Fonction publique et administration

Débat sur le grand Paris : une métropole pour quoi faire ?

21 novembre 2013 • Sandrine Gorreri

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Le débat sur les métropoles, et en particulier sur la métropole du grand Paris, entre dans sa dernière ligne droite. Il arrivera bientôt à l'Assemblée nationale en 2e lecture. Ce texte, extrêmement important, rebat les cartes de la répartition des compétences entre les communes, les intercommunalités, les départements, et la région au niveau de l'Ile-de-France. Il est le résultat d'un subtil compromis mais, en l'état actuel des choses, difficile de dire s'il va permettre une réelle avancée ou ne sera qu'un "machin" politico-administratif de plus.

Débat sur les métropoles : un petit retour en arrière

Jusque là les métropoles pouvaient être créées sur la base du volontariat (loi de réforme des collectivités territoriales de 2010) : une seule s'est constituée, celle de Nice sur la base de la fusion de 4 intercommunalités. Dans le cadre du texte en préparation, les métropoles vont être définies comme suit [1] :

La métropole est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d'en améliorer la cohésion et la compétitivité et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d'innovation.

Deviendront automatiquement des métropoles les intercommunalités regroupant plus de 400 000 habitants si elles se situent au centre d'une aire urbaine de plus de 650 000 habitants ou sont capitales régionales : sont concernées Paris, Lyon, Marseille, Toulouse, Lille, Brest, Rennes, Bordeaux, Nantes, Montpellier, Grenoble et Rouen. Les métropoles de Paris, Lyon et Marseille auront des statuts spécifiques.

La métropole du Grand Paris (MGP)

Elle devra être créée au 1er janvier 2016 en regroupant la commune de Paris et l'ensemble des communes (128) des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne [2]. Selon, l'art. L. 5219-2 du projet de loi "la métropole du Grand Paris est constituée en vue de la définition et de la mise en œuvre d'actions d'intérêt métropolitain afin de promouvoir un modèle d'aménagement durable, de réduire les inégalités, d'accroître l'offre de logements sur son territoire et d'améliorer le cadre de vie de ses habitants." Cet ordre de mission n'a pas été sans poser problème. Y était au départ inclus la compétitivité et l'attractivité du territoire, retiré depuis car relevant trop du développement économique, compétence actuellement dévolue à la région. En revanche la réduction des inégalités évoque clairement les compétences sociales des départements. Ce qui pose la question de l'avenir du département. Pour l'instant il n'est pas question de le supprimer. Pour l'instant seulement...

La métropole : de quoi va-t-elle s'occuper ?

À ce titre, la métropole du Grand Paris exerce de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences suivantes :

  1. Aménagement de l'espace métropolitain ;
  2. Politique locale de l'habitat ;
  3. Protection et mise en valeur de l'environnement et politique du cadre de vie ;
  4. Politique de la ville.

Principale préoccupation en Ile-de-France, le logement au sens large est la compétence conquise par la métropole. Elle bénéficie en effet de plein droit à l'intérieur de son périmètre de l'attribution des aides à la pierre de l'Etat par délégation. Elle peut également recevoir à sa demande la gestion de tout ou partie des réservations de logements ; de la garantie du droit à un logement décent ; la mise en œuvre de la procédure de réquisition et la gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement de personnes sans domicile, autant de compétences exercées au nom de l'Etat. Cette reconnaissance est une avancée car il existait bien un organe de concertation appelé Paris Métropole mais au rôle purement consultatif, alors que désormais le plan local de l'habitat s'imposera aux communes relevant de la métropole. En revanche, comme pour le projet de loi ALUR, le pouvoir des communes est respecté puisqu'elles seules restent compétentes pour décliner sur leur territoire les objectifs minimaux de construction qui leur incombent.

Grande perdante de cette redistribution des cartes, la région qui demande depuis plusieurs années de bénéficier de la délégation des aides à la pierre mais voit en revanche ses pouvoirs renforcés en matière de transport, autre préoccupation majeure en Ile-de-France. Pour que la région ne paraisse pas totalement dépossédée, il est prévu la création d'un schéma directeur du logement pour l'Ile-de-France qui s'imposera au plan métropolitain. Par ailleurs, il est prévu de créer dans les 4 départements de la grande couronne des intercommunalités suffisamment grosses (plus de 100 000 habitants regroupés) pour discuter "à armes égales" avec la métropole (c'est le concept de "polycentralité" qui est défendu, notamment par le président du conseil régional, Jean-Paul Huchon).

