Europe et international

Outre-mer

Dom : oui aux zones franches, non à la régulation des prix

26 octobre 2012 • Samuel-Frédéric Servière

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Faut-il s'attacher, comme le fait l'actuel gouvernement, à réguler les prix ou à développer l'économie des territoires domiens ? Cette question qui pourrait paraître triviale, tant la réponse semble évidente, a en réalité été escamotée lors de la discussion du projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer. Posé différemment il s'agit en fait du vieil aphorisme chinois selon lequel « mieux vaut apprendre à quelqu'un à pêcher que de lui donner un poisson. » Sa déclinaison technique outre-mer est la suivante : doit-on s'engager sur une voie qui considère comme indépassable l'étroitesse du marché « domien » et faire la chasse aux pratiques anticoncurrentielles en mettant en place le fameux « bouclier prix » qui sera négocié avec les fournisseurs et les distributeurs, ou doit-on au contraire développer la pratique des zones franches globales et à tout prendre élargir leur bénéfice à l'ensemble territorial des DOM sur une perspective de 15 à 20 ans ?

- Dans le premier cas, option choisie par le gouvernement, il s'agit de gérer l'existant, de faire avec les contraintes et les avantages octroyés à ces départements, notamment par la manne européenne (près de 3,2 milliards de subventions pour la période 2007-2013) en vertu de leur statut de RUP (région ultra-périphérique), et en développant les compétences des collectivités territoriales et de l'Autorité de la concurrence en la matière. A la clé, une « administration » encore un peu plus poussée de ces économies locales et des contraintes supplémentaires sur les marges des entreprises (voir infra). Une tendance lourde lorsque l'on sait que la valeur ajoutée des DOM est consommée à près de 34% par les administrations publiques [1].

- Dans le second cas, s'attacher à approfondir la logique posée par Nicolas Sarkozy dans le cadre de la LODEOM d'avril 2009 en procédant par étapes et en cherchant à faire échapper ces territoires aux contraintes de l'acquis communautaire, tout en les réorientant vers les principaux marchés voisins : Brésil, Mexique, Amérique du Nord pour les Antilles et la Guyane françaises, Inde et Afrique du sud pour la Réunion. Donc définir une véritable politique de développement et d'avenir.

1) Le faux débat sur la régulation des prix :

C'est avec une relative discrétion que l'Assemblée nationale s'est prononcée en première lecture après le Sénat sur le projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer le 10 octobre dernier. Un projet qui pour le moment reste suspendu à la réunion prochaine d'une commission mixte paritaire. Bien évidemment l'importance des enjeux budgétaires nationaux a achevé de jeter un voile pudique sur un projet de loi qui pourtant n'est pas du tout anodin. Il s'agit en effet, rien moins que de « réguler » les prix outre-mer, en proportionnant des sanctions s'agissant des marchés de gros pouvant aller jusqu'à « l'obligation d'offres tarifaires de référence » [2], mettant ainsi en application la promesse de campagne de François Hollande relative à la création de « boucliers prix » afin de répondre à la question de la « vie chère ». L'exécutif ne s'arrête pas là dans son arsenal, la prohibition des clauses contractuelles d'exclusivité (non dûment justifiées pour des raisons « objectives »), la possibilité pour les exécutifs locaux de dénoncer auprès de l'Autorité de la concurrence la constatation d'éventuelles pratiques anticoncurrentielles, le tout accompagné d'un contrôle des concentrations des surfaces de vente d'une superficie supérieure à 600 m² (soit pour des transactions supérieures ou égales à 4 millions d'euros). Cependant, si à très court terme, la voie de la « régulation » des économies « domiennes » semble autoriser une baisse rapide du prix d'un certain nombre de produits de première nécessité, cette action tourne le dos un peu plus à une « vision à long terme » de l'outre-mer, qui devrait militer pour plus d'autonomie, d'ouverture et de responsabilité.

