État et collectivités

Second tour des primaires à gauche : ce qu’ils proposent en matière de Justice

25 janvier 2017 • Samuel-Frédéric Servière

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Les propositions des deux candidats restés en lice à l’issue du premier tour de la BAP (Belle Alliance Populaire) en matière de Justice (entendues largo sensu, c’est-à-dire en matière de politique pénale, de financement des services juridictionnels et de politique pénitentiaire), sont frontalement opposées, manifestant un peu plus dans le champ du régalien l’opposition entre deux gauches irréconciliables : la gauche « utopiste » et la gauche « réaliste » de gouvernement. Il s’agit de la manifestation d’un clivage clair qui devrait permettre de structurer le débat entre le « faisable » et le « possible » à gauche, entre la continuité et une certaine forme de rupture.

Les propositions de Benoît Hamon 

Le programme du candidat ne contient pas explicitement de dispositions relatives à la Justice et à ses déclinaisons opérationnelles articulées que sont la politique pénale et la politique carcérale[1]. En réalité ses propositions en la matière ont été exposées lors du 3ème débat du premier tour de la primaire de la gauche le jeudi 19 janvier 2017[2] (voir encadré ci-dessous pour le Verbatim). Elles convergent vers un retour à la politique menée à la Chancellerie par Christiane Taubira.

Verbatim : B. HAMON, 3ème débat du premier tour de la primaire de la gauche (jeudi 19 janvier 2017)

Benoît Hamon : « C'est un désaccord que j'ai avec Manuel Valls, nous faisons le constat d'une surpopulation carcérale à laquelle nous répondons par quoi ? Par une réponse faite dans la plupart des pays confrontés à ça qui est d'augmenter le nombre de places de prison. Mais j'observe qu’augmenter le nombre de places de prison ne règle pas pour autant la question de la surpopulation et elle ne répond pas au fait que la prison aujourd'hui fabrique des délinquants. La meilleure preuve de cela ce sont les Etats-Unis d'Amérique : le taux d'incarcération le plus élevé ou parmi les plus élevés au monde et une violence parmi les plus fortes dans la société américaine. »

David Pujadas : « La criminalité a chuté là-bas. »

Benoît Hamon : « Moi je préfère des alternatives à la détention au moins pour les courtes peines, de manière à ce que sur les recommandations du Conseil consultatif des droits de l'Homme nous réfléchissions sur le fait que les peines de 6 mois ne soient pas des peines de prison mais des peines alternatives à l'emprisonnement, là où nous constatons, pardon de le dire, qu'aujourd'hui, la récidive est souvent beaucoup plus fréquente quand on est passé en prison que quand on a fait une alternative à la détention, c'est la raison pour laquelle l'effort budgétaire je le concentrerai sur les services pénitentiaires d'insertion et de probation, c'est-à-dire ceux qui permettent une réinsertion correcte des détenus et de ceux qui ont été condamnés dans la société pour qu'ils ne soient pas plus dangereux après leur détention qu'ils ne l'étaient avant. »

En substance il faut comprendre que :

