État et collectivités

Services postaux, concurrence et privatisation

12 septembre 2015 • Renaud de FaÿPhilippe François

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Vingt ans après la privatisation de la Deutsche Post, le capital de Poste Italiane sera ouvert au privé fin octobre 2015 à hauteur de 40%, Japan Post Holdings sera introduite en bourse le 4 novembre 2015 et le Royaume-Uni achèvera en 2016 sa sortie de Royal Mail privatisée en 2013. Les pays gèrent de façon très diverse les bouleversements de ce secteur, mais tous doivent répondre à deux questions de fond : spécialisation ou diversification des activités ? Privatisation ou maintien du statut public ? Les réponses françaises tardives et incomplètes ont laissé La Poste et ses salariés face à des incertitudes considérables.  

Contrairement à ce qui avait été envisagé, on ne verra sans doute jamais en France de boîtes à lettres bleues, vertes ou rouges à côté des traditionnelles boîtes jaunes de La Poste. En 2011, la fin du monopole de La Poste sur les lettres de moins de 50 grammes avait achevé l’ouverture totale à la concurrence, mais trop tard pour intéresser de nouveaux opérateurs généralistes. La gestion des services postaux est un bon révélateur de la réactivité des États face à des évolutions économiques, technologiques ou sociales. Dans ce secteur grand consommateur de main-d’œuvre, l’automatisation, l’ouverture à la concurrence, mais surtout la numérisation et la baisse du volume de courrier distribué constituent des défis redoutables. Des chocs à assumer tout en continuant à assurer le service universel qui est de distribuer le courrier 5 ou 6 jours par semaine. De nouveaux  services et l’augmentation du volume des colis due aux ventes sur Internet, peuvent-ils sauver les postes du déclin ? En 2010 la Cour des comptes a bien résumé cette situation dans le titre donné à son rapport « La Poste : un service public face à un défi sans précédent, une mutation nécessaire ». En Europe ce secteur représente 44 milliards de chiffre d’affaires et 1,2 million d’employés, soit 0,34% du PIB pour le seul service courrier, et 91 milliards (soit 0,72% du PIB) si on inclut tous les services proposés par les postes.

Effondrement du courrier

Le téléphone, le fax, Internet et le  changement des habitudes réduisent le volume de courrier de façon spectaculaire. Un cas classique de remplacement d’une activité de main-d’œuvre par des nouvelles technologies. En France, la baisse de volume du courrier postal de 2 à 3% par an de 2007 à 2012 s’est accélérée depuis pour passer de 4 à 6% par an (6,9 % en 2013). Une baisse qui touche à la fois les lettres ordinaires mais aussi les lettres recommandées et les publicités adressées et non adressées.

Dans notre société habituée à la croissance, il est très difficile de gérer une entreprise dont le chiffre d’affaires est stable. Conséquence du GVT automatique (glissement vieillesse technicité) dans les organismes publics, les coûts de personnel augmentent même quand le nombre de salariés diminue, avec un effet de ciseau désastreux sur les comptes. Mais quand le chiffre d’affaires s’effondre, la situation devient catastrophique.

Un défi mondial

La survie du service postal ne concerne pas que notre pays, et réformer ces administrations semble avoir constitué une forme de tabou même dans les pays les plus libéraux. Aux États-Unis, USPS (services postaux américains) perd 5 milliards de dollars par an, et 41 milliards depuis 1971. Ce service, géré par le Congrès, réclame un changement de statut pour pouvoir s’adapter à la net-économie, au numérique, aux pics des fêtes et des vacances, et pouvoir livrer le dimanche… Pour l’instant rien ne bouge à part le renouvellement de leur flotte vieille et polluante et des sites pilotes de livraison pour Amazon le dimanche.

Au Japon la privatisation par étapes est en cours pour financer[1] la reconstruction des zones dévastées en 2011 par le séisme, le tsunami et le désastre nucléaire de Fukushima. La première étape devrait rapporter entre 8 et 16 milliards de dollars. Pour l’anecdote,  le Premier ministre Koizumi de 2001 à 2006 en avait fait une priorité… comme son grand-père en 1929, en vain ! Les Japonais ont constitué une holding qui regroupe les quatre activités de la poste japonaise : le service courrier, logistique et colis, assurance et banque. L’activité bancaire en fait une des plus grosses banques du monde. Le service courrier avec ses 260.000 facteurs est déficitaire. Outre l’apport d’argent pour financer la reconstruction, la privatisation de la poste japonaise va permettre aux quatre activités de se développer, d’accroître leurs offres et de croître à l’étranger, le Japon n’ayant pas de perspectives de croissance interne très forte. D’ailleurs Japan Post vient d’acquérir la société australienne de logistique Toll.  Cette sortie de son pré carré est typique de l’impact des privatisations sur l’économie réelle, les entreprises les plus dynamiques mettant leurs compétences en œuvre dans d’autres territoires (un effet considérable dans les années 90 dans le secteur du téléphone : France Telecom/Orange a des filiales dans de nombreux pays étrangers – Pologne, Espagne, Belgique, Maroc, etc.).

