Fonction publique et administration

Conservateurs des hypothèques : le coût du nouveau statut

Des Conservateurs aux Chefs de service de la publicité foncière

21 juin 2010 • Samuel-Frédéric Servière

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Il y a un an, Eric Woerth alors ministre du Budget s'était engagé à supprimer le statut des conservateurs des hypothèques pour le 1er janvier 2013, dénonçant au passage son évidente obsolescence, ce que la Fondation iFRAP s'était par ailleurs récemment attachée à démontrer. Désormais, les bureaux des conservations qui appartenaient aux impôts (ex-DGI (actuellement fusionnée avec la DGCP au sein de la DGFiP)), seront progressivement transformés en services de la publicité foncière, avec un fusionnement des structures existantes assez poussé, puisqu'à compter du 31 décembre 1012 les 354 bureaux de conservation des hypothèques laisseront la place à 250 services de la publicité foncière, soit une réduction de 100 bureaux.

Cependant, les économies tant attendues dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) seront-elles au rendez-vous [1] ? La suppression pure et simple du statut permettrait d'économiser entre 41 et 43 millions d'€. Il faut analyser méticuleusement la réforme pour vérifier si le diable ne se cache pas dans les détails.

En théorie, la suppression de 104 conservations devraient avoir un impact d'abord sur les plus grosses rémunérations des conservateurs. Ces derniers sont en effet affectés suivant 6 classes de conservations allant de la plus rémunératrice (1ère classe) à la moins productive (6ème). Il serait donc logique de s'attacher à faire disparaître en premier lieu les fonctions les plus coûteuses, pour transformer ensuite les autres postes en chefs de services de la publicité foncière, c'est-à-dire en de simples titulaires de postes d'encadrement intermédiaire avec une grille indiciaire à l'avenant.

C'est d'ailleurs précisément ce que vise à réaliser le directeur de la DGFiP. On assiste à deux mouvements : d'une part à une tentative de décapitation des conservateurs des conservations de classes 1 à 3 dont on envisage l'attrition rapide à partir de 2013. Pour ce faire, aucun nouveau conservateur n'entrera en poste à partir du 1er janvier 2012. A la clé, un grain brut définitif entre 2013 et 2015 qui devrait être d'environ 17 millions d'€ si l'on compare les 104 postes supprimés avec les 109 conservations actuelles de classes 1 à 3. Celles-ci représentent en effet 37% des revenus de l'ensemble des conservateurs alors qu'elles ne forment que 31% de la population des conservateurs.

D'autre part, pour les autres, les titularisations dans des postes placés sous condition d'emploi (c'est-à-dire exceptionnels, à titre temporaire) devraient se révéler relativement neutres budgétairement. En effet, si les postes les plus élevés devraient plafonner au hors échelle B ou A avec un alignement du statut sur celui des chefs de services comptables de 3ème ou de 2nd catégorie, la rémunération enfin totalement dé-corrélée du marché immobilier (contrairement à l'ancien statut), devrait néanmoins comporter une importante part variable qui reste à définir. Dans ces conditions, si le « grand soir des conservateurs » n'est pas à l'ordre du jour avec des économies plus proches à terme de 17 millions d'€ que des 41 millions, le Parlement s'est interdit par avance de peser sur le dossier en acceptant que le gouvernement « légifère » par ordonnance, c'est-à-dire exerce le pouvoir législatif en ses lieux et places sous prétexte de complexité. Cela aurait pourtant pu donner lieu à une vraie remise à plat du statut, en toute transparence, et éviter les marchandages d'arrière-cour. Etant donné l'état avancé de la réforme nous formulons les propositions suivantes :

- Que la rémunération des chefs des services de la publicité foncière ne soit pas trop différente de celle des actuels adjoints de conservation qui constituent en réalité la véritable cheville ouvrière de ces bureaux.

- Que les 104 conservations supprimées voient leurs postes budgétaires effectivement annulés et non réaffectés dans les autres services fonciers, ou transférés dans de nouvelles structures projetées (Pôle patrimoine, observatoire du foncier (dans le cadre de la remise à jour des bases cadastrales)) etc…

- Que les conservateurs qui actuellement exercent les activités de responsables de la politique immobilière de l'Etat en sus de leurs fonctions de conservation, ne se voient pas titularisés dans ces postes, au risque de déboucher sur un mécanisme de « vases communiquants » générateur de nouveaux coûts.

