État et collectivités

RGPP : un bilan entre ombre et lumière

Analyse du rapport de l'IGF

05 octobre 2012 • Samuel-Frédéric Servière

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Quel bilan tirer de la RGPP impulsée par le précédent gouvernement entre 2007 et 2012 dans le droit fil des audits de modernisation qui furent lancés en 2005 ? Le dernier rapport de l'IGF sur le sujet semble tirer à boulets rouges sur l'approche qui a été suivie et ses résultats, et mettre en exergue les corrections à apporter par la nouvelle "modernisation de l'action publique". En réalité, s'il existe de véritables angles morts à la Révision générale des politiques publiques, ce ne sont pas forcément ceux identifiés par le rapport. Explications :

1) Le volet financier : une vraie maîtrise, mais à effets différés

S'agissant du volet financier, la trajectoire de la RGPP semble presque parfaitement respectée : en effet [1], si 12,3 milliards d'économies étaient attendus en 2012 calculés à partir de 2008 [2], ce sont en définitive 11,9 milliards d'euros qui ont été réellement économisés, soit un écart de 343 millions d'euros seulement. L'objectif a donc été rempli semble-t-il sur son volet budgétaire à près de 97,2%. Malheureusement, cet écart, aussi minime soit il, a été dû en réalité à une moindre maîtrise des dépenses d'intervention de l'État. Une mauvaise maîtrise qui s'explique en partie par la stratégie mise en place dans la conception de la RGPP : celle-ci ne s'est pas attachée à redéfinir les périmètres et les missions de l'État. Et de fait, le rapport relève opportunément que : «  la RGPP n'a pratiquement pas conduit à réduire les missions de l'État. Leur nombre s'est même accru pendant la période concernée. »

De fait, il est relativement aisé de montrer que les économies générées n'ont pas produit concrètement l'endiguement des dépenses espéré : si l'on considère la partie du budget général de l'État frappée par les dispositifs RGPP, à savoir les dépenses de personnel (hors CAS pensions), les dépenses de fonctionnement et d'intervention, on constate que l'augmentation en valeur entre 2008 et 2012 a été de 4,48%, soit près de 1,11%/an, soit un peu mieux que l'inflation sur la période 1,32%/an en moyenne.


Les efforts se sont majoritairement portés sur la maîtrise des dépenses d'intervention à 47,9% contre 30% sur les dépenses de personnel et 21,8% sur les dépenses de fonctionnement. Cependant, il est important de relever que ces mesures auraient porté leurs fruits à compter de 2013, en effet, si l'on prolonge la même courbe en fonction de la budgétisation de l'actuel gouvernement, et alors même que la mesure la plus puissante touchant les dépenses de personnel (la fin du 1 sur 2) a été décidée, l'endiguement des dépenses du budget général hors prélèvements sur recette et hors pensions et charge de la dette, présente une décroissance de près de 0,9%.


Ainsi, le nouveau gouvernement ne peut pas invoquer ses seules mesures propres d'économies même rebaptisées de « modernisation de l'action publique », afin d'expliquer la maîtrise des dépenses courantes de l'État à partir de 2013. Le rapport montre bien que sur les 503 mesures entreprises, 311 sont encore en cours, soit 63%. La nouvelle « modernisation de l'action publique » va donc pleinement reprendre à son compte les réformes structurelles de la RGPP, notamment « en levant l'incertitude sur le devenir des mesures RGPP, en abandonnant celles qui s'avèrent inactives ou sans objet et en menant les autres à leur terme [3] ».

Contre toute attente, le rapport de l'IGF montre bien l'ampleur et l'importance des mesures impulsées ou reprises par la RGPP. Il fait cependant un double constat :

- Celui d'un manque de méthode, ce que l'on pourrait appeler la composante « politique » du jugement porté a posteriori sur la RGPP : avec notamment des avis que l'on doit voir avant tout comme orientés à destination de l'administration elle-même : s'agissant par exemple des retours catégoriels qui auraient pu être plus importants (« les retours catégoriels, au demeurant financés sans augmentation des enveloppes antérieures, n'ont pas été utilisés comme un levier d'accompagnement des réformes »), ou sur les éléments de langage nécessaires pour faire la pédagogie de la réforme (« il importe qu'un exercice de stricte réduction des dépenses ne se fasse pas sous le terme de « réforme de l'État. »). La lecture entre les lignes est limpide.

- Le constat d'un problème de périmètre, qui réduit à l'État, ne permet pas à la RGPP de prendre pleinement la mesure d'une maîtrise globale des dépenses, qui doit nécessairement inclure les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale.