En Europe, les mêmes problèmes se sont posés, et toute une série de services postaux ont été privatisés, soit avant la crise de 2007 (Pays-Bas 1989, Suède 1993, Allemagne 1996, Belgique 2005, Autriche 2006), soit sous la contrainte de la crise (Portugal 2013, Royaume-Uni 2013, Italie 2015). Au Royaume-Uni, le gouvernement vendra le reste de sa participation dans Royal mail (distribution de courrier et colis, y compris le service postal universel) mais les 11.500  bureaux de poste et leurs salariés restent propriété de l’État et sont regroupés dans la société Post Office  avec son éventail très large de services : banque, assurance, fournitures de téléphones mobiles et services postaux, et aussi des services administratifs : renouvellement de passeport, divers permis et licences, carte d’identité. La poste italienne, avec quatre activités (courrier, logistique et La Banca Posta, sixième banque du pays et premier agent d’assurance italien), qui représentent 29 milliards d’euros de chiffre d’affaires, 212 millions de profit en 2014, devait être partiellement privatisée à hauteur de 40% en 2014 et rapporter 4 à 5 milliards pour désendetter le pays. Aux Pays-Bas la distribution du courrier est assurée depuis longtemps à la fois par des facteurs classiques et par des vacataires payés deux à trois fois moins.   

En réponse à ce même défi, en France, la réforme de 2010 a transformé, à la demande de Bruxelles, l’administration postale en Société Anonyme, mais très particulière puisque la loi précise qu’elle doit être détenue à 100% par des actionnaires plublics (ou minoritairement par ses salariés), actuellement l’État pour 73,68% et la Caisse des Dépôts pour 26,32%. Contrairement à France Telecom où les embauches de fonctionnaires ont pris fin en 1997, cette mesure n’a été appliquée à La Poste qu’en 2002. Encore la moitié des salariés en activité ont le statut de fonctionnaires, l’autre moitié étant employés sous statut privé, selon une convention collective particulière, sans doute pour rapprocher les conditions de travail des deux catégories de salariés. La décroissance du courier va se pousuivre avec les nouvelles générations tout Internet, les lettres recommandées et la signature électroniques. Deux des principales sources de livraison de colis (CD et DVD) sont déjà en forte baisse. Les livraisons de livres et de la presse sont menacées par leurs versions électroniques sur ordinateurs ou tablettes. Et le développement des  « points de contact », distributeurs automatisés ou magasins existants, où il est possible de retirer sa commande à des horaires élargis, confirme que les postes devront faire preuve de beaucoup de dynamisme et de flexibilité pour survivre. Au total le nombre de colis distribués n’a augmenté que de 1% en 2013. 

Diversifications supplémentaires

Comme tout organisme menacé, La Poste  recherche désespérément à entrer sur de nouveaux domaines. Au début des années 2000, la tentative de vendre dans les bureaux de poste des cartes postales et des livrets pédagogiques ou touristiques a tourné court. Les nouveaux projets portent sur des compléments au travail des facteurs, une démarche justifiée mais sans doute difficile à rentabiliser et qui peut soulever des questions de droit de la concurrence :     

  • Relevé de compteurs d’eau, de gaz ou d’électricité
  • Livraison de courses dont des médicaments
  • Collecte de vieux papiers
  • Installation de décodeurs TV
  • Contact avec des personnes isolées
  • Examinateur du permis de conduire
  • Fourniture de plateaux repas

Les défis ne sont donc pas terminés. La très forte augmentation du prix des timbres (+39% de 2010 à 2016 pour le timbre classique contre une inflation de 7%) n’est qu’une solution de court terme aggravant le problème de fond. La restructuration nécessaire est en cours dans le secteur du courrier, mais La Poste française n’a commencé à regrouper et automatiser ses centres de tri qu’en 2006 soit quinze ans après l’Allemagne. L’espoir d’un avenir repose sur la diversification, en tirant parti du réseau, du personnel, de la clientèle du Livret A, et en allant prendre des parts de marché aux  banques existantes. L’État aide cette transition en assignant à La Poste de nouveaux services publics discutables de couverture du territoire, transport et livraison de la presse et accessibilité bancaire qui semblent déjà dépassés par des nouveaux services Internet. Le juste montant des compensations financières accordées est très difficile à évaluer[2] et les risques de subventions injustifiées et de concurrence déloyale sont élevés.