- Que les indicateurs de performance des services de la publicité foncière soient renforcés, car avec la révolution constituée par l'informatisation des services (télé@ctes), il existe encore de très importants gisements d'économies de personnels à réaliser (actuellement les conservations représentent un budget de 350 millions d'€ pour un personnel de 4 083 fonctionnaires, présentant une contraction des effectifs de 21,5% en 3ans).

Pour le reste, on laissera au lecteur le soin d'apprécier l'intérêt de la substitution par le Trésor, en lieu et place de l'ancien prélèvement de l'Etat sur le salaire des conservateurs (570 millions d'€ en 2009), de la création d'une « contribution de sécurité immobilière » qui le remplacera à l'euro près. Là encore, en pérennisant une ressource assise sur un statut désormais caduque, l'Etat enlève une incitation supplémentaire à rendre les nouveaux services de la publicité foncière plus productifs et plus économes de l'argent public. Il sera nécessaire d'y revenir dans la mesure où l'explication donnée par les pouvoirs publics du coût financier de la reprise de la responsabilité civile des conservateurs à raison de leurs fonctions, n'emporte pas pleinement l'adhésion [2].

++DECOUPE++

La réforme des services de la publicité foncière sera difficilement réalisée à coûts constants

++NOCHAPEAU++

Tout commence avec la récente l'ordonnance n°2010-638 du 10 juin 2010 portant suppression du régime des conservateurs des hypothèques qui substitue dans les droits et biens des conservateurs, la responsabilité de l'Etat, ce qui n'est pas neutre budgétairement. En effet, jusqu'à présent les conservateurs pouvaient voir leur responsabilité personnelle engagée pendant 10 ans après leur cessation d'activité. D'où la pratique de l'assurance que l'association mutuelle des conservateurs avait contractée auprès de l'assureur MMA, de façon à mutualiser les risques financiers encourus par la quarantaine de litiges engagés contre eux par an ! Désormais, l'Etat apportera, à compter du 1er janvier 2013, sa garantie, y compris pour les conservateurs partis en retraite avant cette date et au-delà [3] (puisqu'il faudra bien gérer la sortie de carrière des actuels conservateurs et plus largement de tous ceux entrés en conservation avant le 1er janvier 2012). En second lieu, à compter de 2012, plus aucune nomination de conservateur des hypothèques n'interviendra. La sortie de carrière va donc s'effectuer par un « effet sifflet » et non par un « effet couperet » comme le désiraient les organisations syndicales (qui craignaient les disparités de traitement au sein des postes) :

- S'agissant des conservateurs des catégories 1 et 2 (les plus rémunératrices), ils ne seront pas intégrés dans le grade d'administrateur général des finances publiques, mais « détachés » dans ce grade de façon à leur conserver leur indice de fin de carrière (plus intéressant). Les conservateurs des catégories inférieures seront reversés dans les statuts relatifs aux emplois comptables.

- Pour les conservateurs de catégorie 3, à compter de 2013, ils seront reclassés dans les chefs de services comptables de 1ère catégorie (hors échelle C). Un effort semble fait pour maximaliser leur départ à la retraite en 2012 tous droits acquis, afin de faciliter la transition. Le problème est en effet délicat dans la mesure où « le mouvement des conservateurs de 1ère et 2nd catégories est presque intégralement constitué de mutations ou de promotions de conservateurs déjà nommés [4]. » Il faut donc « assécher » le vivier de futurs conservateurs de classe 2 constitué par les conservateurs de classe 3 avant que des promotions internes ne surviennent entre 2010 et 1012.

- S'agissant des conservateurs des catégories 4,5 et 6 (les moins rémunératrices), leur « transformation » en chefs des services de publicité foncière est facilitée dans la mesure où les conservateurs de catégorie 4 (la plus élevée) atteignent le hors échelle A (voire même le B), ce qui correspond au grade de chef de services comptables de 3ème, voire de 2ème catégorie. Les autres seront reversés dans des postes comptables sous statut d'emploi [5].