La gouvernance :

C'est le point sans doute le plus contestable du projet de loi : la MGP va être administrée par un conseil de métropole composé de conseillers métropolitains à raison de :

  • hors, Paris, un conseiller métropolitain par commune (128 communes pour la petite couronne)
  • un conseiller supplémentaire pour chaque commune à raison d'un pour 30 000 habitants au dessus de 30 000 habitants.
  • pour Paris, les conseillers métropolitains seront désignés par le conseil de Paris, et devront représenter le quart des membres du conseil de la métropole.
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Difficile de dire a priori combien de conseillers vont être désignés mais cela ne contribuera certainement pas à diminuer le cumul des mandats. Par ailleurs, il sera institué un conseil des territoires, les territoires reprenant lorsqu'ils existent les périmètres des intercommunalités ou regroupant sinon les communes de façon à former un ensemble de 250 000 habitants. Les conseillers métropolitains issus des communes seront aussi conseillers de territoires. Les territoires exerceront par délégation de la métropole, la compétence en matière de politique de la ville, elle-même transférée des communes, ou toute autre compétence non obligatoire transférée des communes. Pas sûr que ce système "d'aller-retour" communes-métropole-territoires soit évident pour les franciliens. Cette solution est malheureusement un non-choix plutôt que de proposer aux communes de devenir des arrondissements de communes plus larges ayant le périmètre de l'intercommunalité, et de mettre enfin en route cette fusion des communes tant attendue. Mais ce n'était certainement pas du Sénat, que l'on pouvait attendre une telle révolution.

Les problèmes posés par le projet en l'état actuel

Ce n'est pas seulement un problème de compétences mais aussi de financement : comme le souligne le directeur adjoint de l'IAURIF, l'institut d'aménagement et d'urbanisme d'Ile-de-France : la métropole percevra 100% des recettes fiscales des intercommunalités pour en reverser 80% aux territoires. Ce "processus financier complexe" contribuera à embrouiller un peu plus l' "écheveau des compétences". Comment dès lors ne pas penser que pour éviter tout affrontement avec une autre strate on ne créera pas tout simplement une taxation additionnelle pour lui donner les moyens de ses compétences ?

Autre difficulté en vue, la gestion des personnels : le texte prévoit que les services ou parties de service des communes qui participent à l'exercice des compétences de la métropole seront transférés. Idem pour les agents des intercommunalités et, plus surprenant, pour les services ou parties de service de l'État qui participent à l'exercice des compétences de la métropole, notamment la gestion du parc réservataire, etc. Mais le texte précise "les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis". Autrement dit la gestion des ressources humaines de la métropole va devoir gérer un peu de fonctionnaires d'Etat, beaucoup de fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires de la Ville de Paris, dont on a vu dans la dernière étude de la Fondation iFRAP, qu'ils avaient un statut à part. Sans compter que les intercommunalités nous ont appris par le passé que la mutualisation des compétences n'allait pas de soi et que les communes conservaient très souvent des agents pour les compétences y compris celles transférées. Autant dire que là aussi la gestion promet d'être complexe et le résultat couteux pour les finances publiques du futur établissement public.

La métropole va-t-elle rajouter une couche ou simplifier ?

Comme on le voit en l'état actuel de la discussion, la création de la métropole du Grand Paris pose la question du partage de compétences et du partage des ressources financières. Ce n'est donc pas du tout une simplification. L'architecture du projet va conserver à la fois la place des communes, des départements et de la région, tout en leur "rognant" une part de leurs compétences et de leurs moyens financiers. Seules les intercommunalités semblent a priori sacrifiées dans cette construction mais encore, elles réapparaissent sous forme de territoires, ceci étant elles n'auront plus de personnalité juridique ni d'autonomie financière. Où sera la simplification pour l'usager ? Il aurait été plus utile de regarder la réalité régionale en face et d'aller vers une intégration beaucoup plus forte à l'image de ce qui est fait à Lyon ou de ce qui a été fait à Londres, tout en étendant le périmètre de la métropole au territoire de la région.

L'organisation du Grand Londres

(extrait du dossier, Paris, la gestion de la ville en question ?)

Source : International Comparison of Global City Financing, A Report to the London Finance Commission. Ces chiffres sont à mettre en regard des compétences très différentes entre les trois métropolesThe Greater London Authority

La ville de Londres est largement autonome depuis 1889 avec le London County Council, déjà responsable de la politique éducative, du logement et de l'urbanisme. En 1963, le Greater London Council élargit les compétences de la ville au service d'incendie, le traitement des déchets et la prévention des inondations. En 1986, le gouvernement abolit le Greater London Council dont les missions se retrouvent assurées par les arrondissements, la mairie de Londres et un réseau de corps indépendants. Finalement, pour mettre fin à cette profusion d'organes locaux, 72% des londoniens votent en faveur de l'établissement du Greater London Authority en 1998, une administration à part entière, effective à partir de l'année 2000 suite à l'élection du maire de Londres et d'une Assemblée de 25 membres : 14 membres élus au suffrage proportionnel et 11 membres élus au scrutin majoritaire à un tour. L'autorité du Greater London administre en partenariat avec ses 33 districts métropolitains, dont la ville de Londres représentée par son maire, la politique de la 1ère métropole d'Europe comptant près de 15 millions d'habitants.