  • Le candidat est hostile à la poursuite du déploiement du plan de construction pénitentiaire actuellement lancé par Jean-Luc Urvoas, consistant en la création de 16.000 places de prison supplémentaires[3] qui devraient s’achever en 2025. Il fustige plus largement la transformation policière de l’administration pénitentiaire[4]. Dans ces conditions, il est raisonnable de penser qu’il se prononce implicitement pour son abandon partiel en cherchant à développer les alternatives à l’encellulement ;
  • Mais un abandon seulement partiel du plan « Urvoas »… dans la mesure où celui-ci pourrait être poursuivi au moins temporairement[5] à cause « tout de même (de) la nécessité d’améliorer les conditions de détention, alors que « 1.600 détenus dorment aujourd’hui sur des matelas posés à même le sol » dans les prisons françaises. »
  • Le candidat insiste particulièrement sur la poursuite du déploiement de la contrainte pénale et plus largement des peines en milieu ouvert qui constituent des alternatives à l’incarcération. Il prend donc ostensiblement le contre-pied de la politique affichée par le gouvernement non seulement dans le cadre de la circulaire de politique pénale du Garde des Sceaux en date du 2 juin 2016[6], mais également du rapport remis au Parlement sur le bilan de la Réforme pénale du 15 août 2014, en choisissant de ne pas retenir le faible déploiement de la contrainte pénale (0,35% des peines prononcées, 24 TGI sur 173 ayant prononcé la moitié des peines[7]), mais bien plutôt son élargissement à compter du 1er janvier 2017 à l’ensemble des délits passibles de peines de prison[8] ;
  • On peut considérer qu’il répond implicitement au grief fait de la faible visibilité de la contrainte pénale par rapport au sursis avec mise à l’épreuve (dont elle ne se distingue que par l’évaluation de la personnalité du condamné et un suivi socio-éducatif), par sa volonté de renforcer les moyens affectés aux SPIP (services pénitentiaires d’insertion et de probation) chargés de réaliser la mise en œuvre de la contrainte pénale[9]. Ces derniers deviennent dans la politique pénale esquissée par le candidat la pierre angulaire permettant de pallier l’incarcération des courtes peines. La montée en puissance des SPIP se conçoit parallèlement au renforcement des moyens de suivi et de réinsertion des personnes incarcérées (« Je veux qu’il y ait moins de délinquants et surtout moins de délinquants fabriqués en prison[10] ») mais également des moyens alternatifs à l’incarcération avec suivi socio-éducatif :
    • Sans mise sous écrou : la contrainte pénale remplaçant progressivement le sursis avec mise à l’épreuve (voir supra), peine en milieu ouvert aujourd’hui la plus répandue ;
    • Avec mise sous écrou mais sans incarcération dans le cadre des aménagements de peines : placement à l’extérieur, semi-liberté, placement sous surveillance électronique (PSE[11]), etc.
  • Le candidat se prononce pour la mise en place de bureaux de vote en prison : il fait le constat qu’une minorité de détenus est réellement déchue de ses droits civiques. En conséquence, le rapprochement de l’isoloir du détenu participe comme les peines alternatives à l’incarcération et le renforcement des moyens accordés aux services de suivi socio-éducatifs, d’une volonté de renforcer l’appartenance au corps civique du citoyen-détenu, comme élément supplémentaire de réinsertion, en lui permettant de continuer à peser sur les choix collectifs[12].
  • Création d’un corps de contrôle anti-discrimination : Benoît Hamon s’est prononcé dans son projet pour 2017[13] pour la création d’une police administrative spéciale anti-discrimination : « Je créerai un nouveau service public, la brigade de lutte contre les discriminations. Ce corps de contrôle vérifiera régulièrement les pratiques des structures publiques et privées en matière de discrimination (d’égalité femmes-hommes, accessibilité pour les personnes handicapées, discriminations à l’embauche et plafond de verre, traitement inéquitable des clients ou usagers, etc.) » Ce nouveau corps serait créé à l’image de la DGCCRF ou de l’inspection des finances, et pourrait regrouper jusqu’à 1.000 agents afin de prévenir les discriminations à l’embauche ou lors de la recherche d’un logement[14]. Il s’agit ni plus ni moins que d’un gonflement sans précédent des effectifs du Défenseur des droits (AAI) dans sa composante de l’ex-HALDE (après la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la création de l’article 71-1 de la constitution).
  • Un accompagnement financier des lanceurs d’alerte : dans le prolongement de la loi Sapin 2, le candidat souhaite proposer un accompagnement financier des lanceurs d’alerte lorsqu’ils ont du fait de leurs activités éthiques à faire face à des poursuites judiciaires.

Les propositions de Manuel Valls

« Une justice plus efficace » afin de « Redonner toute sa force à la loi ». Le candidat propose deux séries de mesures sur le champ judiciaire et de la politique pénale en général : Une proposition novatrice qui suppose une modification constitutionnelle, et le prolongement de la politique pénale mise en place par le gouvernement Hollande dans le cadre du remplacement de Christiane Taubira par Jean-Luc Urvoas.