2) Première erreur, ne pas avoir correctement arbitré entre les statuts de RUP et de PTOM :

L'économie « domienne » est exiguë, c'est une évidence, elle occasionne donc spontanément des mécanismes oligopolistiques sur des marchés peu profonds. De plus, les coûts d'acheminement sont parfois très importants dans la chaîne de valeur, expliquant également un enchérissement des prix que ne compense pas le volume des biens importés. Face à ce constat, des variables d'ajustement auraient pu être trouvées en permettant à ces territoires de ne pas récupérer l'ensemble de l'acquis communautaire. Un acquis qui se traduit, même de façon dérogatoire, par l'application des directives, de la réglementation et de la jurisprudence de l'Union Européenne. En conséquence, le principe de la préférence communautaire s'applique, tandis que la réglementation douanière de l'Union s'étend aux rapports de ces territoires avec leur environnement immédiat, renchérissant du même coup les importations et les exportations à partir et en direction des territoires voisins n'appartenant pas à l'UE.

Ce « piège » de la reconnaissance RUP (pour région ultra-périphérique), est le résultat d'une vision court-termiste visant à privilégier l'octroi de subventions européennes contre un développement économique en devenir. La pression est en effet très forte pour rester juridiquement au sein de l'Union : ainsi les quatre DOM (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Réunion) se partagent une enveloppe de fonds européens de développement (FEDER, FEDER-RUP, FSE) de près de 3,179 milliards d'euros pour la période 2007-2013 [3], soit (640 millions d'euros/an), qu'il faut comparer aux versements communautaires en direction des PTOM (Pays et territoires d'outre-mer) à statut « d'associés » à l'Union, dont les montants pour la période 2008-2013 ne s'élevaient qu'à 286 millions d'euros.

Point positif, cette configuration n'est pas gravée dans le marbre et la décision d'association du Conseil relative aux PTOM en date du 27 novembre 2001, devrait expirer à compter du 31 décembre 2013. Il existe donc potentiellement une opportunité à saisir pour le Gouvernement afin de rebattre les cartes et d'ouvrir avec les élus locaux « domiens » une négociation permettant de faire évoluer leur statut au regard du droit européen. Ceci est d'autant plus important que les DOM (à l'exception de Mayotte, nouvellement intégrée) français pourraient voir prochainement leur statut de RUP (région ultra-périphérique) remis en cause. En effet, à mesure que le PIB par habitant s'accroît, nos DOM pourraient franchir la barrière des 75% de PIB moyen européen/habitant les rendant inéligibles à l'objectif de convergence justifiant l'octroi de fonds structurels (FEDER, FSE) et de fonds de cohésion européens. La Martinique avec un index/habitant de 73,6% PIB européen/habitant, pourrait être la première à franchir le seuil, suivie par la Guadeloupe (68,4% en 2009).

3) Seconde erreur, l'absence de développement massif de zones franches :

Longtemps l'absence de zones franches globales (aux exonérations plus étendues que les simples ZFU et ZRR, notamment par l'inclusion des activités de commerce et de service) bien ciblées dans chaque DOM, a expliqué en partie la difficulté du décollage des économies domiennes [4]. Nicolas Sarkozy en avait fait en 2007 une promesse présidentielle faite aux « domiens » [5], promesse qu'il a tenue au sein de la LODEOM du 27 mai 2009 (voir encadré).

Malheureusement, au contraire de la stratégie « mauricienne », supposant une action concentrée sur des thématiques ciblées : Zone franche globale sur les activités agricoles, Port franc pour l'import/export, Zone off shore pour les activités bancaires et financières ; ou chinoise, par cercles concentriques de fiscalisation croissante à partir des zones économiques spéciales, la France a choisi la « stratégie » dominicaine avec la multiplication des zones, saupoudrées sur l'ensemble des DOM. A la clé, une calibration souvent très a minima, avec des effets pervers en cascade. Parmi ceux-ci, l'aide exclusivement centrée sur les PME de moins de 250 salariés, avec un chiffre d'affaires proche des limitations de la réglementation européenne visant les aides d'État (de minimis) avec 50 millions d'euros de chiffres d'affaires. Il est clair que l'adoption d'un statut de PTOM permettrait à ces territoires de pouvoir accroître encore leur attractivité économique, n'étant plus assujettis aux limitations européennes [6].

