État et collectivités

Réforme territoriale : étude de cas dans le département de la Vienne

23 octobre 2014 • Louis Caudron

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Le Gouvernement a proposé le regroupement de régions et la suppression à terme des Conseils Généraux, avant, peut-être, de reculer sur la suppression de départements ruraux. La logique aurait été d'étudier pour chaque mission ou compétence des collectivités locales, le niveau géographique le plus adapté à son exercice et d'en déduire la collectivité locale ou l'organisme le mieux placé pour l'exercer. En étudiant le cas d'un département rural, la Vienne, la présente note a pour objectif de proposer une nouvelle organisation des missions et compétences permettant de satisfaire les besoins du public et l'impératif d'économies budgétaires. Pour répondre aux besoins des habitants tout en faisant des économies, il faut résoudre deux problèmes différents :

  • un problème politique de représentation des territoires ; souvent les élus des zones rurales peu denses ont le sentiment de ne pas compter face aux élus des zones urbaines largement majoritaires en population ;
  • un problème pratique d'accès aux services et d'exécution des missions : les bénéficiaires de prestations sociales doivent pouvoir rencontrer facilement les services compétents ; les services d'entretien des routes ne peuvent déplacer leurs engins que sur une distance limitée.

Les actions de la Vienne en 2013

Comme beaucoup de départements français, le département de la Vienne publie régulièrement sur son site Internet ses budgets, comptes administratifs et rapports d'activité. Nous nous appuierons essentiellement sur le compte administratif 2012 et le rapport d'activité 2013. Sur un montant total, hors opérations exceptionnelles, de 390 millions d'euros, la Vienne a dépensé 317 millions d'euros en fonctionnement et 73 millions d'euros en investissement pour :

Dépenses du département de la Vienne en millions d'euros en % du budget total
Les actions sociales 192 49%
Les dépenses de personnel 54 14%
Les collèges 34 9%
La voirie 30 8%
Le remboursement et les intérêts de la dette 28 7%
Les pompiers 10 3%
Autres actions (économie, tourisme, sport, culture, international, communication…) 33 -

Pour réaliser ces actions, la Vienne emploie 1.306 agents. La filière technique et la filière sociale en emploient près des deux-tiers. 460 agents sont employés dans l'administration générale, les actions culturelles et sportives et l'animation. Nous présenterons d'abord les 3 domaines qui emploient le plus de personnel et concernent le plus d'habitants, les actions sociales, l'entretien routier et les collèges, et ensuite les autres actions.

Les actions sociales

Le secteur Enfance et Famille (41 millions d'euros) : Le Département agrée et gère 3.633 assistants maternels (11.397 places d'accueil) et 61 établissements d'accueil collectif (1.483 places) pour les enfants sans famille ou retirés de leur famille. Il a enquêté sur 890 informations préoccupantes sur des enfants en danger. 997 enfants ou jeunes majeurs sont pris en charge par le département. Le département gère aussi le service de la Protection maternelle et infantile (PMI) et est responsable de l'adoption (20 adoptions en 2013). Pour ces actions, le département a ses propres agents (231 en 2013), mais fait beaucoup appel à des associations spécialisées notamment :

  • l'Association départementale pour la sauvegarde de l'enfance et de l'adolescence (ADSEA, budget 11 millions d'euros)
  • l'Union départementale des associations familiales (UDAF)
  • l'Aide à domicile en milieu rural (ADMR)

Les personnes âgées (51 millions d'euros) : Le département aide et contrôle 108 établissements pour personnes âgées, dont 19 EHPAD (établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes) et 32 EHPA (foyer-logement), représentant 6.788 places. Il gère l'APA (aide personnalisée à l'autonomie, soit 33,3 millions d'euros versés à 8.846 personnes). La CNSA, caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, lui apporte un financement de 14 millions d'euros. Le département favorise le maintien des personnes à domicile en leur apportant des aides diverses sous forme de prestations, aides à l'hébergement, etc. Le département préside le CODERPA, comité départemental des retraités et personnes âgées qui associe tous les acteurs pour gérer l'ensemble des actions. Il gère directement un centre local d'information et de coordination (CLIC) et en finance 6 autres. Pour beaucoup de ces actions, notamment les prestations à domicile, le département sous-traite avec des associations, notamment l'ADMR (aide à domicile en milieu rural), mais aussi des CCAS (comité communal d'action sociale), la Mutualité, etc.

