Fonction publique et administration

Baisser le nombre de corps de la fonction publique

21 février 2013 • Samuel-Frédéric Servière

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Le gouvernement dans le cadre de la MAP (modernisation de l'action publique) affirme poursuivre avec détermination la réduction du nombre de corps dans la fonction publique initiée par la RGPP en 2007. En réalité cette réforme vient de plus loin et s'inscrit dans une démarche présente dès 2005 et qui devrait se poursuivre jusqu'en 2018. L'objectif affiché par le gouvernement est de parvenir à ne conserver que 230 corps actifs à cette date. La Fondation iFRAP elle, propose une cible plus ambitieuse de 211 corps. Pour autant, nous considérons que cette approche qui reste dans le cadre de la fonction publique de carrière n'est qu'une étape qui devra nécessairement se trouver dépassée à terme par une logique de métiers.

Les enjeux essentiels de la réduction des corps ne sont pas minces et dépassent de loin la simple démarche de « simplification » administrative. Au moins sur deux points :

- D'une part, il existe un enjeu en termes de « valorisation » des fonctionnaires méritants, dans la mesure où la multiplicité des corps a longtemps permis d'offrir des perspectives attractives de carrières, pour des profils victimes de la « rigidité » de la fonction publique de carrière (contrairement à la souplesse de la fonction publique de métier). Cela veut donc dire que si la réduction des corps administratifs se poursuit, elle devra nécessairement se trouver relayée par un mécanisme de motivation au résultat.

- D'autre part, il existe une incidence importante en matière de paritarisme (qui d'ailleurs peut être liée à la première, les syndicats de fonctionnaires restant fermés à la rémunération individuelle à la performance). En effet, les commissions administratives paritaires sont constituées par corps (sauf dérogations particulières). La réduction de ces derniers devrait également alléger le coût du paritarisme pour l'administration. Or la réunion des CAP et CT était évaluée dans un rapport du CECRSP (comité d'enquête sur le coût et la rentabilité des services publics) entre 1.028 euros/an dans une CAPA du ministère de l'Éducation nationale et 11.335 euros pour la réunion d'une CAP de personnels de catégorie B du ministère de l'intérieur. Les écarts peuvent donc évoluer de 1 à 10 [1].

Bilan de la réduction des corps dans la fonction publique d'État

Pris sur une base de référence datant de 2004 où l'on recensait 700 corps dans l'administration, les réductions affichées jusqu'en 2012 sont très substantielles. On recense en 8 ans un effort de près de 358 corps fusionnés ou supprimés. Le bilan peut être exprimé comme suit :


Nombre de corps de fonctionnaires actifs 2004-2018


Nombre de corps de fonctionnaires actifs : bilan 2005-2012

Sources : DGAFP, rapports parlementaires [2], Fondation iFRAP 2013.

Nous constatons que jusqu'à présent l'effort principal a porté sur les catégories C, et à un bien moindre degré sur les catégories B et A. Celles-ci d'ailleurs ont subi un effort quasi-équivalent alors que les corps de catégorie B étaient deux fois moins nombreux initialement en 2004 que les corps de catégorie A. D'ailleurs ceux-ci entre 2004 et 2012 n'ont été réduits que de 46 unités, soit un effort de 18%. La dynamique a donc permis un « repyramidage » des effectifs qui est allé de pair avec la réduction du nombre de fonctionnaires, beaucoup plus sensible s'agissant des agents les moins qualifiés au profit des catégories supérieures.

L'objectif assigné par le gouvernement est désormais de parvenir à la cible de 230 corps actifs en 2018. Cela représentera un effort complémentaire de réduction/suppression de 112 corps afin d'atteindre une disparition de 470 corps au total. Désormais, alors que les fusions et les mises en extinction des anciens corps actifs, obéissaient à une logique en silos, ministère par ministère, il va falloir s'attaquer massivement aux corps de catégorie A (qui représente le gisement le plus important, voir graphique) et développer la mise en place de corps interministériels permettant d'accroître la mobilité transversale des fonctionnaires les plus qualifiés, tout en dynamisant le principe d'une rémunération à la performance (puisque l'offre de corps sera réduite) pour les meilleurs éléments.

