Doit-on mieux maîtriser l'action extérieure des collectivités locales ?
Les collectivités locales dans le cadre du principe de libre administration et de leur clause générale de compétence, ont tissé depuis près de quarante ans des relations avec des collectivités étrangères. D'abord cantonnées à l'Europe (programmes de jumelage et d'échange surtout avec l'Allemagne) et aux coopérations « frontalières », ces relations se sont progressivement diversifiées en aide publique au développement et parfois en secours d'urgence des populations sinistrées, principalement dans les pays en voie de développement [1]. Cependant, comme toute politique publique, l'action extérieure des territoires devrait être transparente notamment au regard des objectifs atteints et des sommes investies.
Ainsi, devraient être publiés les indicateurs de performances qui au niveau local accompagnent les projets de coopération décentralisée, et le ministère des Affaires étrangères devrait communiquer sur les résultats attendus des actions engagées lorsque celui-ci s'investit dans le cofinancement des opérations, bref tenter une approche « value for money », indépendamment de son montant effectif. En effet, l'action extérieure globale des collectivités locales n'est pas effectivement suivie statistiquement ; seule fait l'objet d'une recension l'aide publique au développement (APD) stricto sensu. Or celle-ci apparaît « marginale » par rapport à l'effort d'APD pris en charge par l'État. Celui-ci consacre en 2012 à près de 9,98 milliards d'euros [2], voire même 10,39 milliards d'euros si on y intègre les agences et opérateurs (+214 millions d'euros) et la taxe spéciale sur les billets d'avions (193 millions). A côté les aides des collectivités en matière d'APD se montent à 70 millions d'euros, soit 0,57%. Pour modique qu'elle puisse apparaître, cette somme impose que l'on s'interroge précisément sur son utilité.
Est-il normal que les collectivités participent même à la marge à l'effort global d'APD ? Est-il légitime que le volume total de leur action extérieure ne soit pas précisément recensé, alors qu'il apparaissait dès 2005 comme près du double ? En clair, les débats homériques qui ont secoué le Parlement entre 2005 et 2007 visant à la création d'une compétence d'attribution en matière d'APD afin d'exclure la notion d'intérêt local qui pouvait la remettre en cause sont-ils légitimes lorsqu'il s'agit de ne mobiliser que 70 millions d'euros ? Pourquoi dans ces conditions entretenir une opacité choisie sur ce mode de subventions ?
1) Un manque de transparence sur les chiffres
Depuis le rapport Marchand du groupe de travail du Conseil d'État sur le droit de la coopération décentralisée, datant de 2005, les chiffres disponibles permettant de mesurer l'importance de l'action extérieure des collectivités territoriales se font bien rares [3].
En 2005 l'action extérieure était évaluée à 230 millions d'euros, au sein desquels les collectivités investissaient 115 millions d'euros rien que pour l'Aide publique au développement. Les répartitions s'effectuaient comme suit :
| Action extérieure des collectivités locales en 2005 en millions d'euros | Action extérieure des collectivités locales en 2008 en millions d'euros | |||||
| Action extérieure | dont montant de l'APD | dont autres actions | Action extérieure | dont montant de l'APD | dont autres actions | |
| Région | 84 | 33 | 51 | ? | 37,8 | inconnu |
| Départements | 24 | 13 | 11 | ? | 13,39 | inconnu |
| Communes et intercommunalités | 122 | 69 | 53 | ? | 21,53 | inconnu |
| (Participation du MAE) | 7 | 11 | - | ? | 7 | inconnu |
| Total | 230 | 115 | 115 | ? | 72,72 | inconnu |
Depuis, les précisions fournies par les documents budgétaires (Politique française en faveur du développement), ou les sites dédiés du ministère des Affaires étrangères (MAE) ou de l'Intérieur, sont beaucoup moins explicites. L'effort financier consacré par les collectivités à la coopération décentralisée et recensé par MAE [4] s'élevait en 2008 à 72,72 millions d'euros [5]. Par ailleurs l'effort des régions et des départements de 2008 sont cohérents avec les chiffres avancés en 2005 par le Conseil d'État. Les régions accroissant le plus leur aide (+14,5%) en 4 ans. Le plus gros différentiel se situant au niveau du bloc communal, 69 millions en 2005 contre 21,5 millions en 2008, ce qui marque soit un effondrement de l'aide communale [6], soit que l'ensemble des flux en direction des associations et des ONG n'est pas clairement suivi. Deux points méritent cependant d'être relevés :