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Encadré : les zones franches globales d'activité

Précurseur, la Réunion a bénéficié d'une zone franche globale depuis le 1er janvier 2006 pour trois communes : St André, Bras-Panon et St Benoît ; sa disparition est prévue en 2020. Depuis la LODEOM (loi d'orientation relative au développement économique outre-mer), le bénéfice de zones franches globales d'activité a été étendu aux quatre DOM. Le coût brut global de l'opération qui se traduit en particulier par un abattement de 50% sur les bénéfices des sociétés de moins de 250 salariés et de moins de 50 millions d'euros de chiffre d'affaires, majoré à 80% pour certains secteurs ou zones géographiques spécifiques, ainsi qu'une exonération de taxe professionnelle et de TFPB (taxe foncière sur les propriétés bâties) est estimé provisoirement à 69 millions d'euros pour 2009. L'ensemble du dispositif dérogatoire étant programmé pour 10 ans (2018), avec une dégressivité des exonérations à partir de la 7ème année [7].
Malheureusement, comme en pareil cas, on retrouve les errements qui frappent systématiquement ce type de dispositifs :

- Lenteur de l'administration fiscale pour mettre un terme aux ambiguïtés et frottements fiscaux, l'instruction définitive n'étant publiée qu'un an après, soit 2010 (en particulier s'agissant des entreprises pluriactives proposant des services exonérés et d'autres non exonérés).

- Frottement concernant les collectivités locales qui voient les mécanismes de compensation mis en place, provisoirement grippés du fait d'un manque de modélisation de la part de la DGCL [8] des conséquences financières pour ces collectivités.

- Saupoudrage malheureusement inévitable à l'initiative du Sénat pour multiplier les communes bénéficiaires du dispositif « bonifié » (donc spécialement dérogatoire à 80% sur les bénéfices), comme la Guadeloupe avec 8 communes non prévues initialement, et 14 communes en Martinique [9].

- Dispositif avec des plafonds trop bas, avec notamment des abattements effectifs d'impôts sur les bénéfices limités à 150.000 euros et 300.000 euros suivant le caractère dérogatoire ou général de la ZFGA.)]

Une solution durable, faire passer les DOM en zones franches globales « spéciales » :

Pour la Fondation iFRAP, la bonne solution consisterait à entamer un processus de création de zones franches spéciales à l'issue de la renégociation de la convention d'association des PTOM (pays et territoires d'outre-mer) avec l'UE au 1er janvier 2013 ; le gouvernement français affirmant sa volonté de voir les DOM quitter leur statut de RUP pour se lier à l'UE sous un simple régime d'association. Une souplesse qui permettrait en retour de développer ces zones « spéciales » à fiscalité très allégée, susceptibles d'accueillir des « hubs portuaires et aéroportuaires », des pôles financiers et des clusters industriels et de recherche. Cette mutation aura bien évidemment un coût nécessitant pour ces territoires de faire une croix sur près de 640 millions d'euros annuels de fonds européens, et pour les collectivités « domiennes » de réclamer à l'État la compensation du manque à gagner en termes de taxes locales actuelles [10], soit 1,36 milliard d'euros [11] (2009). Pour l'État, il s'agirait d'essuyer des pertes en matière de recettes fiscales IR/IS, TVA (sauf en Guyane qui n'en possède pas) et droits de mutation ainsi que de compenser pour la sécurité sociale les exonérations en matière de TVA, de taxes sur les salaires et de cotisations sociales, soit un coût total de 1,83 milliard d'euros. L'ensemble représenterait donc en ordre de grandeur, environ 3,8 à 4 milliards d'euros, ce qui correspond grosso modo au volume des niches fiscales actuelles saupoudrées en direction des DOM, soit 3,17 milliards d'euros complétées d'un effort transitoire de l'État de +4,6 à 4,8% en matière de subventions positionné exclusivement en investissements [12]. Un effort « sans précédent » en direction des outre-mer, mais qui pourrait se révéler gagnant-gagnant pour la métropole en termes de prise de position sur les marchés émergeants, tout en « rapatriant » vers ses propres DOM, une partie de la finance « off-shore » de ses propres entreprises.

