État et collectivités

Règles budgétaires et collectivités territoriales : le cas espagnol

25 septembre 2014 • Samuel-Frédéric Servière

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Étudier l'expérience espagnole en matière de règles budgétaires, est intéressant à plus d'un titre :

  • L'Espagne dispose de règles encadrant les finances locales depuis les années 1990. Ces dernières sont modifiées régulièrement à mesure que le processus de décentralisation se renforce, jusqu'à culminer avec les dernières réformes et la traduction dans la législation espagnole des règles propres à assurer le respect du TSCG, sur fond de crise des finances publiques ibériques et la création de l'AIReF (comité budgétaire indépendant [1]).
  • Ensuite, s'agissant du « pilotage » des relations financières entre les collectivités territoriales [2] et l'État. Il apparaît que le modèle espagnol, très décentralisé, rende plus complexe le pilotage des comptes publics. Dans un Etat fortement décentralisé, la notion de politique contra-cyclique est diffractée entre le gouvernement central et les différentes entités locales. Plus l'autonomie fiscale est forte, plus la faculté des collectivités à mener des politiques contra-cycliques est puissante, mais nécessite une certaine coordination. Du même coup, celles-ci se retrouvent plus exposées au cycle économique [3] et plus vulnérables au refinancement de leur dette. Les collectivités territoriales espagnoles sont le 6ème emprunteur au monde s'agissant des dettes publiques locales [4]. Le système n'est cependant pas parfaitement clos puisque l'hétérogénéité des territoires, suppose une péréquation forte entre collectivités (ce qui, en situation d'ajustement budgétaire, réintroduit implicitement l'Etat comme renfloueur de dernier ressort, ce qui fossilise un peu plus les situations économiques acquises (territoires bénéficiaires et contributeurs), et n'incite pas à la vertu). La coordination devient alors indispensable.

Et c'est cette coordination qui fait actuellement défaut en France. Notre pays est aujourd'hui « en transition » entre deux modèles distincts : le modèle centralisé où l'Etat peut impulser une politique économique et budgétaire cohérente sur tout le territoire, en utilisant le relais de la péréquation verticale (dotations budgétaires sous forme de prélèvements sur recettes et de taxes affectées), les collectivités n'ont alors qu'un très faible pouvoir de taux (sur les impôts locaux) et se trouvent dans une position largement déresponsabilisée, et un modèle très déconcentré (comme l'Espagne), où la péréquation horizontale est forte, de concert avec un fort transfert de produits et de recettes fiscales (avec un fort pouvoir de taux), mais qui du même coup pose un problème de cohérence entre la politique budgétaire nationale et locale, ce qui impose des instruments de coordination et de contrainte au niveau local.

Une évolution des règles budgétaires dans le temps :

Dans les années 1980, les dépenses des collectivités territoriales espagnoles représentaient 20% du PIB, puis 35% à compter de 1995 pour atteindre 48% en 2010 (35% pour les régions et 13% pour les communes) et 50% en 2011. Comme souvent, les dévolutions de compétence n'ont pas été strictement compensées par un renforcement correspondant de l'autonomie fiscale. Les négociations d'accords financiers quinquennaux de 1986 ont progressivement évolué vers le transfert de taxes (avec pouvoir de taux et de taux-additionnels sur des impôts nationaux comme l'impôt sur le revenu). Par ailleurs, le produit même de certains de ces impôts a été partagé progressivement : pour l'IR, de 15% du produit en 1994 à 33% en 2002 et jusqu'à 50% depuis 2009 [5] ; pour la TVA, les droits de mutation et de succession (qui ont été totalement transférés, etc.). En 2006, est introduite une clause de garantie : toutes les collectivités sont assurées de recevoir au moins 25% des taxes prélevées sur leur territoire, plus l'adjonction de puissants fonds de péréquation : fonds de garantie et fonds global de cohésion [6].

Simultanément le renforcement de l'encadrement des finances publiques locales espagnoles a progressé tout en tenant compte de l'autonomie fiscale accordée :