Le handicap (39 millions d'euros : Le département a versé 36,9 millions d'euros à 2.815 personnes handicapées : PCH (prestation compensatrice du handicap), prestations pour le maintien à domicile (ACTP, allocation compensatrice pour tierce personne), aides à l'hébergement dans des établissements spécialisés. La Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) qui accueille une douzaine d'associations assurant des permanences pour l'accueil du public, a reçu 8.000 demandes. Le département finance également les SAVS, service d'accompagnement à la vie sociale et les SAMSAH, services d'accompagnement médico-social pour adultes handicapés qui accueillent des personnes souffrant d'un handicap moteur ou psychique et les MAF, maisons d'accueil familial, susceptibles de recevoir des adultes handicapés ou des personnes âgées. 24 bénéficiaires du RSA ont reçu l'allocation pour adulte handicapé (AAH). Le département agrée 194 familles d'accueil qui peuvent accueillir 384 personnes âgées ou handicapées. Une convention avec le FIPHFP, fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, lui permet d'employer 80 bénéficiaires de l'obligation d'emploi (BOE), adultes handicapés ou titulaires d'une pension d'invalidité.

L'action sociale et l'insertion (66 millions d'euros) : neuf maisons départementales de la solidarité, employant 158 personnes (en équivalent temps plein), réparties sur l'ensemble du département, ont accueilli 57.000 personnes, soit dans leurs locaux, soit dans l'un des 78 sites de permanence sociale existant dans le département de la Vienne. Les travailleurs sociaux ont eu 33.000 entretiens approfondis avec ses personnes pour évaluer leur situation, les conseiller dans leurs démarches administratives ou les adresser à des partenaires compétents pour des aides ou des prestations.

Les plus grosses dépenses concernent le RSA. Le département a dépensé, en 2013, 57,2 millions d'euros pour 14.991 bénéficiaires du RSA. La CAF et la MSA gèrent l'instruction des demandes et le versement des aides. Le département a gardé le recouvrement des indus, la gestion des dossiers complexes et du contentieux et la lutte contre la fraude. 362 majeurs vulnérables, bénéficiant de prestations sociales, mais ayant besoin d'aide pour gérer leur budget, ont bénéficié de mesures d'accompagnement social personnalisé (MASP), gérées soit par les agents du département, soit par l'UDAF. Le département confie à 10 organismes le suivi des bénéficiaires du RSA aussi bien pour les problèmes sociaux que pour les problèmes de retour à l'emploi Le département a accordé des aides pour le retour à l'emploi (APRE) à 1.007 personnes et des aides individuelles à 106 bénéficiaires du RSA. Le plan départemental d'insertion (PDI) piloté par le département comprend de nombreuses actions collectives confiées à de multiples organismes : l'insertion sociale (40 organismes), la lutte contre l'illettrisme (8 organismes), l'insertion par le logement (4 organismes), l'éducation à la santé (18 organismes), l'insertion par l'activité économique (33 chantiers d'insertion, 7 entreprises d'insertion, 10 associations), les actions d'appui à l'entreprenariat (3 associations), les aides à la mobilité (2 pôles urbains de mobilité et 7 ateliers deux roues). Le département a cofinancé avec l'État 702 contrats uniques d'insertion, 39 contrats d'avenir et les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) de Poitiers et Châtellerault. Il a apporté des subventions à 150 associations sociales, distribué 5.906 secours d'urgence, apporté une aide aux vacances à 1.166 enfants et financé 4 missions locales dans le cas du Fonds Départemental d'Aide aux Jeunes.

La voirie

Le département de la Vienne est responsable de 4.687 km de routes départementales et de 600 ouvrages d'art, principalement des ponts. Il consacre au moins 30 millions d'euros par an en investissement et en fonctionnement pour l'entretien normal du réseau et pour des travaux neufs (giratoires, aménagement de carrefours, déviations, etc.)

L'entretien de ce réseau routier est assuré par 5 subdivisions (Poitiers-Futuroscope, Montmorillon, Loudun, Châtellerault, L'Isle- Jourdain) et 23 centres d'exploitation. 265 agents travaillent pour les routes du département. Une partie des travaux d'entretien est réalisée en régie par les agents des centres d'exploitation qui disposent de 381 véhicules et engins routiers, l'autre partie est confiée à des entreprises. Les travaux neufs et les travaux d'entretien confiés à des entreprises ont nécessité la passation de 71 marchés publics. Le département joue également un rôle important en matière de sécurité routière, en adaptant la signalisation, en mesurant les trafics routiers et en participant aux campagnes de prévention.