Propositions de la Fondation iFRAP afin de réduire de 112 corps administratifs la FPE

Afin de parvenir à l'objectif fixé par le gouvernement, et en l'absence d'une vraie transparence sur l'ensemble des corps déjà supprimés dans le cadre de la RGPP et de la MAP, nous avons choisi de partir des listes des corps renseignés par les décomptes détaillés des résultats des dernières élections aux commissions administratives paritaires centrales en 2011 [3]. Ils comprennent non seulement ceux de la FPE proprement dite mais également ceux présents dans les établissements publics nationaux identifiés. Nous pouvons pour 2011 en donner le mapping suivant :

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Note de lecture : Nous avons présenté en ordonnée le log des effectifs supposés des corps, que nous avons retraité à partir des « inscrits » sur les listes électorales de la FPE pour les élections syndicales de 2011. En abscisse, nous avons fait figurer le nombre de corps obtenus par extrapolation à partir des CAPC. La zone tracée en bleu montre les ministères disposant de corps « vertueux » avec des effectifs importants. La zone en rouge montre les ministères aux corps nombreux et aux effectifs plus faibles que les autres.

Ce « mapping » permet de bien distinguer les ministères et EPN vertueux sur lesquels il devrait peser une faible contrainte de réduction, de ceux au contraire qui sont particulièrement concernés. On peut voir qu'un effet massif pourrait être obtenu en fusionnant des corps du Ministère des finances, de l'écologie, de la culture, de l'éducation nationale (partie administration), de l'agriculture, des affaires sociales etc.

Nous proposons les ajustements suivants en fonction des ministères :

Ministères concernés par les fusions Nombre de corps supprimés
Économie, finances et emploi 23
Affaires sociales 17
Écologie et développement durable et aménagement durable 17
Éducation nationale administration 11
Agriculture 10
Culture 9
Intérieur (hors police), Outre-mer 9
Services du Premier ministre 9
Défense 7
Justice 5
CNRS 4
Affaires Étrangères 3
IGN Institut Géographique National 3
CDC Caisse des dépôts et consignations 2
Cemagref 2
TOTAL 131
Source : estimations Fondation iFRAP 2013,

Nous proposons la suppression de 131 corps, ce qui est supérieur à l'objectif affiché (112) mais devrait permettre de choisir entre plusieurs options suivant la difficulté des fusions eu égard aux effets de grilles, des primes etc. Par ailleurs, nous proposons que les administrations les plus sollicitées soient celles que nous avons individualisées précédemment. Ainsi le plus mauvais élève dans notre graphique précédent (le ministère des Finances) devrait réaliser 23 fusions de corps, tandis que les affaires sociales et l'écologie 17, les affaires étrangères étant le ministère jugé le plus spécifique et le moins touché (3 fusions). Par ailleurs, les opérateurs sont relativement peu concernés hors du CNRS (4 fusions). Ainsi Les corps interministériels que nous envisageons de substituer portent majoritairement sur les catégories A, 9 corps interministériels ainsi que 2 corps interministériel de catégories B. La répartition est la suivante :

Établissement de corps interministériels Effectifs
Administrateurs civils A -14 6279
Attachés d'administration A -14 28278
chargés d'étude A -3 4807
Conseillers techniques A -7 4773
Conseillers d'éducation A -2 12278
Corps d'inspection et d'inspection générale A -16 14920
Autres corps d'inspection A -6 6322
Corps d'ingénieurs A -30 34929
Secrétaires B -18 73400
Assistants B -10 53202