  • A partir de 1992, dans le cadre du programme de convergence espagnol, des scenarii de consolidation budgétaire ont été mis en place par l'Etat central avec chaque région (CCAA). La négociation bilatérale aboutit à la passation de 17 accords spécifiques [7] avec pour chacun d'eux la détermination d'un plafond d'endettement et d'un maximum de déficit autorisé. Ces critères seront ensuite révisés dans le cadre de l'accord financier courant pour les années 1995-1997, puis en 1998 dans le cadre du premier programme de stabilité et de croissance de décembre.
  • En 2002, il est décidé d'appliquer un référentiel unique en termes d'équilibre budgétaire sous forme de l'application d'une règle d'or pour l'ensemble des collectivités territoriales : leurs finances doivent être à l'équilibre ou en excédent. Par ailleurs, le recours à l'endettement doit être dirigé vers l'investissement mais la charge des intérêts ne doit pas dépasser 25% des recettes de fonctionnement. Enfin, le recours des collectivités à des prêts venant de l'étranger est subordonné à l'accord du ministère des Finances.
  • En mai 2006 (application au 1er janvier 2008), le gouvernement autorise les régions à adapter leurs cibles budgétaires à leur position dans le cycle économique [8]. Elles peuvent en cas d'urgence financer par l'endettement des dépenses considérées comme nécessaires et urgentes [9] et des difficultés de trésorerie « temporaires » [10]. Les finances publiques régionales peuvent donc fluctuer en bas de cycle, mais à la condition que les investissements soient financés au moins à 30% par autofinancement. Par ailleurs, les régions doivent se coordonner avec le gouvernement, avec l'obligation de fournir annuellement un plan d'endettement approuvé par ce dernier. Enfin, est introduite une clause de non renflouement interdisant à l'Etat de venir refinancer les déficits ou les encours de dette des collectivités. Une règle de responsabilité est également introduite, qui impute les écarts constatés par rapport au programme de stabilité au niveau d'administratif adéquat. Les collectivités territoriales (régions, communes) sont responsables à concurrence de leur participation dans le creusement des écarts en cas de mise en cause de la responsabilité de l'Etat espagnol par les organes européens. Par ailleurs, ces écarts ont des conséquences sur la faculté des collectivités à pouvoir emprunter, l'Etat central pouvant décréter une interdiction ou une révision de leurs programmes d'endettement.
  • Enfin, suite à la réforme constitutionnelle de septembre 2011 [11], les collectivités territoriales doivent toutes être en équilibre « structurel », avec pour sanction la possibilité d'une intervention directe du gouvernement central sur leurs finances [12]. Le système est parachevé par un comité budgétaire indépendant [13], l'Autorité indépendante de Responsabilité budgétaire (AIReF) dont l'une des attributions est le suivi de l'exécution financière des budgets national et locaux.

Le nouveau cadre budgétaire 2011/2012 :

Les dispositions du nouveau cadre budgétaire [14] reprennent grandement la transposition dans le droit espagnol du TSCG avec la possibilité pour le solde des administrations publiques de fluctuer une fois parvenu à l'équilibre structurel à l'issue d'une phase transitoire de « qualification » s'étendant jusqu'en 2020, dans la limite de 0,4% (0,1% de moins que permis par le TSCG -0,5% maximum, voire 1% si l'endettement est inférieur à 60%-).

La loi organique stipule alors que l'Etat central et les régions ne doivent pas présenter de déficit structurel (eu égard aux écarts de fluctuation en fonction du cycle autorisé, voir supra). Et que les communes et la Sécurité sociale doivent maintenir des comptes effectifs équilibrés ou en excédent (ce qui implique de compenser dans le processus de budgétisation, les effets conjoncturels [15]) tout au long du cycle.

