Budget 2019 : la baisse du nombre de fonctionnaires est-elle réelle ?
Alors que le gouvernement met en avant une baisse inédite de 4.164 agents publics dans le cadre du PLF 2019, montrant le volontarisme de l’Etat dans la maîtrise du nombre de ses personnels, leur conversion en équivalent temps plein travaillé intégrés aux plafonds d’emplois des ministères et des opérateurs, montre au contraire une augmentation du nombre d’agents publics entre 2018 et 2019 de près de 1.322 ETPT. Explications :
Une preuve indirecte, la masse salariale du PLF 2019
La masse salariale de l’Etat est une nouvelle fois en augmentation. Le PFL 2019 indique que celle-ci atteindra 88,3 milliards d’euros par rapport à la LFI 2018, soit +1,6%, supérieure à l’inflation prévue en 2019 à +1,4%. Il s’agit d’une augmentation de 1,35 milliards d’euros. Il faut pourtant s’intéresser bien davantage aux raisons de cette hausse. La direction du Budget donne les éléments d’information suivants :
- Impact des mesures catégorielles +600 millions d’euros ;
- Progression des carrières (le GVT solde) : + 300 millions d’euros ;
- Effet des créations d’emplois en 2018 sur l’exercice 2019 : +100 millions d’euros
- Reste à expliquer l’augmentation résiduelle des + 350 millions restants…
Alors que le gel indiciaire est en cours, le déploiement du protocole PPCR, bien que reporté, devrait pourtant peser à cause de la mise en place forcée des conversions « primes/points[1] ». Mais ce n’est sans doute pas la seule raison. En effet, contre toute attente et en dépit des annonces du gouvernement, les effectifs de la fonction publique d’Etat sont en hausse. Une information qui limite très fortement les effets des schémas d’emplois des ministères et des opérateurs, pourtant mis en avant comme particulièrement volontaristes par le Gouvernement.
Officiellement des efforts insuffisants mais inédits sont à l’œuvre
Lorsque l’on regarde les schémas d’emplois, on peut penser que les efforts réalisés par le Gouvernement dans la maîtrise de ses effectifs, est significatif par rapport à l’année précédente. Les chiffres sont les suivants :
| Etat | Opérateurs | Etat + Opérateurs | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| schéma d'emplois (ETP) |
| schéma d'emplois (ETP) |
| schéma d'emplois (ETP) |
| |||
Ministères | LFI 2018 (format 2019) | PLF 2019 | Plafond d'emploi PLF 2019 (ETPT) | LFI 2018 (format 2019) | PLF 2019 | Plafond d'emploi PLF 2019 (ETPT) | LFI 2018 (format 2019) | PLF 2019 | Plafond d'emploi PLF 2019 (ETPT) |
Action et comptes publics | -1 450 | -1 947 | 124 973 | -29 | -336 | 1 195 | -1 479 | -2 283 | 126 168 |
Agriculture et alimentation | -130 | -140 | 30 097 | -95 | -137 | 15 209 | -225 | -277 | 45 306 |
Armées | 518 | 466 | 274 595 | -6 | -16 | 7 881 | 512 | 450 | 282 476 |
Cohésion des territoires | -15 | -15 | 564 | -8 | -4 | 281 | -23 | -19 | 845 |
Culture | -110 | -50 | 11 089 | -110 | -110 | 18 146 | -220 | -160 | 29 235 |
Economie et finances | -198 | -280 | 12 801 | -21 | -30 | 4 852 | -219 | -310 | 17 653 |
Education nationale | 0 | -1 800 | 1 027 527 | -13 | -13 | 3 329 | -13 | -1 813 | 1 030 856 |
Enseignement supérieur, recherche et innovation | 0 | 0 | 7 960 | 0 | 0 | 250 487 | 0 | 0 | 258 447 |
Europe et affaires étrangères | -100 | -130 | 13 669 | 0 | -166 | 6 530 | -100 | -296 | 20 199 |
Intérieur | 1 420 | 2 153 | 287 771 | 57 | 125 | 2 662 | 1 477 | 2 278 | 290 433 |
Justice | 1 000 | 1 300 | 86 629 | 0 | 0 | 617 | 1 000 | 1 300 | 87 246 |
Outre-mer | 20 | 23 | 5 548 | 0 | 0 | 127 | 20 | 23 | 5 675 |
Premier ministre | 75 | 181 | 11 701 | 0 | 0 | 597 | 75 | 181 | 12 298 |
Solidarité et santé | -258 | -250 | 9 524 | -272 | -252 | 9 822 | -530 | -502 | 19 346 |
Sport | 0 | 0 | 0 | 4 | -2 | 604 | 4 | -2 | 604 |
Transition écologique et solidarité | -828 | -811 | 39 850 | -496 | -267 | 24 254 | -1 324 | -1 078 | 64 104 |
Travail | -239 | -233 | 9 012 | -347 | -1 385 | 54 063 | -586 | -1 618 | 63 075 |
Total budget général | -295 | -1 533 | 1 953 310 | -1 336 | -2 593 | 400 656 | -1 631 | -4 126 | 2 353 966 |
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| 0 | 0 |
Contrôle et exploitation aériens | 0 | 0 | 10 686 | 0 | 0 | 812 | 0 | 0 | 11 498 |
Publications officielles et information administrative | -29 | -38 | 663 |
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| -29 | -38 | 663 |
Total budgets annexes | -29 | -38 | 11 349 | 0 | 0 | 812 | -29 | -38 | 12 161 |
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| 0 | 0 |
Total général | -324 | -1 571 | 1 964 659 | -1 336 | -2 593 | 401 468 | -1 660 | -4 164 | 2 366 127 |
Sources : PLF 2019, Chiffres clés.
