Europe et international

PPP Européens, des progrès depuis Galiléo ?

02 décembre 2011 • Gatien Bon

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Il est rare que trois lettres changent à ce point le monde. « GPS, Global Positionning System » l'a fait. Des milliards d'automobilistes, de navigateurs, de randonneurs, d'arpenteurs, de constructeurs dépendent de ce service lancé en 1995 et qui localise tout terminal GPS à quelques mètres près sur toute la surface du globe. Mais le fait que ces petits boîtiers magiques dépendent d'un système de satellites américains a été considéré comme inadmissible par les Européens. Un système concurrent, dit Galileo, de 30 satellites a été décidé. Mais sa mise en œuvre a déjà pris 5 années de retard.

La construction d'un système strictement européen était sans doute justifiée puisque le système GPS est essentiel pour les armées et que le gouvernement américain peut, à tout moment, le rendre inutilisable par les utilisateurs civils ou étrangers. En 1999, la Commission européenne a choisi de lancer un Partenariat Public Privé pour le programme Galiléo, un système plus performant que le système actuel. La localisation serait faite au centimètre près. Mais ce programme, de l'avis de tous, est un échec et a pris plus de cinq années de retard, le rendant pratiquement obsolète ou peu utilisé à sa mise en service effective.

Un problème de responsabilité

La première source de problèmes provient de la façon dont les contrats ont été partagés entre les différents pays. Comme souvent à Bruxelles, chaque pays exige que ses industriels obtiennent des contrats à hauteur de sa contribution. Une façon de morceler les projets qui ne garantit pas le choix des industriels les plus performants et qui multiplie les interfaces donc les problèmes de liaisons.

La seconde source de problèmes provient de la gestion du projet entre l'Agence Spatiale Européenne et la Commission Européenne. Le rapport sur l'espace du Conseil d'Analyse Stratégique, remis au ministre de l'Enseignement Supérieur et de la Recherche, Laurent Wauquiez, le 11 octobre 2011, pose en préalable des bases de réflexion ambitieuses puisque le rapport s'intitule « Une ambition Spatiale pour l'Europe ». La principale question analysée par le rapport consiste à savoir de quelle manière le lien avec l'Union Européenne doit être entretenu. Trois possibilités existent : une absorption de l'Agence Spatiale Européenne par l'UE, une adhésion de l'agence à l'UE ou une intégration. Aux dires du rapporteur, le plus probable consiste en une intégration, même si cette méthode n'est pas celle débouchant sur la gouvernance la plus efficace.

En outre, cela ne résoudrait nullement les trois principaux problèmes de financement qui vont se poser. En particulier, le cadre financier actuel ne permet pas de visibilité sur la durée d'un programme de construction spatiale. Malgré la mise en place de budgets pluriannuels, il va de soi que la durée de ceux-ci ne peut atteindre la durée de l'exploration spatiale créant de ce fait une instabilité sur le financement à long terme des programmes. Qui plus est, l'absence de ligne budgétaire destinée spécifiquement à la recherche spatiale, les crédits devant être prélevés sur les dépenses de Recherche et Développement ou de Transport, entraîne une variabilité potentiellement plus importante encore.

En particulier, il est notable que le PPP devait être placé sous l'autorité d'une direction générale quand bien même il dépendait en réalité de la compétence de plusieurs d'entres elles. En outre, la négociation du PPP lui-même présentait des manques importants rendant prévisible son échec au moins partiel. En particulier, la prévision des risques et la définition de leur répartition entre les différents partenaires n'étaient pas claires. Ainsi, comme les revenus futurs sont sujets à une incertitude importante, le secteur privé ne disposait pas de la certitude d'avoir un retour sur investissement positif, ce point résultant de l'inexistence actuelle d'un marché ouvert de navigation par satellite. Ainsi, la value for money pour le secteur privé était loin d'être assurée n'incitant pas à une proactivité des entreprises. Dès 2009, la Cour des comptes européenne indique que le coût du projet est passé d'un milliard d'euros à plus de deux milliards. Il avoisine aujourd'hui les trois milliards. Dès lors, il n'existe pas de véritable articulation entre les programmes ni de gestion de ceux-ci sur le long terme. Quelle solution ?

Une meilleure gestion des Projets Public Privé

Une précédente étude de la fondation iFRAP a démontré que leur coût moindre n'était pas clairement mis ne évidence et qu'il n'était nullement acquis que la qualité de service soit meilleure. Cette étude se fondait sur l'analyse de PPP nationaux réalisés en France il y a déjà quelques années. Les trois ans écoulés ont-ils permis d'améliorer le service et rendent-ils ce mode opératoire souhaitable, voire préférable ?