- Pour finir, sur la base du volontariat, mais il semble que cette fonction puisse évoluer en « poste » statutaire, les conservateurs ont actuellement la possibilité d'exercer les fonctions de responsable de la politique immobilière de l'Etat (RPIE). Les RPIE sont pourtant payés actuellement sur le « salaire » de leur conservation, alors qu'ils se chargent d'animer la politique immobilière de France Domaine au sein des services déconcentrés de l'Etat auprès des actuels TPG. Un risque de dérive budgétaire existe cependant si l'on devait assister à un mouvement de bascule, sans suppression sèche, entre les 354 conservations actuelles et les 250 services de la publicité foncière projetés. Avec à la clé, une croissance des RPIE régionaux nommés à temps plein sur des postes fixes (on en annonce déjà quelques uns pour 2010) mais la montée en puissance de la politique de l'Etat « propriétaire » pourrait aboutir à en nourrir les effectifs.

Par ailleurs, afin de faire mieux faire passer sa réforme, la DGFiP s'est montrée sensible à la réclamation par les conservateurs d'une « indemnisation » de leurs baisses de rémunération à la suite de la crise de l'immobilier (dans une lettre datée du 4 juin 2009, le Président de l'Association des conservateurs dénonçait pour 354 conservations une baisse de produit supérieure à 20% aboutissant à une perte de salaire demi-nets de près de 1 million d'€ par rapport à 2008) !

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Lettre du Président de l'Association des conservateurs du 4 juin 2009

Cette réclamation est d'autant plus scandaleuse que la rémunération moyenne en 2006 était de 113 743 €/an mais pouvait atteindre au maximum 245 000 € ! En l'état actuel des négociations en cours, la DGFiP accordera au conservateur qui a perdu plus de 8% de son revenu annuel une « prolongation de poste » ou une « promotion » exceptionnelle en candidatant de façon anticipée pour une conservation de catégorie supérieure. S'il fait le choix de la prolongation de poste, entre 8 et 16% de décote, la prolongation sera de 1 mois et passera à 2 si la perte est supérieure.

En résumé, tout porte à croire que la « phase de transition » risque de ne pas se révéler neutre budgétairement et ce pour plusieurs raisons :

- D'une part, on ne va pas assister à une baisse significative du traitement des conservateurs qui atteignait en 2008, 44,7 millions d'€. Si l'on affiche à terme une baisse de 100 bureaux des hypothèques, leur reconversion sera un point crucial de la réforme à venir.

- D'autre part, il existe un risque de voir se reconvertir les anciens conservateurs en RPIE (responsables de la politique immobilière de l'Etat), ce qui pourrait avoir une incidence sur les coûts, si, devenus titulaires, leurs nouveaux postes étaient étalonnés à leur ancien niveau de rémunération.

- Enfin tout porte à croire que la réduction de 100 bureaux de conservations pourrait déboucher sur une reconversion des fonctionnaires « fonciers » dans de nouvelles structures : Pôle patrimoine, observatoire des prix de l'immobilier etc… afin de trouver de nouvelles missions aux agents, ce qui limiterait le non renouvellement des départs dans le cadre de la RGPP. Il n'y aurait, sous cet angle, qu'un faible impact global sur l'actuel budget des conservations (350 millions d'€ actuellement).

++DECOUPE++

En régime de croisière, les économies seront-elles au rendez-vous ?

++NOCHAPEAU++

L'ensemble des chefs de services de publicité foncière à compter du 1er janvier 2013 seront placés sous statut d'emploi de façon à éviter les nominations « automatiques » propices aux sinécures [6] (et évitera également la pratique des nominations sur postes « sur-indiciés »). En outre, ils devraient, sauf pour les 3 premières catégories, échapper au statut d'administrateur des finances publiques, de façon à en cantonner les bénéficiaires dans des postes d'encadrement intermédiaire [7]. Est-ce que la dérive des rémunérations sera pour autant évitée ? C'est assez difficile à dire dans la mesure où les nouvelles rémunérations qui obéiront aux nouvelles règles communes de la fonction publique, seront soumises aux grilles indiciaires classiques, ainsi qu'à une part variable liée à la performance. C'est cette part qui pourrait donner lieu à abus. Pour l'heure, l'indicateur de performance principal pour les conservations est le QSF2 qui mesure le taux de délivrance dans les 10 jours des renseignements sur les immeubles, et qui est invariablement de 100% dans les derniers rapports. Il faudra sans doute à l'avenir développer le nombre des indicateurs et leur pertinence afin d'affiner le curseur pour réellement moduler la part variable des futurs rémunérations.

