Fonction publique et administration

L'armée française a-t-elle trop de généraux ?

29 novembre 2012 • Armand Steinmeyer

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Lancée en 1995, la professionnalisation des armées en France a mené à une réduction importante des effectifs militaires de l'ordre de 275.000 personnes entre 1995 et 2011. Au Royaume-Uni, un effort similaire a été fait sur la même période. Aujourd'hui la réduction des effectifs se poursuit dans le cadre de la crise budgétaire et des réformes prévues par le livre blanc de 2008. Cependant, les effectifs des officiers généraux dans ces structures décroissantes ont peu varié. Un état des lieux s'impose.

Contraintes budgétaires, réduction globale des effectifs, professionnalisation et modernisation des armées, et pourtant, une très légère réduction du nombre d'officiers généraux (OGX). Selon une étude de la Cour des comptes, sur les 22.000 postes supprimés entre 2008 et 2011 les armées ont supprimé 6 postes d'officiers généraux (toutes armées confondues). Cette politique qui visait à réduire les coûts de la masse salariale sans modifier les structures de commandement a abouti à un taux d'encadrement (pourcentage officiers/sous-officiers et soldats) en hausse de 1,31% en trois ans pour aboutir à (15,9%). Un retour au taux d'encadrement de 2008 appliqué sur les effectifs d'aujourd'hui entraînerait une réduction de 5.757 officiers. Au Royaume-Uni, où le taux d'encadrement était de 20,6% en 2011, le Financial Times a discerné une hausse du taux d'encadrement, en raison des suppressions de postes de sous-officiers depuis la fin de la guerre froide. Le taux d'encadrement de l'armée britannique à cette époque était de 14%. A titre indicatif, l'US Marine Corps qui est de taille comparable aux armées française et britannique, a maintenu un taux d'encadrement aux alentours de 10% sur les trois dernières années.

Cette problématique partagée par le Royaume-Uni et la France présente un risque d'engorgement des structures de la Défense. En effet, dans un rapport commandé par le ministère de la Défense Britannique en 2011, l'une des recommandations clés était de mettre en place une revue des responsabilités pour réduire les effectifs de l'encadrement senior et rationaliser la structure du ministère de la défense. Un argument analogue a été repris dans le rapport de la Cour des comptes pour l'armée française.

Pour une meilleure compréhension du tableau ci-dessous il faut noter que dans le cadre d'une comparaison des officiers généraux français et britanniques, la France a une structure qui est largement plus militarisée. C'est ainsi que des postes considérés comme civils dans le cas britannique sont souvent attribués à des militaires en France. Par exemple, la Direction Générale de l'Armement (DGA), qui est responsable de la conduite des programmes d'armement, dispose de 111 ingénieurs généraux (2011) qui constituent un corps militaire. Chez les Britanniques, ces responsabilités sont assurées par des OGX venant des trois armées (Marine, AdT, AdA) et des administrateurs civils qui sont plus nombreux qu'en France.

France Royaume-Uni
Officiers Généraux (Marine, Armée de terre, Armée de l'air) 303 466
Effectifs militaires 228.656 168.180
Ratio Officiers Généraux des trois armées / Effectifs militaires 1/754 1/361
Officiers Généraux hors Marine, AdT, AdA 235* 0
Administrateurs Civils Seniors 151 270
Totalité des postes seniors 689 736
Ratio postes seniors / effectifs civils et militaires 1 / 432 1 / 317
Officiers Généraux de la Deuxième Section 5.571 (2007) N/A
*DGA, SSA, SEA, SCA, CGA, Administrateurs civils
Source : France - Cour des comptes 2012. Royaume-Uni - DASA 2012

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Une pyramide inversée ?

Même si les coûts sont exclus, la présence d'un encadrement disproportionné génèrerait des problèmes structurels. Le rapport de la Cour des comptes de juin 2012 indique un risque de bureaucratisation, de multiplication des structures administratives et d'inflation du « reporting » si la hausse du taux d'encadrement se poursuivait. De plus, la réduction des effectifs et l'amincissement de la structure des armées sans une réforme du nombre des OGX ont créé une insuffisance de postes correspondant à leur niveau. En 2011, les armées avaient 176 généraux de l'AdT pour 87 régiments, 56 amiraux pour 32 bâtiments de premier rang et 71 généraux de l'AdA pour 31 escadrons [1]. Il est vrai que les OGX ont bien plus de responsabilités dans les États-majors, l'enseignement et les structures internationales, mais cette comparaison permet d'avoir une vue d'ensemble des réductions de format et de l'encadrement supérieur dans les armées. Même si la réintégration de la France dans le commandement de l'OTAN et l'ouverture d'une nouvelle base aux Émirats Arabes Unis ont créé des nouveaux postes à pourvoir et si le ministère de la Défense a initié un ralentissement du recrutement des officiers généraux, force nous est de constater qu'aujourd'hui ce déséquilibre persiste malgré un début de reconnaissance du problème.