L’imprévoyance des responsables[3] politiques, syndicaux et dirigeants successifs de La Poste française devant des changements prévisibles a créé une situation économique difficile, et sociale dramatique pour ses employés. Qui aura le courage de prendre les décisons drastiques nécéssaires  comme la réduction de la distribution du courrier à 5 jours par semaine, puis un jour sur deux[4], l’éclatement de La Poste en entreprises indépendantes comme au Royaume-Uni ou en Allemagne, ou la réforme de la convention colllective ? Probablement pas les deux actionnaires actuels, l’État et la CDC.

Chaque pays a géré de façon très différente le problème de la décroissance du service postal. La première façon, celle d’une  majorité des postes de l’ancienne Communauté économique européenne, (Allemande, Belge, Autrichienne, Portugaise  et Anglaise) en privatisant et en se spécialisant avec des coûts de restructuration importants mais non répétitifs. C’est une méthode qui fonctionne comme le montre le benchmark ci dessous.  

Benchmark des postes européennes

En 2013, la Commission de Bruxelles a commandé à la société allemande de consulting WIK Consult  deux rapports sur les services postaux en Europe pour la période 2010/2013. Le premier (345 pages) traite globalement du sujet ; le second (136 pages) décrit la situation dans chaque pays.  Ces deux rapports étudient de nombreux critères. La position de la France est évaluée ici par rapport aux pays comparables, en excluant notamment les ex-pays d’Europe l’Est :

Paramètres

Position de la France

Volume de courrier par habitant

Élevé – 300 lettres par habitant et par an

Prix du timbre

Moyen

Modèle économique

Multi activités (courrier, colis, banque, assurance …)

Nombre de salariés (toutes activités)

Élevé - 250.000

Pourcentage de fonctionnaires

Élevé – 50% en 2012

Pourcentage des coûts salariaux

Élevé – 60% en 2012

Indice de satisfaction

Moyen

Notes :
  • Contrairement à la Suisse et à la France dont les services postaux sont toujours publics, les autres grands pays européens ont choisi le modèle de mono activité (courrier/colis/logistique) et sont privatisés
  • Les coûts salariaux ci-dessus n’incluent pas le surcoût des retraites des fonctionnaires de La Poste 

Qualité de service et nombre de plaintes

Note de lecture : les 4 premiers sont l’Autriche, l’Allemagne, le Royaume Uni et les Pays Bas, tous privatisés. La France fait partie du deuxième groupe avec 77% loin derrière ces 4 pays.

Malgré un nombre de salariés et des coûts salariaux importants et un indice de satisfaction médiocre, La Poste n’est pas déficitaire (bénéfice de 513 millions d’euros pour un chiffre d’affaires de 22 milliards d’euros). Notamment, grâce à des restructurations, des hausses des tarifs, des partenariats avec les postes d’autres pays, des nouvelles activités et un nombre de courriers par tête élevé. En 1997, à l’annonce de l’ouverture des services postaux à la concurrence, La Poste comptait 306.589 salariés mais 323.115 quatre ans plus tard, alors qu’Internet et les messageries électroniques se généralisaient, et à l’opposé des autres postes européennes. La baisse des effectifs n’a repris qu’en 2003. Fin 2013, La Poste emploie 243.172 salariés et ne remplace qu’un salarié sur quatre ou cinq partant en retraite.

On remarque le retard de 10 à 15 ans de la France par rapport à l’Allemagne et la voie opposée choisie pour restructurer le service postal. L’Allemagne a choisi la spécialisation (colis, logistique) avec la privatisation en 1996 et le rachat de l’américain DHL dès 2001. La France a fait le choix de la diversification via la banque-assurance, et l’augmentation du nombre de missions de service public à quatre : le service postal universel, la couverture du territoire, le transport et livraison de la presse et l’accessibilité bancaire. Ces services sont subventionables selon les règles de l’UE.