Actuellement, les « gains de la réforme » devraient pouvoir se mesurer comme suit : en 2009 le montant « malgré la crise ! » du salaire brut des conservateurs s'élevait à 571 millions d'€ [8], dont 511 millions d'€ pour l'Etat sous la forme d'un prélèvement sur salaire, et 60 millions d'€ pour le salaire net dû aux conservateurs toutes charges comprises (le salaire demi-net c'est-à-dire hors charges de conservation s'élevant à 43,7 millions d'€, soit net de 16,3 millions d'€ de charges [9]). Tandis que le coût global de la mission est de 350 millions d'€ (en y incluant les rémunérations des 4 083 fonctionnaires qui composent le réseau des conservations qui se sont contractés de 21,5% en 3 ans).

Evolution du salaire des conservateurs des hypothèques
En millions d'€ 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Salaire réel total perçu par les conservateurs 40 41.7 41.6 47 44 44.7 43.7
Prélèvement de l'Etat sur les salaires bruts des conservateurs 370 425 479 523 542 516 511
Note de lecture : La première ligne correspond au salaire réel perçu par les conservateurs, (dans le jargon, on l'appelle le « salaire demi-net » parce qu'il est net des charges de conservations qui ne sont pas prises en charge par l'Etat mais assujetti à l'impôt sur le revenu). La seconde ligne correspond au montant des prélèvements de l'Etat effectués sur le « salaire brut » des conservateurs (ce salaire brut correspondant au salaire appréhendé par les droits prélevés par les conservateurs sur les actes). Le salaire brut moins le prélèvement de l'Etat permet d'aboutir au salaire net.
Source : DGFiP, actualisation Fondation iFRAP

Il faudra donc vérifier si le coût de la mission diminue puisque celui-ci intègrera désormais la rémunération des nouveaux chefs des services de la publicité foncière et que les effectifs devraient encore substantiellement baisser et vérifier s'il n'y a pas de création de structures supplémentaires (cf supra). En tout état de cause, il faudrait qu'enfin une ligne claire apparaisse au sein du « bleu budgétaire » Gestion des finances publiques ressources humaines concernant les services de la publicité foncière, ce qui n'a malheureusement jamais été le cas s'agissant du réseau des conservations jusqu'à présent. Un effort de transparence est donc attendu de la part des services de l'Etat sur la présentation budgétaire afin que l'on puisse clairement mesurer l'impact de la réforme en cours sur la « mission publicité foncière ».

Point positif, la contraction des services de publicité immobilière (qui devrait entraîner la suppression de 100 bureaux de conservation) est l'occasion pour la DGFiP d'aligner ses réductions d'effectifs sur la base des gains de productivité théoriques induits par le logiciel Télé@ctes. Cette appréciation volontariste devrait permettre des contractions très sensibles de la masse salariale. Cependant, le taux de pénétration du nouveau système informatique est encore faible. Au lieu des 80% des actes passés en conservation, il n'est pour le moment que de 40% pour toute la France et de seulement 30% dans 43 départements. Les marges de progression potentielles et de productivité sont donc très importantes [10] !

++DECOUPE++

Une réforme qui se fait hors du Parlement et sur le dos du contribuable

++NOCHAPEAU++

Il pouvait sembler pertinent pour le gouvernement de confier au pouvoir réglementaire le soin de préciser les évolutions statutaires nécessaires à la suppression des conservateurs des hypothèques et leur transformation en chefs de services de la publicité foncière. En effet, cette réforme devait s'intégrer dans le cadre plus général de la révision des politiques publiques (RGPP) et de la mise en place de la nouvelle architecture de la DGFiP.

En réalité, les parlementaires, en acceptant qu'il soit légiféré par ordonnance, se sont dessaisis de leur pouvoir. Au contraire s'ils avaient accepté de prendre à bras le corps la réforme, en écartant les justifications gouvernementales de « complexité », cela leur aurait permis de peser directement sur les termes de la réforme, d'en vérifier plus simplement l'impact et de mesurer véritablement les gains budgétaires réalisés (ce qui aurait pu être réalisé via le nouveau Comité d'évaluation et de contrôle ). D'ailleurs, alors même que l'abolition du statut des conservateurs aurait dû supprimer avec lui leur salaire (570 millions d'€ au total), ils ont choisi d'accepter que soit levé à coût constant pour l'usager-contribuable une « contribution de sécurité immobilière » en lieu et place de la tarification à l'acte mise en place pour percevoir l'ancien salaire. Cela aurait pourtant été un aiguillon supplémentaire afin de développer encore la productivité des services et rationnaliser davantage les structures et ainsi en jouant sur les recettes, de tailler ostensiblement dans la dépense.