Il apparaît en particulier que les efforts en 2019 contrairement à 2018, ont quasiment quadruplé avec passage de -1.660 ETP à -4.164 ETP. Le poids est moins porté par les opérateurs qui voient leur participation à la baisse des effectifs passer de 80,48% à 62,3%. Par ailleurs la somme des suppressions s’élève cette année à -8.396 ETP, porté par la baisse des effectifs à Bercy (-2.283 ETP), par le ministère de l’Education nationale (-1.813 ETP), le ministère du Travail (-1.618) et celui de l’Ecologie (-1.078 ET). De l’autre des créations de postes assumées d’abord au ministère de l’Intérieur (+2.278 ETP), puis à celui de la Justice (+1.300 ETP) et enfin à celui des armées (+450).
Et pourtant les effectifs des agents de l’Etat augmentent
Pour s’en rendre compte, il faut prendre en considération, non plus les efforts réalisés en ETP, mais en ETPT en analysant les plafonds d’emplois de l’Etat et de ses opérateurs. Que constate-t-on lorsque l’on réalise cette conversion entre la LFI 2018 et le PLF 2019 ?
| ETPT |
|---|---|
Plafond d'emploi LFI 2018 (Etat) | 1 960 333 |
Mesures de périmètre (Etat) et de transfert (déprécarisation des contrats aidés du ministère de l'Education nationale) | 6 310 |
Transferts et corrections techniques | 93 |
Plafond d'emploi LFI 2018 (Etat) format 2019 | 1 966 736 |
Effet de la baisse des plafonds d'emploi en 2019 | -2 077 |
dont impact schéma d'emploi 2019 | -2 434 |
dont effets en année pleine des variations d'effectifs intervenus en 2018 | 357 |
Plafond d'emploi PLF 2019 | 1 964 659 |
Plafond d'emploi LFI 2018 (opérateurs) | 404 472 |
Mesures de périmètres (opérateurs) | -794 |
Transferts et corrections techniques (opérateurs) | -616 |
Plafond d'emploi LFI 2018 (Opérateur) format 2019 | 403 062 |
Effet de la baisse des plafonds d'emploi en 2019 | -1 594 |
dont impact schéma d'emploi 2019 | -1 416 |
dont effets en année pleine des variations d'effectifs intervenus en 2018 | -178 |
Plafond d'emploi PLF 2019 | 401 468 |
Total plafonds d'emplois PLF 2019 (Etat + Opérateurs) | 2 366 127 |
Total plafonds d'emplois LFI 2018 | 2 364 805 |
Augmentation apparente des ETPT | 1 322 |
- Sur l’Etat, les corrections techniques sont mineures. Il en résulte que la croissance des effectifs est importante à cause des mécanismes de « déprécarisation » des contrats aidés du ministère de l’Education nationale. Ces derniers sont ainsi intégrés dans la masse salariale du ministère. Cela fait apparaître mécaniquement 6.400 ETPT compensés par des suppressions, pour un solde de +6.310 ETPT.
- L’impact du schéma d’emploi de -1.571 ETP permet de baisser le plafond d’emploi de -2.434 ETPT, ce qui est insuffisant pour compenser les « déprécarisations » vues plus haut. Par ailleurs le schéma d’emploi est contrebalancé par l’extension en année pleine des créations de postes en 2018, soit +357 ETPT.
Bilan au niveau du plafond d’emploi de l’Etat, une création nette de +4.326 ETPT.
Au niveau des opérateurs, les mesures de périmètre et les transferts permettent de faire baisser le plafond une première fois de -1.410 ETPT.
- Celui-ci s’explique en partie grâce à des débudgétisations, sans véritable externalisation, ni abandon des missions : -581 ETPT par la requalification comptable de la filialisation des activités commerciales de l’AFPA, sortie du champ des opérateurs du Domaine de Chambord (-138 ETPT), de l’ANRU (-96 ETPT), du GIP Réinsertion et citoyenneté (-93 ETPT) et en sens inverse l’entrée dans ce champ de l’agence France Compétence (+44 ETPT) et Solidéo (Jeux olympiques) (pour +70 ETPT).
- Des transferts et corrections techniques de -616 ETPT.
- Enfin le schéma d’emploi et les extensions en année pleine des créations/suppressions intervenues en 2018 contribuent à une baisse du plafond de 1.594 ETPT.
Il en résulte une baisse de près de 3.000 ETPT sur le champ opérateur.
Le bilan global est malheureusement positif, puisque sur le champ de l’Etat et des opérateurs, le solde des plafonds d’emplois sont en croissance de 1.322 ETPT en 2019.
[1] Voir en particulier Maire-infos, http://www.maire-info.com/etat-administration-centrale-elections/fonction-publique/un-decret-qui-va-conduire-des-regularisations-salariales-immediates-dans-la-fonction-publique-article-22252