A en croire les analyses de la Commission européenne, il demeure possible et efficace de lancer des PPP à la condition expresse de conserver à l'esprit la nécessité de choisir un cadre de partenariat de PPP adapté au cas d'espèce. La grande diversité des types de contrats implique un choix souvent fait en méconnaissance des multiples possibilités, plaçant le secteur public en situation de faiblesse au moment de discuter les coûts. En outre, une répartition claire des compétences et la définition d'une gouvernance à la fois simple et efficace, ne cédant pas aux demandes des pays membres dans le cas des PPP définis au sein de l'Union européenne, devrait être systématiquement recherchée.

Ces objectifs devraient figurer en première ligne du déploiement de PPP afin de garantir une efficacité maximale et de permettre d'en faire un véritable outil d'efficacité économique et sociale permettant un rayonnement au-delà des frontières sans ce contenter d'en faire un outil de débudgétisation, utile en ces temps de rigueur budgétaire.

La Commission Européenne a choisi de lancer de manière toujours plus forte ce type de programmes. Ainsi, 60 millions d'euros sont consacrés au PPP sur l'Internet du futur au printemps dernier afin de favoriser l'innovation en Europe et de proposer des solutions nouvelles pour absorber le développement d'Internet. L'ouverture d'un PPP par phases tel que celui-ci est particulièrement emblématique. Il a en effet vocation à rassembler le plus largement possible les différents acteurs –plus de 152 ayant d'ores et déjà postulé-, nécessitant donc une gouvernance particulièrement efficace.

L'échec du PPP Galiléo n'a pas réfréné les ardeurs de la Commission qui a mis en place dans le cadre du plan de relance trois PPP : “European Energy-Efficient Buildings”, “Factories of the Future” et “European Green Cars Initiative”. Cependant, soulignons que le rapport sur les PPP de recherche mis en place dans le cadre du plan de relance publié en 2011 souligne l'inefficacité de la méthode actuelle de gouvernance. La mise en place de groupes d'expertise ad-hoc ne permet pas une formalisation suffisante et une définition précise du rôle des deux partenaires, souligne ainsi le rapport. En outre, la multiplicité des interlocuteurs en raison de la diversité des sujets abordés dans le cadre d'un même domaine de recherche, ne permet pas une lisibilité pour l'extérieur. Quelles réformes pour l'avenir ?

L'exemple des PFI anglais met en évidence des enseignements quant à la manière de mener les négociations des PPP. En particulier, il est nécessaire de passer par une phase d'apprentissage pour aboutir à une maîtrise des négociations en particulier pour ce qui est des cibles, et des intérêts de retard à payer de la part des cocontractants. Pour ce faire, le choix français de la mise en place de la MAPP (Mission d'Appui aux PPP) permet d'améliorer significativement cette phase. Deux choix sont possibles : soit internaliser la négociation par recrutement de personnels issus du privé (sur CDI avec des rémunérations ad hoc) afin de renforcer le potentiel de négociation, soit développer ces compétences de négociation directement en interne (in house). Tant que plusieurs Directions Générales européennes se partageront les compétences, il sera impossible d'optimiser le processus.

Les PPP en France, à quel prix ?

Après des années d'analyse, le National Audit Office anglais s'est avoué vaincu par la question de savoir si les PPP permettaient réellement un gain significatif en termes d'efficacité économique.

Sans vouloir parvenir à une conclusion générale et absolue, une étude du cabinet de conseil Price WaterhouseCoopers permet une approche empirique des coûts générés par le recours à cette méthode. Après avoir souligné la nécessité de la bonne gouvernance du projet afin de tenir les délais, l'étude souligne que près de 30% des projets sont livrés avec retard. Ce retard est dans la majeure partie des cas dû aux modifications demandées par le secteur public, témoignage de l'absence de planification suffisante ou suffisamment efficace.

A la livraison près de 47% des projets font l'objet d'un surcoût. La majorité des surcoûts se situe entre 1 et 3% du coût initial, ce qui est extraordinairement faible. La probabilité d'un surcoût augmente naturellement avec la taille du projet. Le recrutement de personnes spécialisées dans la négociation de PPP constitue la clé d'un PPP réussi.

La mise en place d'un encadrement contractuel contraignant est ainsi rendue possible, limitant les surcoûts.

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