  • Est mis en place, un plafond de dépenses multi-niveaux approuvé annuellement par les régions et les communes. Ce plafond global de dépenses ne doit pas évoluer plus vite que la croissance du PIB à moyen terme et ce, suivant la méthodologie définie par la Commission européenne [16]. Ce plafond est déterminé hors mesures fiscales discrétionnaires et peut augmenter en cas d'augmentation des recettes projetées et baisser en cas de phénomène inverse (baisse de taux, niches fiscales) afin de s'ajuster. Pour limiter les arbitrages volume/valeur, un déflateur de PIB de 2% est fixé. Finalement, le plafond de dépenses exclut les dépenses « non pilotables » : comme la charge des intérêts de la dette, les dépenses sociales, les stabilisateurs automatiques (indemnisation du chômage) afin d'éviter tout biais pro-cyclique ainsi que les fonds de la Commission européenne et les transferts entre administrations (administration centrale vers les collectivités, collectivités entre elles).
  • Est mise en place, une limite d'endettement de 60% à compter de 2020 afin d'éviter que des opérations non comptabilisées dans le déficit au sens de Maastricht, viennent alourdir le besoin d'endettement. Ainsi l'Etat central ne saurait garantir implicitement l'endettement des entreprises publiques dépendantes des collectivités dont les engagements sont placés hors bilan [17]. Et à partir de 2020, un objectif d'endettement par niveau d'administration sera mis en place : 44% pour l'Etat central (qui doit assurer la gestion de la dette locale antérieurement à la dévolution des compétences liées à l'éducation et à la santé), 13% aux régions (chacune devant respecter ce montant corrigé de leur propre PIB), 3% pour les communes. La fixation de ces limites d'endettement permet ainsi d'éviter une translation et une concentration de la dette à un niveau différent du niveau de dépenses.
Chaque année, cette procédure budgétaire implique les collectivités territoriales au cours de plusieurs étapes essentielles :
  • Avant le 1er avril de chaque année, le ministère des Finances et des administrations publiques (MHAP) présente une estimation des objectifs d'équilibre des comptes publics et d'endettement pour les trois années à venir. Cette estimation est transmise au Conseil de politique budgétaire et financière (CPFF) mais également au Conseil national de l'administration locale (CNAL), qui représente l'équivalent de notre CFL (comité des finances locales). Ces deux organismes doivent émettre un avis dans les 15 jours sous la forme d'un rapport remis au Gouvernement qui se prononce sur les objectifs de stabilité et sur les limites des dépenses de l'Etat. L'examen en conseil des ministres permet la transmission des objectifs et limites des dépenses au Parlement (Cortes) qui sont détaillés par sous-secteur d'administration (Etat, Régions, bloc communal).
  • Le CPFF est alors saisi par le MHAP les objectifs individualisés pour chaque région, qui doit produire un rapport dans les 15 jours. C'est sur la base de son avis que le gouvernement approuve les objectifs assignés à chaque région.
  • C'est dans le cadre des objectifs budgétaires ainsi définis que les régions et communes doivent alors voter sur les limites des dépenses qu'elles s'assignent avant le 1er août, et doivent remettre les grands agrégats de leurs budgets prévisionnels avant le 1er octobre au ministère des Finances sur une période de trois ans (de n+1 à n+3).
  • Le suivi de l'exécution des budgets triennaux :
    • commence dès l'année n+1 à la fin du 1er trimestre ; le MHAP produit un rapport au gouvernement sur le respect des objectifs de stabilité et de dettes de l'ensemble des administrations publiques, et sur le respect en cours d'exécution des budgets initiaux par l'Etat et les régions.
    • un second rendez-vous de suivi est organisé par le MHAP avant le 1er octobre de l'année n+1, qui permet de vérifier le degré de respect des objectifs et règles assignés en cours d'exécution de l'année n+1 ainsi que pour l'exercice n. Le rapport tient compte des répercutions en termes de recadrage de l'exécution des crédits pour l'année n+1 et les correctifs à apporter pour les deux années suivantes.

Et ce processus s'accompagne d'un effort inédit en matière de transparence des comptes des administrations publiques :

  • Les régions sont obligées de publier l'encaissement et la liquidation mensuelle de leurs recettes et dépenses, tandis que les communes doivent y procéder suivant un rythme trimestriel. Par ailleurs elles doivent fournir toute information nécessaire pour calculer l'exécution budgétaire suivant le référentiel de la comptabilité nationale.
  • L'IGAE (équivalent de l'INSEE) depuis juin 2012 publie les comptes trimestriels de tous les sous-secteurs des administrations publiques suivant la norme SEC95.
  • Depuis octobre 2012, le ministère des Finances publie les comptes mensuels des régions suivant le référentiel de la comptabilité budgétaire et depuis mars 2013 suivant le référentiel de la comptabilité nationale ainsi que les comptes mensuels de la Sécurité sociale.

Quelles sanctions en cas d'écart par rapport aux objectifs ?

En cas de détection d'écart par rapport aux objectifs assignés (en termes d'équilibre budgétaire, de dette ou de respect de leur norme de dépenses) aux régions ou aux communes, le gouvernement peut formuler un avertissement. La collectivité concernée dispose alors d'un mois pour apporter les mesures correctives désirées. En matière d'endettement, la loi prévoit un mécanisme de prévention automatique lorsque la dette atteint 95% des limites établies par la loi de finances [18]. Dans cette hypothèse les seules opérations d'endettement autorisées sont à court terme afin de réaliser des opérations de trésorerie.