Sur ce dernier point, le rapport rejoint les propositions formulées depuis plusieurs années par la Fondation iFRAP sur la nécessité d'une RGPP locale et d'une RGPS (révision des politiques sociales). L'IGF plaide donc en réalité, moyennant une modification de méthode, plus participative et transparente, pour une extension de la révision des politiques publiques, ce qui correspond parfaitement au périmètre actuellement envisagé de « Modernisation de l'action publique ».

2) Deux points aveugles : la transparence et le suivi des opérateurs

S'agissant de la transparence, il n'y a pas eu véritablement de communication fine sur le chiffrage des économies réalisées. Les économies « environnées » du CMPP 6 (conseil de modernisation des politiques publique n°6) [4] ont certes bien été identifiées dans le cadre d'un récapitulatif des mesures, mais les fiches techniques ministère par ministère n'ont pas été publiées. Ce manque de transparence a malheureusement rétroagi sur le suivi très difficile, même pour l'IGF, de la réduction des effectifs pendant quatre ans. L'inspection a même commis involontairement une erreur méthodologique simple. Si elle a réussi à rapprocher les mesures de réduction de personnel RGPP des mesures documentées dans la loi de finances, soit une participation RGPP à la baisse des effectifs de 54,8% sur l'ensemble des réductions de postes annoncées, elle n'a pas réussi véritablement à le comparer au stock encore disponible (les plafonds d'emplois des ministères). En effet, ceux-ci sont libellés en ETPT (équivalent temps plein travaillés) correspondant aux postes théoriques à temps plein tout au long de l'année, alors que les réductions d'effectifs le sont en ETP (équivalent temps plein) mesure qui ne prend pas en considération la date de départ au cours de l'exercice. L'IGF en tire un ratio, en précisant « avec une précaution méthodologique », lui permettant de présenter un taux d'effort de réduction des effectifs de 5,4% [5]. Ce chiffre ne peut pas être jugé comme pertinent. L'effort de réduction des effectifs n'est pas documentable.

S'agissant des opérateurs cette fois, à défaut de pouvoir s'attaquer aux périmètres d'intervention des administrations centrales, la RGPP ne s'est pas suffisamment intéressée aux opérateurs et à leur gestion. Un récent rapport de l'IGF a bien montré les dérives s'attachant à ces organismes et les fuites en matière d'évolution de leurs subventions (+14,7% entre 2007 et 2012), de leurs taxes affectées (+4,5%) et de leurs effectifs (+6,1%). Par ailleurs, un inventaire fin entre opérateurs et ODAC (organismes divers d'administration centrale au sens de la comptabilité nationale) est encore à réaliser faute pour la RGPP de l'avoir véritablement entamé.

Conclusion

Il est aujourd'hui de bon ton, alternance politique oblige, de décrier la RGPP (tout en lançant une vague de "modernisation de l'action publique" qui n'est rien d'autre que le prolongement de la RGPP) pour son aspect mécanique et son manque d'humanisme. Pour son approche conjointe en termes de réformes structurelles et de gains de productivité, pour son application en silo et trop peu transversales. Il n'empêche, les effets commencent à se faire sentir. Ils sont parfois jugés trop faibles, les retours catégoriels ont pour certains été trop faibles, pour d'autres bien trop généreux en période de crise, mais les avancées jetées et l'ampleur du travail accompli sont considérables et imposent à la nouvelle équipe de poursuivre le mouvement et d'en développer le champ en posant enfin la question du périmètre de l'action publique et de sa dévolution au bon niveau de compétence opérationnelle. En dépit de son manque de transparence, la RGPP a impulsé un dynamisme à la réforme de l'administration indispensable et qu'il est urgent de poursuivre et d'amplifier.

[1] Cf. annexe 10 du rapport de l'IGF, en particulier p.3.

[2] Précision complémentaire : les « économies » étant générées comme les dépenses évitées du fait de la mesure engagée (on parle dans le jargon de « mandat » numéroté), par rapport à leur évolution spontanée sans disposition correctrice.

[3] rapport IGF p.74

[4] Voir p.58 à comparer avec l'évaluation qui en est faite dans le rapport IGF p.53

[5] Autant le dire tout de suite, ce chiffre ne veut rien dire. En effet dans la LFR d'août 2012 le nouveau gouvernement a acté la mise en place de 6.778 postes au sein de l'Éducation nationale et marginalement de l'enseignement agricole, représentant peu ou prou le même nombre d'ETP. Leur traduction concrète en ETPT donne 1.524 ETPT. Ce qui montre que comparer les ETP aux ETPT c'est un peu comme comparer des pommes et des poires. Ce sont bien des fruits mais tout rapprochement est impossible. Voir à ce propos le rapport Eckert sur le PLFR, http://www.assemblee-nationale.fr/1... en particulier p.31.

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