D'une part, seule l'APD (aide publique au développement) est fidèlement retracée par les documents budgétaires, mais ne correspond pas même pour l'année 2005 avec les évaluations du Conseil d'Etat. Là où le rapport Marchand relevait 115 millions mobilisés, les documents budgétaires n'en soulèvent que 50 millions, cette somme augmentant pour atteindre 70 millions d'euros en 2012 et 2013, soit une progression de +40% en 7 ans. Par ailleurs, si les données (en bleu) du CNCD sont convergentes, leur évaluation est elle-même différente des études par sondage effectuées par un cabinet indépendant (en vert). En effet, tout repose sur la bonne volonté des collectivités territoriales dans la déclaration de leur APD aux organismes nationaux compétents. L'APD d'après les chiffres de Bercy évolue comme suit :
Sources : Fondation iFRAP et jaune budgétaire 2012 (rouge) évaluation CNCD (bleu), enquête Agence COOP DEC décembre 2011
D'autre part, ne sont pas retracés les autres financements consacrés à l'action extérieure des collectivités territoriales. Ces derniers correspondent à d'autres missions qui mériteraient d'être également suivies, recensées et agrégées : des opérations de promotion économique et culturelle, des interventions d'urgence ou de solidarité etc…
En définitive le bilan est maigre et très incomplet [7]. L'action extérieure ne fait pas semble-t-il l'objet d'un véritable suivi : ni le ministère de l'intérieur, ni la Cour des comptes ne proposent de meilleurs chiffres que ceux publiés [8]. Il semble même que cette politique de semi-opacité soit encouragée par le MAE lui-même. Ainsi dans un récent Vade-mecum, celui-ci conseille aux collectivités : « (…) la collectivité territoriale a un devoir de transparence sur ses actions internationales qui peuvent être moins visibles que d'autres. Ainsi la prudence s'avère nécessaire afin d'éviter que les actions internationales ne soient perçues comme des dépenses inutiles, dispendieuses ou superflues [9] » Pourtant avec un montant total de 230 million en 2005, et en se fondant sur l'hypothèse que ce chiffre est resté relativement constant dans le temps, il s'agit d'une politique qui mériterait une évaluation précise et justifiée en période de crise de façon à pouvoir éventuellement faire l'objet d'économies en fonction des priorités budgétaires du moment, et du type d'actions menées (Aide au développement, promotion culturelle, solidarité internationale, urgences humanitaires etc…).
2) Un contrôle rendu difficile pour les citoyens
L'action extérieure des collectivités territoriales est désormais particulièrement développée en France. Elle concernerait en juillet 2012, près de 4 800 collectivités françaises, gérant plus de 13 000 projets en lien avec les ambassades, AFD (Agence française de développement), les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) ou l'Institut français, dans près de 144 pays [10]. Le réseau français de coopération décentralisée est donc considérable, mais aussi structuré en partie au niveau du MAE au travers de la CNCD (commission nationale de la coopération décentralisée) créée par la loi d'orientation du 6 février 1992 [11], rattachée au Premier ministre, qui réunit des acteurs locaux, des associations et des représentants de l'État, ainsi que la DAECT (Délégation pour l'action extérieure des collectivités territoriales) au sein du MAE qui sert de secrétariat à la CNCD mais aussi contribue à la définition la stratégie de soutien au développement des coopérations décentralisées. Depuis quelques années, les collectivités sont amenées à télé-déclarer auprès de la CNCD « les montants que les collectivités territoriales ont alloués dans le cadre de projets menés dans des pays en développement ou versés à des associations locales ou des ONG en France ou dans le pays partenaire afin qu'elles gèrent pour leur compte des projets de développement. Elle concerne, d'autre part, les dépenses de service, charges de suivi des actions et les éventuels montants versés par les collectivités territoriales au bénéfice d'organisations internationales multilatérales… [12] ». Il est donc difficile de comprendre pourquoi les pouvoirs publics ne sont pas plus transparents sur les chiffres.