Si le ministère des Finances considère que les mesures prises restent insuffisantes afin d'infléchir la trajectoire des comptes, le MHAP est en droit de prendre des mesures unilatérales :

  • Interdiction d'endettement net des collectivités en cas de dépassement de la limite d'endettement par l'entité : interdiction absolue s'agissant des régions, ou à long terme uniquement s'agissant des communes, sous réserve d'une autorisation du gouvernement.
  • Les administrations centrales comme locales en cas de franchissement des limites d'endettement, de déficit ou de leur plafond de dépenses, doivent mettre en place un Plan économique et financier (PEF) sous un mois permettant de corriger la situation en un an [19]. Pour les régions, le plan est apprécié par le CPFF (conseil de politique budgétaire et financière). Si celui-ci est rejeté par deux fois (avec modifications), le ministère des Finances prend lui-même les mesures budgétaires adéquates afin d'assainir les finances de la collectivité (mise sous tutelle financière provisoire).
  • Le ministère des Finances assure par ailleurs, sur base trimestrielle, le suivi des plans d'ajustement (PEF et PR [20]) prévus par la loi. En cas d'écart détecté et de mesures correctives proposées non suivies d'effet le mois suivant, le MHAP peut alors imposer lui-même les mesures nécessaires. Dans les 15 jours de la détection de la déviation la collectivité doit prononcer l'indisponibilité des crédits afin de garantir le retour à l'objectif assigné. Par ailleurs, une sanction est prononcée consistant à consentir un dépôt rémunéré à la Banque d'Espagne pour 0,2% du PIB du territoire considéré (suivant un mécanisme analogue à celui des institutions européennes). Si dans un délai de 3 mois les mesures correctives ne sont pas prises, le dépôt cesse de générer des intérêts à la collectivité. Si dans un nouveau délai de 3 mois les mesures adéquates ne sont toujours pas prises, le dépôt peut être converti en amende sur décision du MHAP. Enfin au bout de 3 autres mois, si les mesures correctives ne sont toujours pas prises, le gouvernement nomme un groupe d'experts dont les mesures seront exécutoires par la collectivité.
  • Enfin, pour les régions, si ni l'indisponibilité des crédits, ni la constitution du dépôt à la Banque d'Espagne ne sont effectuées, ou si les mesures exécutoires à dire d'experts ne sont pas suivies d'effet, le gouvernement, avec l'approbation à la majorité absolue du Sénat, peut prononcer l'exécution forcée des mesures correctives nécessaires. Il en va de même pour les communes. La sanction prononcée pouvant aller jusqu'à la dissolution des organes représentatifs municipaux.

Conclusion : quels enseignements pour la France :

Avec un niveau de dépense et d'endettement élevé, l'Espagne peut apparaître comme un contre-modèle pour la France. Cependant les règles budgétaires dont le pays s'est doté offrent également un réservoir d'outils dans lequel la France pourrait puiser afin d'améliorer la coordination de ses règles budgétaires. Il est en effet impossible de faire le procès à l'Espagne de ne pas respecter la libre administration et l'autonomie financières de ses collectivités territoriales. L'exemple pour la France est donc valide :

  • S'agissant de la maîtrise de l'endettement, l'approche retenue a visé à rapprocher les organismes dépensiers des organismes porteurs de dette. La bonne gestion couplée à un encadrement du recours à l'endettement clairement partagé entre les niveaux d'administration ainsi qu'une clause de « non renflouement » inter-niveaux, clarifient la situation pour le contribuable comme pour l'électeur.
  • Les collectivités territoriales bénéficient d'arbitrages budgétaires clairs auxquels elles sont associées sur une perspective triennale, permettant une bonne supervision de l'évolution de leurs dépenses, ainsi que de sanctions en cas de non respect et d'attribution d'amendes internes ou européennes en cas de refus des ajustements demandés.
  • Le plus grand soin a été apporté au suivi du plafond de dépenses et des limites d'endettement par sous-secteurs, en évitant les débudgétisations. La « responsabilisation » des acteurs locaux (par le transfert de recettes arbitrables) et la montée en puissance de la péréquation horizontale a permis de rendre solidaires les collectivités territoriales de l'évolution des comptes nationaux dans leur ensemble.
  • L'exécution des comptes centraux comme locaux font l'objet d'un suivi au mois le mois par le ministère des Finances et publication trimestrielle consolidable (format compta nat).
  • Enfin, on assiste à la mise en place d'un Comité budgétaire indépendant véritablement libre de ses prévisions, disposant de ses propres moyens d'analyse, couvrant l'ensemble des administrations publiques et impulsant une politique de transparence véritable sur son travail (voir notre note).

[1] Sur l'AIReF, voir les développements infra en cliquant ici. Il s'agit de l'Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Sa mise en place date de création relève du décret royal 215/2014 du 21 mars 2014, prévu par la loi organique 6/2013 du 14 novembre 2013.

[2] Communautés autonomes (CCAA en espagnol) qui s'apparente à nos actuelles régions, mais également communes (CCLL en espagnol).