  • Supprimer la Cour de Justice de la République (CJR) : il s’agit d’une proposition définie à l’issue du jugement rendu par cette juridiction spéciale sur le cas de Christine Lagarde ex-ministre de l’économie[15], donnant le sentiment d’une justice à deux vitesses. « … je veux redonner toute sa force à la loi. Une loi égale pour tous, contre ce sentiment qu’il existerait une justice pour les puissants, un « deux poids, deux mesures » qui mine notre pacte républicain.[16] » La suppression de la CJR constitue une reprise d’un engagement non tenu de François Hollande[17], qui l’avait pourtant présentée en Conseil des ministres le 13 mars 2013. L’impossibilité de réunir le Congrès a sonné le gel provisoire de la réforme. Manuel Valls entend donc la tirer des limbes où elle se trouve actuellement. On peut penser que le dispositif serait identique à celui proposé par l’exécutif alors. Il s’agirait plus prosaïquement de faire en sorte que les ministres soient désormais jugés par des juridictions pénales parisiennes de droit commun composées au moins de 3 juges, y compris pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions. Les poursuites restant subordonnées à l’autorisation préalable de la commission des requêtes prévue à l’article 68-2 de la Constitution. Comme il s’agirait de modifier la rédaction du titre X de la Constitution, le vote du Congrès serait nécessairement requis.
  • Renforcer les moyens au service de la Justice : « Je continuerai à redonner plus de moyens à la justice en poursuivant les efforts historiques que nous avons faits depuis 2012[18] ». Il s’agit pour le candidat ex-Premier ministre, de préserver les acquis gouvernementaux initiés dans le domaine sous son propre mandat. Les annonces programmatiques en découlent :
    • En termes de moyens humains : avec la création de 1.000 postes de magistrats et de 1.500 greffiers sur cinq ans ;
    • Moyens matériels avec des nouveaux investissements notamment en matière pénitentiaire. « Ainsi, 10.000 places de prison supplémentaires devront être créées pour en finir avec les conditions indignes de détention que nous connaissons actuellement – dans le prolongement de ce qui a été annoncé durant ce quinquennat. » Il s’agit en particulier de « sécuriser » le déploiement du plan « Urvoas » de 16.000 places de prisons supplémentaires dont la mise en place devrait s’échelonner jusqu’en 2025. Il ne s’agit pas d’un volant de constructions supplémentaires par rapport au contingent annoncé par la Chancellerie en septembre 2016 (avec une première enveloppe de 1,1 milliard d’euros).
  • Réforme de l’organisation de la Justice : « L’organisation de la Justice devra être réformée avec l’objectif de rendre un meilleur service à tous les Français, où qu’ils se trouvent. C’est une priorité [19]». Le candidat ne développe pas ce dernier propos. Il peut cependant s’agir de la mise en place de réformes en gestation ou suspendues qui trouveraient à s’appliquer de façon concrète sous son mandat en cas d’élection présidentielle victorieuse. Dans ce cadre on peut citer :
    • La réforme du CSM (conseil supérieur de la magistrature), actuellement bloquée[20], ce qui pourrait déboucher sur une réforme constitutionnelle jointe avec la Cour de justice de la République. Il s’agirait en substance de renforcer son indépendance et sa composition[21] ;
    • La réduction du nombre de juges lors des procès des cours d’assises spécialisées notamment en matière anti-terroriste. Dans une interview au Figaro en date du 22 janvier 2017, Catherine Champrenault, procureur général de Paris[22], rappelait que la réforme initiée par le Sénat[23] s’agissant de la composition des cours d’assises spéciales, permettrait, en passant de 6 à 4 juges, de gagner 135 jours d’audiences par an, soit une augmentation des affaires audiencées de 8 à 20 par an (soit +12/13 affaires/an) ;
    • Des objectifs ambitieux en matière de raccourcissement des délais de traitement des affaires judiciaires en cours, notamment en matière d’affaires civiles et commerciales[24]. Dans ce cadre le recrutement de 1.000 postes de magistrats et de 1.500 greffiers devrait permettre d’améliorer ces ratios, et de renforcer les pôles antiterroristes et financiers.