Les collèges et la formation

Le département est responsable de 34 collèges publics et aide 11 collèges privés. En 2013, des travaux lourds de rénovation ont été réalisés sur 5 collèges pour un montant de 8,35 millions d'euros. Les opérations de gros entretien ont représenté 2,5 millions d'euros et les subventions à l'investissement dans les collèges privés 0,45 million d'euros. Le département a financé le fonctionnement des collèges pour un montant de 6,6 millions d'euros. Il gère 300 ATTEE, assistants techniques territoriaux des établissements d'enseignement, qui assurent l'entretien et la logistique des collèges. Il a une politique active en matière d'informatique, aussi bien vis-à-vis des élèves que des professeurs et apporte 410.000 euros des bourses aux collégiens.

Le département a aussi versé 501.283 euros de subventions aux investissements dans les écoles primaires de 22 communes et apporté 195.000 euros d'aide diverses aux élèves du primaire (élèves en difficulté, classes découverte,…)

Une action complémentaire importante du département est l'organisation des transports scolaires qui coûtent plus de 12 millions d'euros par an. Pour l'enseignement primaire, il a organisé 280 circuits de cars qui transportent matin et soir 4.200 élèves du primaire. Pour ces transports, il finance les 2/3 de la dépense. Pour l'enseignement secondaire, il a organisé 470 circuits de cars pour 7.800 élèves sont transportés sur des circuits spéciaux, 4.000 élèves, sont transportés sur des lignes régulières et quelques centaines sur les TER. En outre le département prend en charge depuis leur domicile les transports de 390 élèves handicapés.

Les autres actions du département de la Vienne

Dans les domaines suivants, le département a souvent un rôle de financeur pour soutenir ou inciter d'autres acteurs.

L'appui aux territoires et aux communes (25,5 millions d'euros) : Le département est un niveau très important pour la solidarité entre les communes. Les conseillers généraux ruraux sont souvent jugés en fonction de leur efficacité pour ramener des subventions aux communes ou aux associations de leur canton. Plus de 850 demandes ont été étudiées. Elles concernent des contrats pluriannuels pour le développement de 2 zones urbaines (Poitiers et Châtellerault) et 3 zones rurales et des aides à la construction d'équipements communaux (EHPAD, équipements sportifs, équipements scolaires, salles polyvalentes ou équipements culturels, équipement d'alimentation en eau potable ou d'assainissement, etc.)

Les transports (7 millions d'euros) (hors transports scolaires) : Le département est l'autorité organisatrice des transports sur l'ensemble du département, sauf les agglomérations de Poitiers et Châtellerault. À ce titre il a autorisé et soutient 20 lignes interurbaines desservant 130 communes.

La culture et le sport (5,2 millions d'euros) : Le département apporte son soutien à une centaine d'associations culturelles. Il organise lui-même des concerts gratuits en été. Il soutient le développement des pratiques artistiques amateurs en subventionnant 9 postes d'animateur cantonal socio-culturel, 68 associations, 25 centres socio-culturels et 39 écoles de musique. L'action en faveur du patrimoine a concerné, en 2013, 22 monuments historiques,16 éléments du patrimoine non protégé et 8 objets mobiliers. La Vienne a reçu en 2013 400 demandes de subventions présentées par des associations sportives. Il soutient 18 animateurs cantonaux. Il subventionne 40 comités sportifs départementaux et apporte son soutien à 12 grands clubs et à 30 sportifs de haut niveau.

Les actions économiques (1, 5 million d'euros) : Dans le domaine économique, la région est le chef de file, sous le contrôle de la Commission Européenne qui interdit les aides aux entreprises qui créeraient une concurrence déloyale. La Vienne représente un cas un peu particulier en raison de la création du Futuroscope, il y a près de 30 ans. Sous l'impulsion du Président du Conseil Général, René Monory, le département de la Vienne a créé aux portes de Poitiers une zone de plus de 200 ha qui accueille le Parc du Futuroscope (3ième parc de loisirs français avec 1,8 millions de visiteurs par an), une partie de l'université de Poitiers, une école d'ingénieur spécialisée dans l'aéronautique et une technopole regroupant plus de 200 entreprises et plus de 8.000 emplois. Le département gère la ZAC (zone d'aménagement concerté) du Futuroscope. Le département mène également une action spécifique sur une zone consacrée à l'automobile, à côté du circuit automobile du Vigeant, créé avec l'aide du département. S'appuyant sur la réussite de la technopole du Futuroscope, la Vienne a créé 9 « Viennopôles » qui disposent de 335 ha pour accueillir des entreprises, dont près de la moitié d'ores et déjà occupés.