Conclusion :

L'actuel projet de loi sur la régulation des prix outre-mer est au mieux un pis-aller, au pire un cautère sur une jambe de bois. Il n'est en tout cas pas du tout à la mesure des enjeux. Les causes de la « vie chère » dans les DOM ne résident pas uniquement dans le caractère oligopolistique de ces marchés. De la profondeur pourrait être obtenue artificiellement en « massifiant » les importations en direction d'autres zones géographiques à fort développement (BRIC, Amérique du Nord, Afrique du Sud, Asie), dont les marchés domiens pourraient tirer partie. Pour cela, il faudrait repenser l'utilisation des zones économiques spéciales ou zones franches en ciblant mieux les niches fiscales actuellement consacrées aux DOM. Le levier à redéployer est considérable, il s'élèvera en 2013 à 3,19 milliards d'euros de dépenses fiscales pour des crédits budgétaires de l'État de l'ordre de 13,74 milliards d'euros. C'est plus qu'il n'en faut pour amortir la création de zones économiques privilégiées stratégiques, et offrir aux DOM une vraie perspective de développement économique.

[*La fondation iFRAP propose :*]

- de redéployer les zones de franchises globales d'activités existantes en les « massifiant » et en les déclinant en secteurs prioritaires (import/export, banque, services, agriculture intensive, hautes technologies)

- de basculer une partie des niches fiscales « domiennes » sur le financement de leur montée en puissance

- de proposer un droit du travail dérogatoire dans ces zones, avec extension particulière au niveau portuaire et aéroportuaire

- de négocier avec les instances européennes une reclassification des DOM classés RUP (hors Mayotte), en PTOM afin de limiter l'application de l'acquis communautaire et permettre à ces territoires fragiles de développer leurs échanges avec les économies environnantes dans leurs zones géographiques respectives.

- A terme, d'étendre le bénéfice de ces zones à l'ensemble des territoires domiens pour une durée de 15 à 20 ans renouvelable, puis d'autoriser le passage des actuels DOM en COM au sens de l'article 74 de la constitution sitôt leur situation économique et financière améliorée par voie référendaire.

[1] Voir, IEDOM, rapports annuels Guyane, Martinique, Guadeloupe, Réunion. Précisions que la « valeur ajoutée » au sens de l'IEDOM comprend le PIB total + Importations = total des emplois (aux difficultés méthodologiques près, écart de 0,28%).

[2] Voir, p.35 de l'étude d'impact, http://www.senat.fr/leg/etudes-impa...

[3] Se reporter au rapport du sénateur Doligé, DOM une chance pour la République, 2009, p.215.

[4] Voir pour un propos autorisé et beaucoup plus détaillé les développements de Claude Gelbras, en particulier relatifs aux îles du Sud de la Guadeloupe, du 18 mai 2011 et Dossier, réflexions sur les zones franches.

[5] www.zonefranche.net/index.ph...

[6] Avec des limitations spécifiques cependant à l'endroit des autres pays membres de l'UE.

[7] Pour des analyses plus précises, voir, A.N, rapport Bartolone, Yanno n°2828, du 29 septembre 2010, sur la mise en application de la loi n°2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, en particulier p.21-25.

[8] En particulier, Question écrite du député M. Alfred Marie-Jeanne au ministère de l'Intérieur relative à la compensation de la dégradation induite par la ZFGA à la Martinique et dans les autres DOM sur le coefficient d'intégration fiscale (CIF) intercommunal, par non prise en compte dans son calcul des compensations versées par l'État en substitution de recettes fiscales locales non collectées. Perte estimée par les intercommunalités réunionnaises à 2,5 millions d'euros. Question n°128314 publiée au JO le : 14/02/2012 page : 1187, retirée le 19/06/2012. Il n'y sera jamais répondu car en l'état actuel du droit les questions pendantes tombent à l'issue de son mandat lorsque le parlementaire n'est pas réélu.

[9] Voir le décret d'application n°2009-1777 du 30 décembre 2009.

[10] Devenus PTOM, ces territoires pourraient décider eux-mêmes de la création de leur propre code fiscal et douanier dans le respect des principes constitutionnels de la République selon le mode référendaire, en choisissant de passer des collectivités de l'article 73 de la Constitution aux collectivités de l'article 74, ce qui pourrait aboutir à terme à supprimer les dispositions de l'article 73 C lorsque Mayotte aura acquis le niveau de développement et d'autonomie recquis.

[11] Voir, DGFiP, Les principales recettes fiscales recouvrées en 2009 par la DGFiP, document accessible sur www.data.gouv.fr, publié le 05/12/2011.

[12] Soit un montant égal aux 640 millions d'euros annuels de fonds européens qu'il faudra nécessairement compenser

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