[1] Il faut préciser néanmoins que si la réforme a été inscrite dans le cadre de la RGPP, les économies attendues, elles, n'ont jamais été chiffrées. Sans doute parce qu'une partie importante de celles-ci devait reposer sur l'issue de négociations syndicales non encore entamées…

[2] En effet, budgétairement l'Etat n'aura qu'à souscrire à une nouvelle police d'assurance auprès de la compagnie MMA qui s'en chargeait pour l'association des conservateurs. Le montant de la taxe prélevée est exorbitant par rapport aux montants financiers du risque lui-même, et dépasse d'ailleurs de beaucoup le propre budget de la « mission conservation » !

[3] Au total, cela devrait représenter une population d'environ 1300 conservateurs qui de façon glissante devrait se trouver déchargée de leur responsabilité pour les actes exécutés dans le cadre de leurs fonctions entre le 1er janvier 2004 et le 31 décembre 2012. Cela veut donc dire que l'engagement implicite de l'Etat pour les conservateurs stricto sensu (et non pas pour les chefs des services de la publicité foncière), devrait courir jusqu'en 2022 !

[4] Voir, SNADGI, CAP du 17 février 2010, Conservateurs des hypothèques, Chef de SIE-C-HEA, p.4.

[5] Un statut d'emploi regroupe un ensemble d'emplois ouverts à certains corps. Chaque statut d'emploi décrit les conditions d'accès, les missions et les rémunérations propres à chaque catégorie d'emploi. Ces emplois sont marqués par des nominations à durée limitée, renouvelables, avec à terme une obligation de mobilité. La nomination implique un détachement du corps d'origine vers l'emploi considéré et un reclassement suivant une grille indiciaire spécifique à cet emploi, il ne s'agit pas d'une titularisation dans un grade particulier. Beaucoup plus souple dans sa gestion administrative qu'un corps, le statut d'emploi n'est cependant pas la panacée dans la mesure où il ouvre, sur le plan syndical, sur des « frictions » quant au reclassement des fonctionnaires lors de leur retour dans leur corps d'origine (ils peuvent en effet avoir bénéficié d'indices de rémunération brut ou même nets majorés supérieurs à ceux qu'ils retrouveront dans leur ancien corps, ce qui pousse à une harmonisation « par le haut » pour ses transfuges).

[6] Avec un possible effet d'aubaine : ainsi un document syndical relève-t-il : « Nous constatons que l'attractivité de ces postes (conservations de 6ème, 5ème et 4ème catégories) ne diminue pas et la concurrence est toujours aussi rude […] Cet état de fait nous semble devoir être mis en relation avec nos remarques à propos du système de retraite… »

[7] Voir SNUI, Journal de la section des directeurs, n°48 bis novembre 2008 : « les conservations de catégories 1 à 3 continueront à exister mais ne seront plus destinées à des cadres du niveau actuel mais plutôt à des cadres intermédiaires car le statut d'administrateur des finances publiques ne justifiera plus qu'ils soient nommés sur de tels postes avant de partir en retraite ». Si cette promesse est « globalement tenue », il faudra là aussi faire très attention au détail.

[8] Voir document CFE CGC, compte rendu de la réunion technique sur la réforme des conservations des hypothèques, du 2 avril 2009, p.3.

[9] Ce qui est conforme aux extraits statistiques de la DGFiP communiqués aux parlementaires, voir Gilles Carrez, Rapport sur la loi de finances rectificative pour 2009 n°2009-1674 du 30 décembre 2009, p.395.

[10] Attention toutefois à éviter que les économies ici ne donnent pas lieu à de nouvelles dépenses ailleurs : en effet, sitôt la politique de contraction des personnels mise en place, les organisations syndicales ont fait savoir leur intérêt pour l'édification d'un pôle Patrimoine (ce qui aurait permis de limiter la baisse des effectifs en diversifiant leurs missions), idem pour le projet de création d'un observatoire public de l'immobilier, qui opportunément aurait cherché à reclasser certains personnels des conservations ou plus largement des services fonciers dans la mission de contrôle des valeurs locatives cadastrales (dans le cadre d'une remise à plat programmée des valeurs locatives pour la détermination de l'assiette fiscale des impôts locaux).

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