Il y a une séparation claire des pouvoirs entre le maire et l'Assemblée [3]. Le maire a un rôle exécutif et définit la stratégie de Londres sur une série de questions (le budget, d'environ 15 milliards de livres annuel, le logement, la qualité de l'air et la politique environnementale, l'aménagement du territoire, la culture et le tourisme, le développement économique, les transports et les déchets), tandis que l'Assemblée agit comme un contre pouvoir notamment grâce à un droit de veto sur les plans budgétaires établit par le maire (mais seulement avec une majorité des deux tiers).

Enfin, les principales missions du Greater London Authority sont effectuées par 3 organes exécutifs [4], responsables devant le parlement et dont les budgets sont fixés par la mairie :

  • Pour les transports publics, Transport for London. Pour la sécurité, The Mayor's Office for Policing and Crime. Pour les urgences et le service incendie, The London Fire and Emergency Planning Authority.
  • The Greater London Authority se caractérise également par des moyens humains relativement réduits, moins de 60 000 employés sous contrats dont seulement 700 travaillent dans la mairie de Londres (Cabinet du maire et Assemblée inclus). Les agents du Greater London n'ont pas le statut de fonctionnaires [5], réservés aux employés des ministères et des agences gouvernementales.

 

L'aide sociale, le département et la péréquation.

L'aide sociale constitue une des prérogative de Paris en tant que département et l'un de ses plus gros postes budgétaires avec des dépenses de 1,5 milliard en 2012. Le potentiel fiscal de la commune lui permet de financer ces dépenses même au-delà des dépenses obligatoires comme en témoigne le rapport de la Chambre régionale des comptes qui indique que "la valeur en euros par habitant des principales dépenses sociales (fonctionnement et investissement) du département de Paris est supérieure à la valeur moyenne recensée sur les départements en ce qui concerne la prévention médico-sociale, l'action sociale et le RMI." Par ailleurs, le rapport de la Chambre régionale des comptes sur la caisse d'action sociale de la Ville de Paris (CASVP) que le nombre d'aides facultatives recensées (29 aides) est bien supérieur à celles en place à Lyon et Marseille (12).

Parallèlement, Paris est un des premiers contributeurs aux différents fonds de péréquation :

  • Fonds de solidarité de la région Ile-de-France : contribution de 121 M€ en 2012 soit 57% du Fonds
  • Fonds national de péréquation des DMTO : 80 M€ soit 18% du Fonds
  • Fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales : 22 M€ soit 14% du Fonds
  • La contribution versée par le Département de Paris au Fonds National de Garantie Individuelle des Ressources (FNGIR), instauré en 2011 dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, est de 892 M€ en 2012. Cette contribution correspond au surcroît de recettes encaissé suite à la réforme de la taxe professionnelle. Elle est strictement équilibrée en recettes et en dépenses.

Or ces contributions très importantes posent la question des relations financières entre la capitale et les communes voisines. Il est normal que compte tenu de sa très forte attractivité et de son potentiel fiscal, les ressources de Paris soient très supérieures à celles des villes voisines et qu'un système de compensation soit mis en place. Mais cela contribue aussi à accentuer la fracture entre la ville centre et les villes périphériques où justement habitent ceux qui contribuent à la richesse de Paris mais ne peuvent pas bénéficier des mêmes aides. Plutôt qu'une organisation lourde en fonds de péréquation, la construction d'une métropole qui intègre progressivement les départements de la petite couronne serait une perspective plus intéressante. Par ailleurs comme l'a souligné le rapport Dallier [6], les conseils généraux ne peuvent modifier les aspects essentiels de prestations qui sont définies au niveau national et sont tributaires des CAF et des CCAS qui sont les interlocuteurs privilégiés des usagers. Une évolution souhaitable serait de transférer au niveau de la métropole l'aide sociale pour sa programmation et sa péréquation et de laisser les communes assurer le suivi des bénéficiaires, les conseils généraux devenant en quelque sorte des agences départementales chargées de la coordination des prestations sociales.

[1] En l'état actuel du débat parlementaire

[2] Si le conseil municipal en exprime le souhait, les communes des autres départements de la région d'Île-de-France appartenant au 31 décembre 2014 à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre comprenant au moins une commune des départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne peuvent intégrer la métropole.

[3] Voir data.london.gov.uk

[4] Un 4ème organe exécutif, dirigé par le Maire, est crée pour l'organisation des Jeux Olympiques 2012, London Legacy Development Corporation.

[5] En 2012, on compte 463 812 fonctionnaires au Royaume-Uni.

[6] Le Grand Paris : un vrai projet pour un enjeu capital, Philippe Dallier, sénateur de Seine-St-Denis, avril 2008 - http://www.senat.fr/rap/r07-262/r07...

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