État et collectivités

Livre
Visite impromptue du baron Necker (et de Didier Migaud) à François Hollande

12 février 2015 • Samuel-Frédéric Servière

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Philippe Dessertine, professeur d'université, directeur de l'Institut de Haute finance et membre du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), choisit dans son dernier ouvrage Le Fantôme de l'Élysée [1] (Albin Michel 2015) le genre de la fiction, pour faire se rencontrer à deux siècles de distance, le ministre de Louis XVI Jacques Necker (prononcer « Nècre ») et l'actuel locataire de l'Élysée, le président François Hollande. A vrai dire, plutôt que de fiction romanesque, il s'agit avant tout de théâtre, et le style de l'auteur peut rappeler, mais sous des dehors financiers, une approche qui n'aurait pas déplu à Eric-Emmanuel Schmitt. Certains raccourcis pourront sembler faciles (le rapprochement entre tempérament et physique entre François Hollande et Louis XVI), parfois l'inculture supposée du président, n'est exploitée que pour mieux faire ressortir certains parallélismes (de Coppet (la dernière résidence du baron en Suisse) à Copé, etc.) phonétiques ou comiques. Mais l'avantage de l'exercice est de vulgariser et de convaincre le plus grand nombre que si comparaison n'est pas raison, la situation financière de notre pays est grave et que certaines « forces profondes » pour reprendre l'expression de Pierre Renouvin, certains atavismes, nous empêchent aujourd'hui comme hier, de réformer à bon escient. En conséquence, on comprendra que le ressort du merveilleux permet à l'auteur de retrouver une certaine liberté de parole et d'ouvrir une discussion à vertu pédagogique… ce qui n'est déjà pas si mal.


La rencontre fictive se déroule dans la nuit du 13 à 14 janvier 2014, alors que le président de la République est en train de rédiger le discours qui annoncera le lancement du Pacte de responsabilité et le tournant « libéral » de son mandat. On voit poindre déjà les enjeux de son remaniement du 30 mars, avec la sortie d'Arnaud Montebourg et l'arrivée au gouvernement d'Emmanuel Macron.

La saveur de l'ouvrage ne serait cependant pas la même si on ne la mettait en perspective avec le dernier rapport annuel publié le 11 février 2015 par la Cour des comptes. En effet, le diagnostic porté sur la gestion des finances publiques pour 2014 (avant que les comptes définitifs ne soient produits en mars), permet de mettre en lumière un certain nombre de tendances dont l'ouvrage pointe lui-même à sa façon les dérives :

Tout d'abord, il n'y a pas de baisse des dépenses publiques

Le rapprochement n'est pas seulement de circonstance, lorsque Philippe Dessertine fait dire à ses protagonistes (p.126-127) : « (François Hollande) : « J'ai indiqué ma volonté aux Français qui est celle de réduire… [la dépense publique] [2] Pourquoi ? Pas parce que ce serait un but en soi. Je suis attaché, plus qu'aucun autre, au maintien du service public, à notre modèle social. » et la réplique de Jacques Necker « Il me semblait, Monseigneur, que je n'entendais pas les choses ainsi. Il me semblait nécessaire d'exprimer pourquoi vous devez réduire le déficit. »

Le Rapport de la Cour des comptes se penchant sur les exercices 2014 et 2015 ne dit pas autre chose : Pour 2014, les sages de la rue Cambon insistent : Pour 2014 « Compte tenu des informations disponibles en juin, il aurait été souhaitable que le gouvernement révise à la baisse les prévisions de croissance du PIB, d'inflation et d'élasticité des recettes dès le projet de loi de finances rectificative déposé à cette date. » Au contraire l'inertie opposée à conduit à ce que « fin septembre, des mesures supplémentaires de réduction des crédits [soient] devenues largement inopérantes pour l'exercice en cours ». Car beaucoup trop tardives. Il faut dire que si les prévisions avaient été révisées à temps à l'été 2014, il aurait été inévitable d'afficher un déficit public supérieur à celui annoncé et donc de prendre des mesures susceptibles de renforcer la réduction des crédits ouverts afin de baisser ce déficit majoré constaté.