Le tourisme : Depuis la création du Parc du Futuroscope en 1987, la Vienne a une politique forte en matière de tourisme. Le succès du Futuroscope (44 millions de visiteurs en 24 ans) a suscité la création d'autres pôles touristiques répartis dans tout le département avec plusieurs dizaines d'attractions touristiques recevant des milliers de visiteurs et apportant en 2013 7 millions de nuitées, ce qui a fait de la Vienne en 20 ans un des 10 premiers départements touristiques français. Engagée en 2012, la création dans le nord de la Vienne d'un « Center Parcs », représentant un investissement public et privé de 300 millions d'euros, dont 30 millions d'euros du département, va encore renforcer cette politique à partir de 2015.

L'environnement et l'agriculture (2,6 millions d'euros : Le département, responsable du « plan déchets », a mis en place un réseau de déchetteries pour récupérer toutes sortes de déchets et développe des actions de sensibilisation à la diminution du volume des déchets et au recyclage. Il étudie un schéma départemental de l'eau, affirmant la priorité à une alimentation en eau potable de qualité. Grâce à la taxe départementale des espaces naturels sensibles, il a acheté 20 ha d'espaces naturels dont il a confié la gestion au conservatoire régional des espaces naturels ou à des agriculteurs. Dans le domaine agricole, le département pilote l'aménagement foncier (ex remembrement) de 13.500 ha dans 17 communes, essentiellement pour faciliter le passage de la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique. Avec la chambre d'agriculture, il apporte des aides dans le domaine de la prophylaxie, de la mise aux normes des bâtiments d'élevage ou de l'installation des jeunes agriculteurs.

Les archives départementales et la bibliothèque départementale : La Vienne a construit un bâtiment spécialement adapté à la conservation des archives où elle stocke plus de 26 km d'archives. Le stock s'est agrandi de 693 m en 2013 et près de 2 km d'archives ont été inventoriés, reconditionnés et classés. Parallèlement la Vienne poursuit son effort de numérisation des archives et met à la disposition du public près de 5 millions de pages d'archives sur Internet : en 2013, plus de 30 millions de pages d'archives ont été consultées lors de 520.000 visites du site Internet. La bibliothèque départementale de la Vienne fonctionne en réseau avec les 194 bibliothèques réparties dans les communes du département. Ces bibliothèques municipales disposent de leurs propres ouvrages et font appel aux ouvrages de la bibliothèque départementale qui dispose de 175.000 documents. Elle a prêté 26.000 documents en 2013.

La coopération internationale : La Vienne a une politique très active en matière de coopération internationale pour développer l'ouverture du département sur le monde, favoriser les échanges économiques et encourager les contacts entre jeunes et moins jeunes, en particulier avec l'Argentine, pour la viticulture et la gastronomie, la Chine où le département a créé à Shenzen avec la Charente Maritime un bureau permanent de représentation, avec le Burkina Faso où il soutient 20 jumelages entre communes de la Vienne et communes du Burkina Faso, avec la chambre de commerce et d'industrie de Houston au Texas ou avec l'Autriche pour le développement des énergies renouvelables. Il a financé plus de 120.000 d'euros en bourses d'étudiants et d'appui à des échanges entre jeunes.

L'urbanisme et le logement (3,3 millions d'euros) : En matière d'urbanisme, le département contribue à l'élaboration des documents d'urbanisme, PLU (plans locaux d'urbanisme) ou SCOT (Schéma de COhérence Territoriale). Il a renforcé sa politique d'aide au logement (2.530 logements ont bénéficié d'aides à la pierre en 2013, contre 860 en 2010). Il apporte aussi une aide à 3 opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) et un programme d'intérêt général (PIG) pour rénover l'habitat rural. Pour les plus démunis, le département a financé à 53% (1,1 million d'euros) le fonds solidarité-logement (FSL) : plus de 3.000 ménages en ont bénéficié.