[3] Voir le rapport pour avis de Guillaume LARRIVE dans le cadre du PLF 2017, http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/budget/plf2017/a4132-tVI.pdf, mais aussi le rapport URVOAS détaillant le programme de construction pénitentiaire, En finir avec la surpopulation carcérale : http://www.justice.gouv.fr/le-garde-des-sceaux-10016/en-finir-avec-la-surpopulation-carcerale-29291.html

[4] Dont le dernier développement vient de se manifester par l’intégration du renseignement pénitentiaire au sein du deuxième cercle de la communauté du renseignement, par l’intermédiaire de deux décrets en date du 16 janvier 2017, (les décrets 2017-36 et 2017-37). Voir à ce propos, Acteurs publics, https://www.acteurspublics.com/2017/01/20/les-agents-penitentiaires-rejoignent-le-renseignement. Voir plus largement sur la question du développement de la transformation policière de l’administration pénitentiaire comme élément décisif du maintien de l’ordre, Mathieu QUINQUIS, Le plan Urvoas, un pas de plus vers la transformation policière de l’administration pénitentiaire, Revue des droits de l’Homme, janvier 2017, https://revdh.revues.org/2862?lang=es

[5] Voir Ludwig Gallet, Police des discriminations, migrants… le rêve social de Benoît Hamon, L’Express du 19/12/2016, http://www.lexpress.fr/actualite/politique/elections/police-des-discriminations-migrants-le-reve-social-de-benoit-hamon_1861853.html

[7] La marge est importante, les juridictions ont prononcé 2.287 contraintes pénales alors que l’étude d’impact en prévoyait entre 8.000 et 10.000/an.

[8] Alors que jusqu’alors son déploiement ne concernait que les délits affectées de peines privatives de liberté d’un maximum de 5 ans, voir http://www.vie-publique.fr/politiques-publiques/prison-reinsertion-detenu/alternatives-prison/, mais aussi s’agissant du cahier statistique de la réforme, http://www.fnars.org/publics/personnes-justice/7156-contrainte-p%C3%A9nale-un-rapport-du-ministre-de-la-justice-dresse-un-premier-bilan disponible à l’adresse suivante : http://www.fnars.org/images/stories/3_les_publics/justice/Stat-bilan-reforme-penale-sept2016.pdf

[12]  Voir note n°9, op.cit. Précisons que cette approche s’inscrit dans une tendance longue dite de « judiciarisation » du droit disciplinaire pénitentiaire, voir Joana FALXA, Le droit disciplinaire pénitentiaire : une approche européenne, Mare et Martin, Paris, 2016, 855 p.

[14] 1.000 agents, c’est en substance un tiers des effectifs de la DGCCRF qui en 2015 en comptait 3.066. Voir les données RH livrées sur data.gouv.fr, https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/effectifs-dgccrf/

[15] Qui s’est vue condamnée pour des négligences ayant mené à un détournement de fonds publics mais dispensée de peine.

[17] Il s’agit d’une mesure hors programme, prononcée lors d’un déplacement à Dijon le 6 février 2012, voir http://www.luipresident.fr/engagement/suppression-cour-justice-republique-cjr-2807, confirmée le 7 janvier 2013, à la suite de la reddition du rapport de la commission Jospin sur la réforme des institutions du 9 novembre 2012.

[18] Voir le programme du candidat, Une République forte pour une France juste, p.20, http://manuelvalls.fr/sites/default/files/pdf/Projet-pour-La-France-Manuel-Valls.pdf

[19] Dans le droit fil de cette assertion, le décret du 5 décembre 2016 portant création d’un corps d’inspection unifié du ministère de la justice. Voir pour les développements et le mécontentement de la Cour de cassation, http://lelab.europe1.fr/document-lab-la-reponse-du-ministre-de-la-justice-aux-accusations-de-la-cour-de-cassation-sur-la-volonte-du-gouvernement-de-la-controler-2922017

[24] Données du CEPEJ, dégradation du taux de rotation des affaires entre 2012 et 2014 de 99% à 94%, -5 points) et temps de traitement en hausse (de 279 à 348 jours). Voir données du dernier rapport du CEPEJ 2016 relatif aux données 2014, http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2016/publication/REV1/2016_1%20-%20CEPEJ%20Study%2023%20-%20General%20report%20-%20FR.pdf ainsi que Fondation iFRAP, Société Civile n°175 p.22 à paraître.

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