Pour 2015 l'appréciation de la Cour sur les biais de pilotage des finances publiques n'est pas plus tendre. En dépit d'une élasticité des P.O plus saine et d'une prévision de croissance crédible, l'évolution des dépenses en valeur a été maintenue malgré une inflation plus faible que prévu. Pourtant certaines dépenses sont mécaniquement impactées favorablement par une baisse de l'inflation. Notamment les dépenses d'achat courant, biens et services, consomptibles et fluides, références tarifaires de certaines dépenses incluses dans l'ONDAM (objectif national d'assurance maladie). En conséquence la Cour accuse : « Cette absence de révision significative des objectifs d'évolution des dépenses en valeur pour 2015 résulte d'un choix du gouvernement et non d'une impossibilité technique de les ajuster à la baisse. »

Didier Migaud ajoute dans son discours de présentation du rapport annuel de la Cour des comptes : « Cette marge doit être impérativement mobilisée non seulement pour couvrir les dépenses supplémentaires nouvelles décidées en cours d'exercice mais aussi pour compenser la perte de recettes fiscales engendrées aussi par cette très faible inflation. »

Cour des comptes : la moindre maîtrise des dépenses pour 2014 et 2015 est limpide :
  • 2014 voit la constatation d'un écart de 0,8 point de PIB (17 milliards d'euros) entre la baisse du déficit de 0,5 point de PIB prévue en LFR 1 (août 2014) et son augmentation de 0,3 point prévue en LFR 2 (décembre 2014). Un écart qui se décompose selon la Cour entre : - 0,3 point lié à la baisse de la prévision de croissance du PIB en volume (révision de la croissance de -0,6 point passant de 1 à 0,4 entre août et septembre 2014), -0,15 point lié à la révision à la baisse de la prévision d'inflation (-0,2 point lié à la baisse mécanique des P.O et à la non répercussion de la baisse intégrale de l'inflation sur les dépenses (1 milliard seulement, soit +0,05). La prévision d'inflation baissant de 0,7 point passant de 1,2 point à 0,5 point). La révision de l'élasticité des prélèvements obligatoires par rapport à la croissance du PIB, soit -0,15 point. Le changement des normes comptables résultant du passage à la norme SEC 2010, -0,1 point.
  • 2015 voit l'anticipation d'une baisse de 0,5 point de PIB entre 2014 et 2015 (baisse de 0,3 au lieu de 0,8 point). Un écart décomposé par la Cour entre : -0,4 point lié à la révision de la croissance du PIB en volume (1,7% de croissance anticipée ramenée à 1%), -0,2 point lié à l'impact de la révision à la baisse mécanique de la prévision d'inflation sur les recettes (-0,3 point) et les dépenses (+0,1 point), l'inflation étant corrigée à la baisse de 1,5% à 0,9%, -0,1 de correction de l'élasticité des prélèvements obligatoires, +0,3 point de nouvelles mesures fiscales (dont annonces tardives du 27 octobre 2014), -0,1 de changement de référentiel comptable (SEC 2010).

Les économies promises ne seront pas au rendez-vous

Philippe Dessertine peint un président de la République sommé par son interlocuteur helvétique de préciser sa pensée (p.129) : « Le président poursuit sa rédaction avec une fièvre accrue. [F.H.] « Alors pourquoi faut-il réduire la dépense ? Parce que c'est le passage obligé pour réduire les déficits. » « Monsieur Necker trouvez-vous que j'enfonce assez le clou ? » (…) [J.N] « bouleverser l'État en profondeur suppose une fermeté de caractère hors de toute norme. Dans un pays comme la France il s'agit ni plus ni moins de s'attaquer à des siècles de pratiques, à des corps constitués, à des textes gravés dans le marbre, à des intérêts multiples, éclatés parfois, contradictoires souvent, mais comprenant toujours que leur seul intérêt est que rien ne bouge. »

Le Premier président de la Cour des comptes constate, « Un premier risque pèse sur la réalisation des 21 milliards d'économies annoncées en avril 2014. Ces économies sont conçues, je le rappelle, non comme une diminution de la dépense publique mais comme un effort de ralentissement par rapport à son évolution tendancielle [à la hausse ndlr] (voir p.4) ». Et fournit dans ses analyses les points de fuite que nous avions nous même constaté dans notre analyse du budget 2015 : les conséquences des baisses des dotations des collectivités locales sont d'autant plus incertaines que « rien ne garantit qu'elles se traduiront par des réductions de même ampleur des dépenses locales ». Elles devraient par ailleurs être impactées par la baisse de l'inflation puisque leur évolution « tendancielle » s'infléchit. C'est particulièrement vérifié lorsqu'il s'agit de mesures de gel : point de fonction publique, non revalorisation des retraites de base, sous-indexation des retraites complémentaires.

En définitive le gouvernement est pris avec le phénomène de l'inflation trop basse dans un dilemme : Reconnaître des marges d'économies en valeur, puisque les objectifs budgétés initialement sont surestimés, et procéder aux annulations de crédits consécutives, mais dans le même temps constater de moindres économies tendancielles en volume. Puisque la hausse spontanée anticipée est elle-même moindre que prévu.