Le service départemental d'incendie et de secours (10 millions d'euros) : Le département est le principal financeur du service des pompiers. Cet établissement public emploie 1.500 professionnels ou pompiers volontaires répartis sur 50 centres locaux d'incendie et de secours.

Les propositions de réorganisation

L'examen des missions sociales du département montre une grande complexité et une forte imbrication avec les services de l'État, les organismes sociaux nationaux (caisse d'allocations familiales, mutualité sociale agricole, Pôle emploi) et de multiples associations locales et départementales, plus ou moins spécialisées.

Dans beaucoup de cas, le département, chef de file, a essentiellement un rôle de financeur, l'État lui ayant transféré l'obligation de financer telle ou telle prestation. Fréquemment, il y a un mélange de gestion directe par les services du département et de gestion déléguée à d'autres organismes. Souvent, le département n'a pas de marge de décision et il se doit d'attribuer des aides en fonction de critères définis au plan national. L'augmentation obligatoire des dépenses sociales, conséquence des décisions de l'État, amène beaucoup de départements à réduire leurs dépenses dans des domaines qu'ils jugent prioritaires pour faire face à leurs obligations dans le domaine social.

Une constante dans ces actions est le grand nombre de bénéficiaires et le grand nombre d'établissements à autoriser ou à contrôler, que ce soit dans le domaine de l'enfance ou de la vieillesse. Le public qui bénéficie des missions sociales du département ne doit pas être contraint de s'adresser à un organisme trop éloigné comme le serait un chef-lieu de région qui peut se trouver à 200 km. Un chômeur qui souhaite rencontrer une personne compétente, un contrôleur qui doit visiter une maison de retraite ou une assistante sociale qui doit s'assurer du bon état d'un enfant ne devraient pas avoir à faire plus d'une vingtaine de km pour accéder à leur objectif. Il faut conserver des antennes des services sociaux bien réparties géographiquement. La question qui se pose est de savoir à quel organisme doivent être rattachés ces antennes, car il y a un grand nombre de doublons entre les services de l'État, les organismes de Sécurité sociale, les services du département et les associations.

Les caisses d'allocations familiales contribuent au versement de certaines des prestations du département et en gèrent directement une vingtaine (Allocations familiales, Complément familial, Allocation de soutien familial, Prestation d'accueil du jeune enfant, Allocation de rentrée scolaire, Allocation parentale d'éducation, Aide personnelle au logement, …). La Caisse nationale d'assurance vieillesse gère l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) pendant que le département gère l'aide personnalisée à l'autonomie (APA). C'est le département qui gère le RSA, mais c'est Pôle emploi qui gère l'allocation spécifique de solidarité (ASS), l'allocation d'insertion (AI), l'allocation équivalent retraite (AER) et une grande partie des actions de retour à l'emploi. Ce sont les services fiscaux de l'Etat qui gèrent la prime pour l'emploi (PPE).

On en est arrivé à une situation où les multiples intervenants sont obligés de se réunir régulièrement en commissions pour arriver à se coordonner. (CODERPA, CCAPEX, CLIC, commission départementale d'aide sociale, commission de médiation pour le droit au logement opposable, plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, etc.). Cette répartition des tâches n'est pas rationnelle et génère des surcoûts. Dans les départements plus urbains, la complexité est encore plus importante avec les politiques de la ville, au point que dans certains départements le gouvernement a été obligé de nommer un préfet délégué à l'égalité des chances pour mettre de l'ordre dans les différentes interventions de l'État, des Villes et des départements.

Le transfert des compétences sociales actuelles du département à la Région ne ferait que compliquer la situation et entraînerait probablement des surcoûts.

La solution la plus logique serait de revoir l'ensemble du secteur social de l'État, du département, de la Sécurité sociale, des associations, et de redistribuer les rôles, en attribuant à la CAF ou à Pôle emploi les prestations actuellement gérées par le département.

Ce transfert des actions sociales du département à des organismes existants, CAF, Pôle emploi, associations, devrait s'accompagner de la mise en place d'une commission départementale de contrôle, coprésidée par le préfet et un élu local où les différents responsables des organismes sociaux devraient, tous les six mois ou tous les ans, rendre compte de leurs actions aux élus. Cette commission départementale permettrait aux élus locaux d'avoir une vision de toutes les actions sociales menées dans les départements, alors qu'à présent ils n'en ont qu'une vision partielle. Les élus locaux de cette commission de contrôle devraient avoir un pouvoir de codécision, par exemple sur la définition des critères d'attribution de certaines aides ou la fixation des priorités.