Si une programmation analogue pouvait être retenue, elle concernerait la disparition de 92 corps de fonctionnaires de catégorie A contre 28 corps de catégorie B, soit un effectif de catégorie A de 112.586 agents contre 126.602 agents de catégorie B. Selon nous il importe que des grands corps transversaux voient le jour notamment s'agissant des fonctions d'administrateurs civils, d'attachés d'administration, de secrétaires mais aussi de corps d'inspection. La fusion des corps généraux d'Inspection puis de ceux-ci avec des corps d'Inspection plus larges (sans concerner certains corps spécifique comme au sein de la DGFiP, qui ne représentent que des grades, comme celui d'IP, classés dans la catégorie « autres corps d'inspection »), serait le prélude à l'édification d'un unique corps central d'inspection interministériel sur le modèle du Somushô japonais. [4]

Conclusion

La poursuite de la fusion des corps est un objectif central en matière de gestion RH de la FPE, que cela soit sur le plan de la lisibilité de ses modes de régulation, de gratification, d'avancement et de dialogue social. Nous avons montré que l'objectif de 230 corps en 2018 était réaliste et qu'il allait nécessairement concerner au premier chef des fonctionnaires de catégorie A. À la clé, la mise en place de règles transversales qui devront s'imposer aux administrations et opérateurs les plus épargnés aujourd'hui par la réforme.
Il faudra ensuite s'interroger sur l'extension de la réforme à la FPH et à la FPT en créant par exemple des corps commun à deux ou aux trois fonctions publiques.
Cette approche devra cependant être nécessairement complétée par une autre, complémentaire de la première qui pourrait d'ailleurs se trouver déployée à sa suite ou simultanément : celle consistant à substituer pour les fonctions non régaliennes assumées par l'État et à un moindre degré pour ses opérateurs une fonction publique de métier. L'évolution des critères de rémunération y pousse à mesure que la diversité des corps s'amoindrit. Cette « personnalisation » de la fonction RH est indispensable afin de valoriser la performance en situation de discipline budgétaire renforcée.

[1] Il n'existe pas en tant que tel de chiffre solide sur le coût du paritarisme pour l'administration. Le seul qui existe actuellement a été livré par extrapolation au sein du rapport IGAS/CGEF de Corinne Desforges, Bilan des moyens alloués aux organisations syndicales dans la Fonction publique, juin 2010. Le chiffre avancé est de 1,3 milliards d'euros. Par ailleurs, si l'on veut connaître les chiffres relatifs à l'organisation des CAP et des CT (comités techniques), la seule évaluation disponible est celle très partielle fournie par le rapport du très discret Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, sis près la Cour des comptes (mais sans site), dans son rapport du 26 janvier 2006 Coût et organisation de la gestion des ressources humaines dans l'administration, en particulier son annexe II, Coût des instances paritaires, p.99 et suiv. En 2012 avec 342 corps administratifs actifs, le coût simple de réunion des instances paritaires pourrait être grossièrement évalué sur ces mêmes bases et en rajoutant à l'ensemble des 396 CAPC, les 84 CT isolés par les dernières élections professionnelles dans la FPE (et les EPN (établissements publics nationaux)), entre 493.000 € et 5,44 millions d'euros (ordre de grandeur minimal). Il faudrait pour avoir un coût plus général rajouter les autres niveaux d'instances, nationales, locales, spécifiques etc… qui pourrait multiplier ce chiffre au minimum d'un facteur dix

[2] En particulier, les rapports du député Gagnaire, Annexe n°29 PLF 2013, p.40 et suiv, et de la sénateur Gourault, annexe Fonction publique, PLF 2012, p.13 et suiv.

[3] Voir : http://www.fonction-publique.gouv.f… Bien entendu il ne s'agit pas de la liste exhaustive des corps actifs, mais celle-ci peut être « approximée ». En effet, nous recensons près de 396 corps en 2011 quant la DGAFP communique sur 373 corps. Le différentiel peut relever des effets frictionnels induits en partie par les processus de « mise en extinction », et par les délais de suppression.

[4] Voir notre étude de 2009 : "Fusionner les corps d'inspection des services administratifs".

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