Conclusion Benchmark : En combinant les quelques ratios de cette étude, il apparaît clairement qu’en privatisant leurs services postaux, Allemands, Autrichiens, Hollandais et bientôt Portugais et Britanniques ont une meilleure rentabilité, des coûts de personnels moindres et une meilleure satisfaction clients.

Subventions et aides

Les subventions des États à leurs postes sont des sujets sensibles car toutes ont des activités sur des marchés ouverts à la concurence (lettres, colis, logistique), et même le service public/universel peut prêter à concurrence déloyale, par exemple en cas de rabais sur le prix du timbre aux gros clients. La Commission de Bruxelles est régulièrement consultée pour déterminer quelles sont les subventions/compensations légales, et les autres. Les pays qui ont privatisé leurs postes en ont en quelque sorte payé le prix en un versement unique, les autres pays le font en aidant/subventionnant le service universel public de la poste (lettres, territoires, journaux). Le gouvernement Allemand a versé 37 milliards d’euros à Deutch Post depuis 1995, soit 1,8 milliard par an, somme qui correspond aux écarts de coût de retraitre entre le privé et le public. Le Royaume-Uni a fourni des aides financières directes  pour restructurer Post Office et pour privatiser Royal Mail.

En France, selon La Poste, 562 millions de subventions légales sous diverses formes lui auraient été octroyés en 2014 pour les 4 missions de service public : 0 pour le courrier (non activé), 170 millions au titre de la couverture du territoire, 150 millions pour la distribution de la presse et 242 millions pour l’accessibilité bancaire, sans compter les 352 milllions d’euros du CICE.  Ce total ne tient pas compte de la prise en charge par l’État d’une partie de la retraite des fonctionnaires, la contribution de la Poste étant plafonnée au titre de « l’égalisation des conditions de concurrence ». En 2014, le taux de cotisation retenu pour les fonctionnaires de La Poste est de 36,30% conduisant à un montant de 1,3 milliard d’euros, alors qu’il est deux fos plus élevé (74%) pour la Fonction publique à laquelle ils sont assimilés. L’avantage dont La Poste bénéficie, est donc de 1,4 milliard d’euros par an.

La garantie financière illimitée donnée par le gouvernement français à  La Poste, ne concernant pas uniquement la partie service universel, a été considérée comme un avantage compétitif sur les activités ouvertes à la concurrence de la Poste, et donc refusée par Bruxelles. Pour information la France a injecté 2,7 milliards d’euros de capital dans La Poste au moment de son passage en société anonyme.

La Banque Postale : l'arme destinée à sauver La Poste

L’utilité d’un nouveau réseau de banque assurance en France peut être contestée.La France est surbancarisée par rapport à la moyenne européenne (600 agences par million d’habitants contre 450) et les agences des banques existantes, concurrencées par les banques en ligne, sont désertées par les Français : la fréquentation des agences baisse de 2 à 4% par an, et les grands réseaux envisagent de nombreuses fermetures. Le Produit net bancaire (PNB) de la Banque postale reste très inférieur à celui des grandes banques concurrentes, et surtout son PNB par client et par salarié est très inférieur à celui d’autres banques (d’après la Cour des comptes, en 2008, 99.500 euros par salarié contre 140.000 et 170.000 dans deux autres banques de détail, et en 2014, le coefficient d’exploitation bancaire de La Banque Postale est de 82,7% contre 68% pour la moyenne des autres baques). Cet indicateur utilisé dans le secteur bancaire sert à mesurer l'efficacité de l'exploitation d'une banque. Son calcul s'effectue en prenant les charges d'exploitation (frais de personnel, dotations aux amortissements et aux provisions), et en les divisant par le produit net bancaire. Ce ratio permet de mesurer la part des gains réalisés par une banque au regard de ses coûts fixes.  On comprend que, face à la baisse constante des volumes de courrier, le choix de développer cette branche est une forme de subvention déguisée permettent la transition la plus neutre possible (politique, économique, sociale, médiatique).

Conclusion

Avec ou sans ouverture à la concurrence, les services postaux sont confrontés à des problèmes sévères et durables. Les plus proactifs ont réformé leurs administrations dès les années 1990. La plupart des autres le font sous la contrainte du manque de compétitivité globale de leur économie. Beaucoup n’étant décidées qu’en période de crise, les privatisations semblent justifiées par la réduction  des dettes publiques, ou pire, par celle du déficit. Un véritable contre-sens, l’objectif étant l’amélioration de la gestion de l’organisme en question, et donc sa rentabilité et la qualité du service qu’elle fournit au reste de la société.