Sur la voirie

L'entretien de la voirie nécessite une gestion de proximité. Il ne faut pas faire déplacer les engins d'entretien routier sur des dizaines de kilomètres pour arriver sur leur lieu de travail. La nécessité de disposer de centres d'exploitation bien répartis dans le département est avérée. Le regroupement des centres d'exploitation dans des subdivisions est également nécessaire, car il permet de mettre en commun des matériels spécialisés. Ces subdivisions peuvent être rattachées à un niveau régional. Pour faire des économies, on peut examiner plusieurs pistes.

Tout d'abord les études de travaux neufs et la gestion des marchés publics routiers peuvent être centralisées à la région, ce qui permet de supprimer les bureaux d'études et de gestion des marchés départementaux.

Ensuite il faut mieux utiliser les agents d'entretien routier. Dans beaucoup de départements, le dimensionnement des effectifs est calé sur la nécessité de faire face aux pointes de travail pour le fauchage des bas-côtés au printemps et pour le déneigement en hiver. En dehors des périodes de pointe, on utilise au mieux ces personnels pour réaliser des travaux d'entretien routier, pose d'enduits ou d'enrobés, qui pourraient être confiés à des entreprises spécialisées. On peut diminuer l'importance de ces pointes de travail de plusieurs façons.

Pour l'entretien des bas-côtés au printemps, la première possibilité est d'allonger la durée d'utilisation des matériels de fauchage-élagage en fonctionnant avec deux équipes, l'une le matin et l'autre l'après-midi, ce qui permet de travailler environ 14 heures par jour.

Une deuxième possibilité, aussi bien pour la période du printemps que pour la période hivernale, est de susciter des accords avec d'autres collectivités locales, des entreprises ou des agriculteurs. Des communes ou communautés de communes suffisamment équipées pourraient assurer, moyennant finances, l'entretien de certaines portions de routes départementales. Dans certains endroits, on peut sous-traiter ces travaux à des entreprises locales. Dans beaucoup de communes, des agriculteurs disposent de tracteurs puissants sur lesquels il est possible d'adapter des équipements de fauchage ou des lames de déneigement.

Ces accords permettraient de diminuer le nombre des agents actuels du Département et les matériels routiers nécessaires qui sont très coûteux. Une partie des agents d'entretien routier, qui ont souvent des compétences techniques diversifiées, pourrait probablement être réorientée vers l'entretien des lycées des collèges et des autres bâtiments des collectivités locales.

Pour les collèges

Les régions ont vis-à-vis des lycées le même rôle que les départements vis-à-vis des collèges. On peut donc penser que confier la gestion des collèges aux régions devrait générer des économies dans la mesure où un seul service gérerait trois ou quatre fois plus d'établissements d'enseignement.

Par contre le problème est plus compliqué pour les transports scolaires. Ces transports nécessitent une gestion très fine au plus près du terrain. Il faut non seulement optimiser des centaines de circuits chaque année en fonction de la localisation des élèves, mais aussi répondre dans l'année scolaire aux multiples demandes de modification des points d'arrêt qui nécessitent à chaque fois une visite sur place, notamment pour les problèmes de sécurité. Les problèmes de transports scolaires ne peuvent pas être gérés par des agents localisés au chef-lieu de région. Il faut des agents compétents, qui puissent se rendre rapidement sur le terrain, mais ils pourraient être rattachés aux communautés de communes, avec un responsable au chef-lieu de région.

Dans les autres domaines

L'appui aux territoires et aux communes : Le rôle actuel du département vis-à-vis des petites communes rurales est essentiel. Il y a dans la Vienne des dizaines de communes comptant de 70 à 300 habitants. Le budget communal ne peut pas financer des équipements un peu importants. Ce problème ne peut se résoudre que dans le cadre des intercommunalités. Si ces intercommunalités sont constituées sur une base démographique suffisante, elles devraient pouvoir prendre en charge tous les équipements nécessaires sur leur territoire, quitte à mettre en place une péréquation au niveau national entre les intercommunalités les plus riches et les plus pauvres.