[3] Ferreiro, J., Gomez, C., Serrano, F., Sustainable future fiscal and debt policies for Spain (2013)

[4] Après les États-Unis, l'Allemagne, le Japon, la Chine et le Canada.

[5] Voir en particulier, Commission européenne, P. Hernàndez de Cos, J. J. Pérez, Sub-national public debt in Spain : political economy issues and the role of fiscal rules and decentralization, novembre 2012

[6] Consultez un document de présentation synthétique pour l'ensemble des régions hors régions de « droit foral » Current financing system of the spanish autonomous communities, Catlonia Background information, 09/09/2014, Public Diplomacy Council of Catalonia,

[7] Par simplification nous ne tiendrons pas compte dans les développements qui suivent des spécificités liées au statut « foral » (de droits historiques) autonome de certaines régions espagnoles : le Pays-Basque et la Navarre. Nous nous cantonnerons à analyser les conséquences budgétaires pour deux types de régions : celles de l'article 143 de la Constitution espagnole, qui n'ont pas assumé avant le milieu des années 1990, voire le début des années 2000, les compétences en matière d'éducation et de santé, et celles de l'article 151 de la Constitution (Andalousie, Îles Canaries, Catalogne, Galice, Valence) qui ont assumé ces dépenses quasiment depuis le début du processus de dévolution dans les années 1980. Voir, I., Argimon, P. Hernàndez de Cos, Fiscal Rules and Federalism as Determinants of Budget performance : an empirical investigation for the spanish case, Public Finance Review 2012, published online, 3 février 2013,

[8] 1% de déficit : 0,75% si la croissance est en dessous d'une certaine limite, et 0,25% additionnels pour les investissements productifs

[9] Selon un encadrement strict, l'émission de dette annuelle ne devant pas représenter plus de 5% des revenus de fonctionnement courants, et la charge des intérêts ne devant pas dépasser 25% des revenus de fonctionnement.

[10] Cette fois-ci par recours à un endettement de court terme (inférieur à un an), dans la limite de 30% de leurs revenus.

[11] qui transpose le TSCG et la loi organique du 27 avril de 2012

[12] et au passage une rupture d'égalité entre collectivités, puisqu'en cas de dérapage des finances communales, une reprise en main par la région territorialement compétente est prévue par les textes

[13] loi organique du 14 novembre 2013

[14] issu de la réforme constitutionnelle de septembre 2011 et décliné dans la loi organique du 27 avril 2012 (dite LEP pour Ley Organica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera)

[15] Cela suppose en réalité d'obliger les communes à disposer de comptes systématiquement excédentaires afin de compenser les périodes d'attrition des recettes fiscales par des reports d'excédents engrangés en haut de cycle. Le bloc communal est donc en situation d'auto-assurance. Voir à ce sujet, Hernandez de Cos, P., Pérez, J.J., La nueva ley de estabilidad presupuestaria, Bulletin Economique, avril 2013, Banque d'Espagne, p.65-78,

[16] C'est-à-dire, suivant le calcul de la moyenne des estimations de la croissance potentielle du PIB réel des cinq dernières années + l'estimation pour l'année courante et les projections pour les quatre années suivantes. Soit dix années en tout, ce qui évite les effets pro-cycliques.

[17] Voir en particulier l'endettement des banques régionales, des caisses d'épargne (Cajas de Ahorros), contrôlées par les collectivités territoriales elles-mêmes, ce qui entretenait sur les prêts aux collectivité un effet de rente dû à un marché largement captif. Sur l'ensemble de ce sujet, Perez, J.J, Prieto, R., The structure of sub-national public debt in Spain : reflecting fiscal vulnerabilities ?, 24 juin 2013, Banque d'Espagne,

[18] Notons que pendant la phase d'ajustement budgétaire qui court jusqu'en 2020, pour un plein déclenchement du TSCG, il est établi que la limite d'endettement valant alerte est portée à 100% de la dette programmée. Le mécanisme est donc fortement affaibli.

[19] Avec une souplesse toutefois : en cas de circonstances exceptionnelles, des plans de rééquilibrage (PR) doivent être produits sous un mois et permettre de dessiner une trajectoire crédible de retour aux objectifs budgétaires prédéfinis.

[20] Voir note supra.

Commentaires

  • Par Philippe GALTEAU • Posté le 26/09/2014 à 17:33 Merci de nous donner périodiquement un éclairage sur les bonnes pratiques de pays que nous avons coutume d'ignorer, voire de mépriser comme l'Italie, l'Espagne et quelques autres. Leurs politiques seraient-ils moins prisonnières des baronnets locaux, ou ceux-ci auraient-ils un sens civique moins dévoyé?

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