La France a fait le choix tardif du couple diversification/entreprise publique. Une stratégie périlleuse, La Poste, avec ses rigidités[5], étant confrontée dans les métiers qu’elle considère d’avenir (banque, colis) à des concurrents installés dynamiques sur des marchés en partie stagnants. Le modèle français est  proche du modèle Suisse. Espérons que La Poste va s’inspirer de la rigueur, de la transparence de nos voisins helvètes, car le mélange des genres auquel on assiste ne semble pas être un gage de transparence et de sincérité des comptes en France.

Et la situation est très pénible pour les salariés qui ont la certitude de conserver un emploi mais qui, pas du tout préparés à ces bouleversements, sont conscients de ne pas être toujours adaptés aux nouveaux emplois étant trop peu qualifiés (ex. passer de guichetier à conseiller financier) ou trop (ex. passer de facteur à la collecte de vieux papiers). Dans ce contexte, la tentation est forte pour cette entreprise de vivre de subventions ouvertes ou cachées, ou de privilèges (clientèle captive : secteur public, institutionnels).

En 2015, mais plus encore à l’avenir, la qualité du service postal public ne constitue plus pour la France un facteur clef de compétitivité. La décision de privatiser ou non La Poste a donc beaucoup perdu de son importance pour le pays. L’essentiel est de s’assurer qu’elle ne reçoive pas de subventions indues à la charge de la collectivité, et/ou favorisant une concurrence déloyale.

Pour être en mesure de se mettre dans la meilleure situation possible, les salariés de La Poste auraient avantage à exiger la privatisation de leur entreprise selon l’un des modèles étrangers. Ce nouveau statut est seul capable, non pas de garantir son avenir, mais de lui donner la possibilité de se construire un avenir. Par exemple pour nouer des alliances capitalistiques avec des partenaires français et étrangers rebutés par le statut public actuel.    

Propositions

  • Attribuer 20% du capital aux salariés de La Poste ;
  • Proposer aux fonctionnaires ayant moins de 20 années d’ancienneté de passer sous statut privé ;
  • Lancer auprès des salariés de La Poste une concertation sur l’avenir de leur entreprise ; leur confier la responsabilité de choisir entre deux risques : le statu quo  et la privatisation ;
  • Revoir tous les trois ans les justifications des aides accordées à La Poste, notamment celle attribuée à la Banque Postale ;
  • Faire auditer la vérité des chiffres donnant lieu à compensations ou subventions de la part de la collectivité par type et par activité ;
  • Faire auditer l’exactitude des répartitions de coûts entre les différentes branches ;
  • Présenter chaque année un rapport au Parlement sur la situation de La Poste et le coût total pour l’Etat ;
  • Responsabiliser les collectivités locales face à leurs demandes liées à l’aménagement du territoire en mettant la moitié des financements à leur charge ;
  • Dans le cadre de la réforme des réseaux territoriaux de l'Etat (préfectures, sous-préfectures), réfléchir à des conventions de délégations de services publics permettant, tout particulièrement en milieu rural, à La Poste (10 000 bureaux de postes, et toujours 17 000 points de contact physique dans toute la France) de prendre en charge la distribution des cartes grises ou permis de conduire par exemple ;
  • Accélérer la publication des chiffres Arcep (Le rapport d’activité de 2014 n’étant prévu que pour le 15 octobre 2015 les seules données actuellement disponibles datent de 2013.

[1] Besoin réel ou opportunité de mettre en œuvre une réforme nécessaire ?

[2] Quelle part du coût des  bureaux de poste et de l’encadrement doit être payée par la banque postale ?

[3] Au prétexte du passage aux 35 heures et pour obéir à l’injonction du gouvernement de lutte contre le chômage, les effectifs ont augmenté de 16.451 salariés au moment où il aurait fallu réaliser la décroissance pour faire face à la baisse du courrier et à l’automatisation des centres de tri. 

[4] 68% du courrier est envoyé en « non urgent » distribué à « J+3 ou plus ». Le J+1 est en passe de devenir marginal.      

[5] Taux d’absentéisme élevé des fonctionnaires et même des salariés de statut privé, plafonnement des salaires des dirigeants, pressions politiques aux niveaux national et local, statuts hétérogènes du personnel, difficulté à mettre en place sur le terrain un management efficace et une gestion individualisée des ressources humaines 

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