Les transports : La région, responsable des TER, pourrait tout aussi bien prendre en charge l'organisation des transports par cars, tout en apportant une attention particulière aux transports scolaires (Cf III-3)

La culture et le sport : Toutes les collectivités locales aident les activités culturelles et sportives, ce qui entraîne une concurrence entre collectivités locales, ainsi qu'avec l'État qui aide aussi certaines manifestations. Il est possible de rationaliser le soutien aux activités culturelles et sportives en désignant une seule collectivité locale compétente.

L'économie : L'économie et l'emploi sont des domaines politiquement très sensibles et tous les responsables de collectivités locales s'y intéressent. Il en résulte des doublons. Le fait que.certaines entreprises puissent mettre en concurrence des collectivités locales pour obtenir toujours plus d'aides publiques n'est pas sain. La loi de 2004 confirme la région comme le principal acteur dans le domaine économique. C'est nécessaire, mais il est vrai que si le département de la Vienne n'avait pas eu la clause de compétence générale et la possibilité d'agir dans le domaine économique, la création du Futuroscope n'aurait peut-être pas été possible.

Le tourisme : Le cas de la Vienne est très particulier. C'est un département où le conseil général a transformé avec ses investissements un département rural classique en un département qui figure parmi les 10 premiers départements touristiques de France. Après avoir créé le Futuroscope, il a réussi à fédérer de nombreuses initiatives pour créer des animations touristiques réparties dans tout le département. Il est important de ne pas casser cette dynamique qui repose depuis 30 ans sur le conseil général, relayée par de nombreux offices du tourisme. Au demeurant, dans une région regroupant Aquitaine, Poitou-Charentes et Limousin, l'idée de promouvoir en même temps Biarritz et le Futuroscope n'aurait guère de sens. Il y a certainement des synergies à rechercher entre les activités touristiques de la Vienne et des départements voisins. Le nouveau Center Parcs en construction est d'ailleurs situé volontairement entre les châteaux de la Loire et le Futuroscope pour jouer sur la complémentarité de ces pôles touristiques. Il est certainement possible d'attirer toujours plus de touristes avec plus de propositions d'attractions et une organisation en réseau ne peut qu'être productive, mais une région responsable du tourisme devra surtout soutenir les initiatives locales.

L'environnement et l'agriculture : Les compétences propres du département, l'élaboration du plan départemental de collecte et de traitement des déchets, l'acquisition et la gestion des espaces naturels sensibles, l'établissement des plans de randonnée, l'aménagement foncier, aussi bien que ses actions de soutien, peuvent être transférées à un échelon régional.

Les archives et la bibliothèque départementale : Compte tenu des investissements réalisés dans la plupart des départements et des possibilités d'accès par internet, il ne faut pas chercher à concentrer le stockage des archives ou des livres et ou DVD dans un autre chef-lieu, même si on les place sous une autorité régionale. Par contre, il y a certainement des actions à mener pour mutualiser les services en matière de numérisation et d'accès aux archives, d'achats de livres, de gestion des logiciels informatiques, d'achat de bibliobus,… On peut par exemple envisager le regroupement et la gestion en commun des sites web départementaux.

La coopération internationale : Dans beaucoup de collectivités locales, les relations internationales se développent souvent en fonction des contacts personnels de tel ou tel élu. Les relations personnelles sont importantes et la coopération avec un partenaire international ne dure que si un climat de sympathie réciproque se crée et se maintient. C'est particulièrement le cas pour les coopérations avec la Chine. Le transfert des relations internationales du département au niveau régional risque de dégrader la qualité des relations personnelles existantes et de casser certaines coopérations. C'est aussi l'occasion d'évaluer la pertinence des coopérations internationales en cours, et de renforcer celles qui paraissent les plus efficaces, en s'appuyant sur les personnes qui les ont rendues possibles.

L'urbanisme et le logement : En matière d'urbanisme, il est important de s'assurer de la cohérence des SCOT et des PLU (qui devraient être élaborés uniquement au niveau des communautés de communes ou d'agglomération) avec les objectifs et les contraintes des territoires environnants. L'État a conservé beaucoup de fonctionnaires dans les DREAL (direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement et DDT (direction départementale des territoires) qui font plus ou moins bien ce travail de mise en cohérence. Il serait bien préférable de confier cette mission d'appui et de contrôle des documents d'urbanisme à la région, ce qui supprimerait des doublons. L'action matière de logement pourrait aussi être gérée d'un niveau régional.