Par ailleurs en 2011, la CNCD a mis en place un Atlas français de la coopération décentralisée, permettant de recenser l'ensemble des actions menées par les collectivités locales envers les pays concernés, avec un système de double entrée : depuis la France, avec les collectivités locales impliquées, et depuis les pays cibles, avec les projets et leur nature et les partenaires français. Malheureusement, le montant des projets n'est jamais mentionné, pas plus que les documents détaillés permettant de vérifier le montage des programmes et leurs cofinancements (Européen, contrat de plan état-région, cofinancement État/collectivités, contributions des collectivités etc…). Tout au plus peut-on vérifier les montants globaux engagés sans pouvoir par ailleurs retraiter les chiffres par strate. Ainsi les chiffres agrégés au niveau régional comprennent les contributions de la région, mais aussi des collectivités qui la composent. Idem au niveau départemental, on y trouve les fonds consacrés par le département, mais aussi par les communes et les intercommunalités sous-jacentes. Et ainsi de suite. La vision transversale est donc intéressante et bien documentée, mais le rattachement des dépenses à chaque niveau est rendu très malaisé. Ainsi, pour la région Île-de-France et l'ensemble de ses collectivités, il a été consacré en 2011 un budget d'APD de 23 millions d'euros, somme en augmentation de près de 154% depuis 2003. Le panorama complet permet de mettre en avant les envolées de dépenses ou au contraire les très fortes contractions (on relèvera également que les montants totaux sont différents des montants budgétaires évoqués plus haut) :
On constate ainsi que les collectivités locales de 7 régions ont vu leurs crédits consacrés à la coopération décentralisée augmenter de plus de 100% entre 2003 et 2011. Sur la même période les collectivités de seulement quatre régions ont vu leurs crédits se contracter parfois très fortement telle la Basse-Normandie (-89,63%). Plus largement en comparant ces données avec celles livrées par le Budget, il est possible de voir qu'il existe une inflexion visible entre les sommes budgétées et les sommes consommées avec un début de décrochage entre 2010 et 2011 semble-t-il (la courbe bleu plonge alors que la courbe rouge se maintient ; cette tendance étant confirmée par l'étude indépendante de l'Agence COOP DEC (vert)).
Si l'on veut par ailleurs s'intéresser cette fois à la répartition des actions d'aides publiques en fonction du niveau de collectivités, seule l'étude COOP DEC permet un suivi sur le mode budgétaire établi par le tableau n°1. L'étude reposant sur des déclarations, les montants ne sont qu'indicatifs mais permettent de donner un certain ordre de grandeur et de contourner les difficultés statistiques de l'Atlas du CNCD. On obtient ainsi les éléments suivants :
COOP DEC Conseil décembre 2011.
(*) Voir rapport COOP DEV Conseil décembre 2011, à noter que la ventilation par région est donnée par le tableau 14 de l'étude p.14/44, on peut y voir que la dotation 2010 de l'Île-de-France est de 5,26 millions d'euros, inférieure à celle de la région Rhône-Alpes est déclarée à hauteur de 6,3 millions d'euros, celle de la Région PACA n'y figure pas, elle n'a pas déclaré sa contribution (voir note 17 infra), elle serait cependant supérieure à 7 millions d'euros…
On peut observer que l'APD des régions entre 2005 et 2010 passe de 33 millions à 30,6 millions, donc baisse formellement de 7,2%, tandis que les départements consacrent un budget à peu près constant de 13 millions d'euros, malgré de fortes oscillations entre 2007 et 2010. Pour le bloc communal, les chiffres ne sont pas comparables entre les deux études.
Enfin, la stabilisation des aides au développement ne plaide pas pour leur remise en cause citoyenne éventuelle au cas où l'efficacité de la dépense ne serait pas jugée concluante. En effet, non seulement les indicateurs de performance ne sont pas publiés, mais en outre, l'intérêt local qui jusqu'en 2004 devait permettre de justifier le déblocage de fonds pour mettre en place un dispositif de coopération a définitivement sauté à l'initiative des lois Oudin-Santini du 9 février 2005 [13] et Thiollière du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements [14]. La première à permis le déblocage dans la limite de 1% de leur budgets aux collectivités locales, aux syndicats et aux agences de l'eau afin de consacrer des fonds pour des actions de solidarité internationale. La seconde, a exclu la notion jusqu'ici obligatoire « d'intérêt local », pour constituer les actions de coopération internationales en véritable compétence d'attribution, insusceptible de recours dans leur principe devant le juge. Il s'agissait de paralyser la jurisprudence administrative naissante mettant en exergue l'absence d'intérêt local dans la construction d'un collège au Burkina-Faso ou la constitution d'un service d'incendie à Madagascar [15], ou une subvention attribuée à une ONG palestinienne [16].