Outre-manche, le problème est similaire. Un rapport divulgué en décembre 2011 du ministère de la défense britannique en réponse au rapport ‘Defence Reform' a affirmé que les cadres seniors (OGX et administrateurs civils seniors) étaient trop coûteux et qu'il y avait un décalage total avec les effectifs, les pratiques de travail, et l'opinion publique. Selon ce rapport interne, la croissance disproportionnée des OGX britanniques a nui à l'agilité organisationnelle en créant une inflation des postes, mené à une multiplication des couches administratives et a créé des obstacles à la ‘civilisianisation' de la Défense. Suite à cette analyse, le rapport a fait appel à une suppression de postes d'OGX à la hauteur de 94 postes avant 2020 pour rester en équilibre avec la réduction d'effectifs dans les armées et pour assurer une utilisation des ressources budgétaires plus efficace. Bien que les deux armées semblent conscientes des problèmes posés par la surreprésentation des OGX, une réduction des effectifs à la tête des armées entraînerait un processus douloureux modifiant la fin de carrière de nombreux officiers.

La deuxième section, l'exception française

Véritable institution depuis 1830 et unique en Europe, la deuxième section est composée des OGX qui ne sont pas en activité tout en étant à disposition du ministère. Initialement conçue comme un vivier de généraux en temps de guerre, quand la France avait une armée d'appelés, la deuxième section est aujourd'hui en sureffectif et ne correspond pas à la taille de l'armée actuelle. Comptant 5.571 généraux fin 2007, la deuxième section pourrait théoriquement fournir 6 armées américaines en effectifs d'OGX. Ramené à l'échelle française c'est un vivier qui ne correspond plus à la réalité et qui bénéficie de nombreux avantages (tarif militaire SNCF, solde de réserve ou retraite militaire avec abattement de 10%) de par sa disponibilité et sans aucune limite d'âge. Avantages qui se révèlent relativement chers pour un vivier qui est très peu utilisé et qui a coûté 3,1 millions d'euros en indemnités SNCF [2] pour les effectifs de la deuxième section en 2008. La réforme des retraites des OGX en 2010 a remanié les définitions légales en termes de soldes de cette institution sans pour autant remettre en question l'excès de personnel, que le ministère a utilisé très peu (en moyenne 100 généraux sont rappelés par an) selon les rapports législatifs de 2005 [3]. La deuxième section qui est la grande réserve des OGX est une institution méconnue du public. Malgré un coût qui ne représente pas une portion significative du budget de la Défense, la faible utilisation des généraux de cette section et son absence dans l'encadrement stratégique (Livre Blanc de 2008, Loi de Programmation Militaire 2009-2014), souligne la nécessité d'une révision des postes d'encadrement supérieur.

Conclusion

Comme c'est déjà le cas en Grande-Bretagne, les effectifs des généraux en France devraient être soumis à une revue sérieuse et transparente. Les réductions des formats d'armée depuis la fin de la guerre froide, sans réduction proportionnelle des postes d'officiers généraux, a progressivement mené à une hypertrophie du haut de la pyramide hiérarchique. La réforme des armées envisage une réduction des effectifs qui doit maintenir au niveau adéquat l'encadrement senior des armées en se fondant sur le taux d'encadrement nécessaire et suffisant pour garantir l'efficacité de nos forces. Il est évident qu'une diminution drastique du flux de nomination aux postes d'officiers généraux entraînerait de nombreux problèmes pour les fins de parcours professionnels des officiers, et constituerait une réforme douloureuse. Une telle revue constitue un exercice délicat mais s'avère nécessaire pour nos armées. Alors que la France a le devoir de gérer les départs et le bien-être des OGX, elle doit également s'assurer de l'efficacité de son appareil militaire.

[1] P.91 Cour des comptes, Le bilan à mi-parcours de la loi de programmation militaire – Juillet 2012

[2] M. Lionel Tardy – Question N°54891

[3] Rapport N° 154 (2004-2005) de M. Andre Dulait, fait au nom de la Commission des affaires étrangères.

Commentaires

  • Par breizh • Posté le 29/11/2012 à 20:19 Dans les autres corps militaires, on peut aussi étudier le contrôle général des armées (et son emploi dans des postes administratifs et non de contrôle).
    Si la deuxième section peut être choquante, c'est sans doute parce qu'elle est sans limite d'âge.
    Il serait également intéressant de comparer les limites d'âge : les civils partant plus tard à la retraite, cela fait quelques années supplémentaires de traitements à des niveaux importants (échelle lettre).

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