Le service départemental d'incendie et de secours Le transfert du financement du SDIS à la région ne devrait pas perturber l'organisation actuelle de cet établissement public qui repose sur 50 centres d'incendie et de secours. La gestion des financements au niveau régional devraient permettre des économies en regroupant les achats.

Conclusion

Par rapport aux autres pays européens, la France se distingue par son grand nombre de collectivités locales et la pluralité des niveaux, communes, communautés de communes ou d'agglomération, département et région, sans compter les pays qui ne sont pas de véritables collectivités locales. Ce serait peut-être acceptable si chaque niveau avait des fonctions précises, mais la clause de compétence générale attribuée à toutes les collectivités leur permet d'agir dans tous les domaines, ce qui entraîne doublons et financements croisés.

Les axes actuellement retenus par le gouvernement sont le regroupement des régions et la suppression des départements. On peut regretter que l'idée d'une fusion des départements et des régions, envisagée sous le gouvernement Sarkozy, avec des élus à la fois conseillers départementaux et régionaux n'ait pas été approfondie. Dans tous les cas, il faut réfléchir à une nouvelle répartition des missions et compétences des collectivités locales. De l'étude des actions du département de la Vienne, on tire quelques propositions.

  • Dans le domaine social, la répartition des tâches entre l'État, les organismes sociaux et le département est incompréhensible. La solution proposée est de revoir l'ensemble du secteur social de l'État, du département, de la Sécurité sociale, des associations, et de redistribuer les rôles, en attribuant à la CAF ou à Pôle emploi des prestations actuellement gérées par le département, ce qui supprimerait bien des doublons.
  • En contrepartie, on créerait une instance coprésidée par le préfet et un élu départemental où tous les organismes œuvrant dans le domaine social devraient rendre compte périodiquement de leurs actions au niveau du département. Cette instance départementale devrait avoir un pouvoir de codécision sur la fixation des critères d'attribution des aides ou les orientations de la politique menée et à mener.
  • Dans le domaine des collèges et de la formation, la région peut gérer les collèges et les lycées, mais avec une organisation décentralisée des transports scolaires. L'évolution la plus importante dans ce domaine serait de donner aux régions la possibilité de recruter les enseignants et de discuter avec le ministère de l'Éducation nationale du contenu des formations.
  • En matière de voirie, il faut conserver une répartition infra départementale des centres d'exploitation et des subdivisions, mais elles pourraient être rattachées à la région, responsable des infrastructures. Les économies sont à rechercher dans les collaborations avec les communautés de communes, les entreprises et les agriculteurs.
  • Le regroupement à la région des transports par TER ou par car est logique.
  • L'appui au territoire et aux communes est un problème important pour les petites communes qui n'ont pas les moyens de financer les équipements qui leur sont nécessaires. La solidarité entre communes pour répartir de façon efficace les équipements dont la population a besoin devrait être le rôle premier des communautés de communes ou d'agglomération.
  • Dans le domaine de la culture et du sport, la région peut apporter le soutien nécessaire.
  • En ce qui concerne les archives et la bibliothèque départementale de prêt, on peut conserver l'organisation actuelle au niveau des départements en faisant des économies grâce à une gestion regroupée au niveau régional.
  • En matière d'environnement, d'agriculture, de logement, les compétences du département peuvent être exercées au niveau régional, mais sans apporter beaucoup d'économies.
  • Dans le domaine de l'urbanisme, le rôle majeur doit être tenu par les communautés de communes ou d'agglomération, les régions étant chargées de vérifier leur cohérence avec les textes en vigueur et les contraintes des territoires, ce qui permettrait de supprimer bon nombre de fonctionnaires de l'État.
  • Dans le domaine économique, le rôle de la région comme chef de file est acquis.
  • En matière de tourisme, la région doit soutenir une politique décentralisée appuyée sur les communautés de communes ou d'agglomération et les nombreux offices de tourisme existants.

Ces propositions devraient permettre de diminuer les besoins en personnel, d'abord dans le domaine social et de l'entretien routier, mais aussi dans presque tous les autres domaines. Cela suppose de mettre en place un système de mise à disposition des agents du département auprès d'autres organismes ou des reconversions vers d'autres métiers. Par exemple, des personnels d'entretien routier pourraient se reconvertir en personnel d'entretien des bâtiments publics, collèges, lycées.

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