Dans les faits, la stabilisation de la coopération décentralisée et des actions de solidarité internationales des collectivités locales, ou plutôt sa sanctuarisation, couplée à une transparence sur les fonds à géométrie variable [17], ne milite pas pour l'application d'un contrôle citoyen efficace sur les crédits alloués à la coopération décentralisée. Mieux, il est difficile de faire le départ entre ce qui relève du financement d'actions intra-européennes voire intra-communautaires, de celles qui se dirigent vers l'extérieur de la communauté. Par ailleurs, l'ensemble des composantes de l'action extérieure des collectivités locales ne faisant l'objet d'aucune consolidation statistique récurrente, il est impossible d'en suivre les évolutions. Ceci est d'autant plus préoccupant que depuis la loi du 2 février 2007, l'action humanitaire d'urgence peut se débloquer sans convention préalable contrairement à la coopération décentralisée classique qui suppose la passation de « contrats de coopération ».
Conclusion
Si l'on comprend la rapidité nécessaire aux réponses apportées sur le plan pratique pour répondre aux situations d'urgence humanitaires, on ne comprend pas bien pourquoi l'échelon local devrait y prendre part ? Le bon niveau d'action n'est-il pas plutôt celui des ONG (dont l'échelon local concours au financement, y compris par l'intermédiaire des subventions aux associations [18]) ou celui de l'État dans son rôle de coordination des secours ? Il semble qu'en période de disette budgétaire il soit particulièrement important de réorienter l'aide indispensable vers les situations jugées prioritaires pour permettre à nos collectivités de se retrouver en capacité de pratiquer des économies. Au niveau macro-régional cette tendance s'observe déjà sur longue période (2003-2011) dans certaines zones. Symétriquement, une vraie transparence statistique devrait permettre de comprendre l'envolée dans certaines régions à plus de 100% des montants des projets menés. Dans tous les cas, la structuration de réseaux régionaux (à l'heure actuelle il en existe 11 [19]), devrait permettre un meilleur suivi des différents acteurs et une sélectivité accrue des projets les plus prometteurs. Il importe par ailleurs d'améliorer le recensement et le suivi financier des projets menés hors APD et hors conventions de façon à permettre de dégager une vision consolidée et remise à jour de l'action extérieure des collectivités territoriales.
[1] Les principales dates sont connues, alors que la coopération transfrontalière trouve une base juridique dans la convention-cadre de Madrid du 21 mai 1980, alors que la pratique se développait depuis les années 1970, puis par la loi du 2 mars 1982, en son article 65, il faudra attendre la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de l'État, pour esquisser les contours de la coopération décentralisée, autorisant les collectivités françaises a passer des conventions avec des collectivités étrangères. Par la suite différents obstacles sont levés : en 1995, 1999, 2001, 2004 (autorisation préfectorale).
[2] Document de politique transversale annexé au PLF 2012, Politique française en faveur du développement, Annexes, p.87. si l'on y intègre les prêts AFD, les prélèvements sur recettes et les annulations de dettes et de refinancements nets.
[3] Voir pour une présentation synthétique la communication de Ghislain Brégeot, La coopération décentralisée, une politique territoriale, décembre 2009.
[4] Les chiffres avancés par le MAE le sont dans le document La coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises, une valeur sure de l'action extérieure et de la politique d'influence de la France, 2009.
[5] Ce qui représente un montant presque homogène avec celui avancé par Bercy, 72 millions en 2008 (voir infra).
[6] En effet il ne peut pas s'agir de l'aide intercommunale. Celle-ci bien individualisée en 2008 était de l'ordre 6,58 millions d'euros, et de 5,63 millions d'euros en 2011, soit un affaissement de 14,4% en 4 ans. Cf, MAE, DAECT (Direction pour l'action extérieure des collectivités territoriales), Coopération décentralisée et intercommunalités, 2012, p.18.