Ne pas se laisser aller à la facilité de la dette

Il s'agit à n'en pas douter du pire des maux car il laisse supposer que les finances publiques sont encore « pilotables » en contribuant à faire repousser indéfiniment les réformes structurelles nécessaires. C'est le supplice de l'étrangleur ottoman. Philippe Dessertine fait résumer par le baron Necker la dangerosité du viatique : « la dégradation progressive des comptes prend des années ; chaque instant qui retarde la catastrophe est regardé comme la démonstration que les changements pourraient ne pas être totalement obligés. » (…) « De même que l'excès de dette, le moment où la dépense devient intenable, ce moment, Monseigneur, est invisible. »

Encore une fois Didier Migaud dans sa présentation du rapport annuel de la Cour des comptes ne dit pas autre chose : « À cet horizon (2017), la dette publique pourrait approcher, voire dépasser 100% et l'équilibre structurel des comptes publics serait encore repoussé au-delà de 2019. Attention à ne pas se laisser abuser par le très faible niveau des taux d'intérêt auxquels l'État se finance actuellement : la dette supplémentaire que nous continuons d'accumuler va devoir être financée et refinancée pendant de nombreuses années. Et elle ne le sera vraisemblablement pas aux taux exceptionnellement bas que nous connaissons aujourd'hui. » Une constatation bien relayée par le rapport annuel qui relève d'ailleurs que jusqu'à présent « les économies de constatation sur les charges d'intérêt ont permis ces dernières années de compenser des dépenses imprévues en cours d'année et facilité le respect des objectifs d'évolution des dépenses publiques. Le gouvernement s'est donc privé d'une marge de précaution. » Autrement dit, la charge de la dette devrait être isolée (sortie) de l'enveloppe zéro volume, qui ne devrait donc comporter que le budget général de l'État (zéro valeur) et le financement du CAS pension [3].

Conclusion

Se focaliser sur les rapprochements parfois un peu forcés entre la veille de la Révolution française et notre situation présente, ne pourraient que faire passer le lecteur à côté de l'intérêt du livre. L'auteur d'ailleurs n'insiste pas davantage sur le sujet. Si des ressemblances sont parfois frappantes, elles sont plutôt confinées à des postures et à l'exégèse d'un tempérament national de situation. On relèvera toutefois quelques croquis mordants : Turgot le libéral s'opposant point par point à Calonne le « pré-keynésien », le personnage de Necker se réservant le beau rôle de la synthèse.

Non, l'intérêt de l'ouvrage est ailleurs… il est de nous montrer que les interrogations sur le niveau des prélèvements obligatoires, sur le choix de l'endettement, la propension court-termiste pour la dépense, sont autant d'obstacles à une réforme structurelle et en profondeur de la sphère publique. La libéralisation de la croissance, la lutte contre les corporatismes et le capitalisme de connivence, les rentes de situations sont également des éléments puissants du livre, que l'auteur rapproche utilement des guildes, manufactures et autres fabriques placées opportunément dans la bouche de son ministre des finances visiteur du soir.

L'ouvrage se veut avant tout vulgarisateur des grandes thématiques sans véritablement faire la pédagogie de la réforme. C'est là la limite de l'exercice. Le voile de la fiction s'arrête devant le refus de proposer des préconisations précises, dont le pauvre baron, ne peut, bien évidemment dans un siècle où une réalité institutionnelle et des mécanismes qui ne sont plus les siens, faire qu'à grands traits les esquisses.

Pour finir laissons le dernier mot au Premier président de la Cour des comptes Didier Migaud : « Le rééquilibrage durable de nos finances publiques dépend des choix de politique économique susceptibles de renforcer le potentiel de croissance de l'économie […] l'ensemble de ces choix ne s'impose pas au nom d'une contrainte, subie ou importée (…) il s'impose, si j'ose dire, de l'intérieur si nous voulons préserver notre souveraineté, c'est-à-dire précisément notre capacité de faire des choix. » Le « Necker » de Philippe Dessertine ne saurait mieux dire. Encore faut-il que l'ombre portée du Budget de la France ne soit pas trop déformée : « les politiques de rabot ne peuvent pas tenir lieu de stratégie de redressement des comptes publics. » tance Didier Migaud ; c'est-à-dire avant tout en finir une fois pour toutes avec une politique financière faite d'annonces, d'apparences et d'expédients… bref de communication financière… ce qu'avait, pour le coup, inauguré Jacques Necker. Certaines constantes ont la vie dure.

[1] Philippe Dessertine, Le Fantôme de l'Élysée. Visite impromptue du baron Necker à François Hollande, Albin Michel 23 janvier 2015, 228p.

[2] Voir le discours définitif du président de la République du 14 janvier 2014

[3] Une approche qui aurait milité pour dégager les économies hors coût de refinancement de la dette… une approche adoptée dans le cadre de l'affichage des 21 milliards d'euros d'économies par le gouvernement jusqu'au 27 octobre 2014, date à laquelle il a fallu trouver en urgence 3,6 milliards supplémentaires, et où les économies implicites sur la dette ont été immédiatement convoquées et intégrées…

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