[7] On relèvera qu'existe au Sénat depuis 2001 un bureau à la coopération décentralisée. Mais ses rapports sont très avares de chiffres. Et les évaluations sur place, apparemment très éloignées des principes de value for money. Voir rapport 2004-2006, Le Sénat et la coopération décentralisée, 8 mars 2007, http://www.senat.fr/ct/ct07-3/CT07-3.pdf.
[8] Voir en particulier, Cour des comptes, La politique française d'aide au développement, juin 2012, p.52.
[9] MAE, Etude, 2012, Vade-mecum, La coopération décentralisée, op.cit, p.23.
[10] Se reporter à La Dépêche du Quai d'Orsay, juillet 2012, Coopération décentralisée, p.2.
[11] Autorisant les collectivités territoriales à signer des conventions avec des collectivités étrangères.
[12] Voir circulaire e-APD 2011 : télédéclaration de l'Aide publique au développement (APD) des collectivités territoriales, données financières 2010, 10 mai 2011. Sur la période 2007-2013, le déclenchement des fonds du ministère en direction de la coopération décentralisée réside dans l'usage de deux outils : l'appel à contrat triennal, et l'appel à projet annuel (décliné sur deux volets coopération européenne et coopération au développement). Voir, Hélène Cambrai-Detrez, Le financement de la coopération décentralisée, Revue Lamy des collectivités territoriales, Janvier 2007, n°20, p.61-62. L'auteur soulève elle aussi le manque de transparence dans les processus d'évaluation des programmes : « le défaut d'outils spécifiques d'évaluation de la coopération décentralisée engendre une maîtrise imparfaite de l'économie et de l'effectivité de l'opération de coopération. Cette lacune s'observe notamment sur le manque de lisibilité des données financières de la coopération décentralisée ou la faible consommation de certains crédits. »
[13] Loi n°2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement.
[14] En fait de loi sur l'action extérieure, il s'est agit d'une loi essentiellement focalisée sur la stabilisation de la coopération décentralisée. Une réflexion globale sur l'action extérieure des collectivités locales reste en devenir. Voir, http://www.senat.fr/dossier-legisla….
[15] TA de Poitiers, arrêt Charbonneau du 18 novembre 2004. Le jugement a ensuite été invalidé par la CAA de Bordeaux dans son arrêt du 30 octobre 2007 Dpt Deux-Sèvres c/ Charbonneau. Entre temps la loi Thiollière était passée, in Semaine juridique, édition administrations et collectivités territoriales, n°8, 18 février 2008, p.41, commentaire P. Combeau.
[16] TA de Cergy-Pontoise, arrêt Préfet de la Seine-Saint-Denis du 25 novembre 2004.
[17] L'Agence COOP DEC Conseil a mis en évidence dans un rapport de décembre 2011, Etude sur la déclaration de l'Aide Publique au Développement par les collectivités territoriales françaises, le problème soulevé par la non déclaration par certaines collectivités du montant de leurs APD. Ainsi, note 3 : « en 2010, aucune donnée n'est disponible pour la région PACA, qui représente plus de 7 millions d'euros. », en outre des différences de méthodologie compliquent les déclarations, note 4 : « Certaines collectivités déclarent le montant de la coopération décentralisée au sens strict, d'autres prennent en compte les dépenses d'autres services ou des frais de fonctionnement du service relations internationales notamment. » En définitive d'après cet organisme, seul un tiers des collectivités étudiées a déclaré à quatre reprises leur APD ! Aucune sanction n'est prévue en cas de non déclaration auprès du MAE.
[18] On rappellera la très mauvaise qualité du jaune budgétaire associations financées par les ministères, qui ne dispose d'aucun « pendant » du côté des collectivités locales. Or ces informations sont désormais déclarées obligatoirement des collectivités accordant des subventions, et centralisées auprès des services ministériels de la Vie associative. La confection d'un jaune « association » complet et à jour serait donc techniquement possible, distinguant les financements ministériels, des financements locaux et des ressources issues des dons, et pourquoi pas avec un effort de classification suivant l'objet de l'association.
[19] Voir Les régions françaises au cœur de la Solidarité nationale, ARF, 2011. Se basant sur les résultats 2010.
