État et collectivités

Le recours au 49-3, et alors ?

12 mai 2016 • Bertrand Nouel

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Que penser de l’usage fait pour la seconde fois de l’article 49-3 de la Constitution ? Précisons clairement que nous ne discutons pas ici du contenu de la loi travail, et que nous nous plaçons strictement dans le cadre du bon fonctionnement des institutions, sans oublier qu’un gouvernement d’un autre bord pourrait être élu l’année prochaine, et qu’il aurait lui aussi l’opportunité de faire usage de cet article.  Le gouvernement actuel ne peut pas être critiqué à ce sujet, et les protestations des frondeurs de la gauche quant à la privation du débat démocratique n’ont en l’occurrence pas de raison d’être et sont marquées d’une évidente hypocrisie. Elles ne témoignent que de la fracture idéologique complète entre les deux composantes de la gauche. C’est peut-être aussi l’annonce de la fin du bipartisme, et l’occasion de se poser la question de la conduite à tenir pour un nouveau gouvernement désigné en 2017 dans un contexte où il ne détiendrait pas la majorité au Parlement.

L’épisode consacre simplement la fracture au sein du PS qui n’est plus un parti majoritaire

Le PS n’est plus un parti majoritaire, car la scission intervenue entre ses députés ne lui permet plus de faire voter des lois comme la loi travail. On ne saurait s’en étonner à vrai dire. Dès octobre 2012, soit seulement moins de quatre mois après leur élection, vingt députés socialistes votent contre le pacte budgétaire européen, et neuf s’abstiennent, au motif que François Hollande s‘était engagé durant la campagne à renégocier ce traité, ce qui est exact. La suite des événements allait montrer que cette fronde ne ferait que grandir : en 2013, à propos de la loi sur la sécurisation de l’emploi et de la réforme des retraites, en 2014 certains députés refusent de voter la confiance à Manuel Valls, et 41 députés s’abstiennent lors du vote du pacte de stabilité, puis la même annéen trois ministres sont exclus du gouvernement. En 2015, lors du congrès de Poitiers, la motion A, favorable au gouvernement, obtient 60% des suffrages  mais laisse subsister toutes les ambiguïtés[1], et c’est peu de temps après que le gouvernement est contraint de recourir au 49-3 pour faire passer la loi dite Macron. Les membres des motions B et D ne participeront pas au nouveau secrétariat national du PS.

Dans ces conditions, la révolte qui gronde au sein du parti majoritaire ne peut que grandir et le pouvoir se retrouve paralysé lorsque, à la surprise générale, le projet de loi travail démontre la volonté du gouvernement de réformer le code du travail dans un sens totalement inattendu et sans aucune préparation ni pédagogie.

Un article fondamental et souvent utilisé de la Constitution de 1958

Cet article est fondateur de ce qu’on appelle le parlementarisme rationalisé dans le cadre d’un régime qui emprunte des traits de présidentialisme, notamment avec l’élection du président au suffrage universel. Il ne faut pas oublier que l’on sortait d’une Quatrième République paralysée par un parlementarisme marqué par des successions de majorités de circonstance empêchant toute réforme. Les auteurs de la Constitution de 1958 ont voulu rompre avec cette impuissance et faire en sorte que la responsabilité du gouvernement ne puisse être mise en cause que dans le cadre d’une motion de censure réunissant la majorité des députés élus. Le recours au 49-3 a cependant été tempéré en 2008 par une disposition l’interdisant plus d’une fois par session parlementaire, ce qui explique qu’à compter de cette date il y ait été moins recouru.

L’article 49-3 a néanmoins été très souvent utilisé : 84 fois en tout, dont 52 fois par la gauche et 32 fois par la droite. Le gouvernement l’ayant le plus utilisé fut celui de Michel Rocard, 38 fois durant les 38 mois de son ministère, et le très éphémère gouvernement d’Edith Cresson qui lui succéda l’utilisa 8 fois. Dans les deux cas le gouvernement ne disposait que d’une majorité relative, avec des contestations élevées notamment par le PC et l’opposition de certains députés mitterrandiens.

Une utilisation dont la contestation n’est pas faite de bonne foi

La contestation maintenant élevée par la gauche de la gauche se fonde sur l’argument d’un déni de démocratie. Il est vrai que François Hollande avait largement combattu l’usage du 49-3 sur la base de cet argument lorsqu’il était dans l’opposition. Mais il ne s’agissait que d’une posture politique…et c’est la même posture que l’on retrouve ces jours-ci chez les députés, et qui ne démontre qu’une seule chose, à savoir qu’ils se situent dans l’opposition, comme François Hollande naguère, et que, comme le dit Manuel Valls, « les deux gauches sont irréconciliables ».

Prétendre en particulier que le gouvernement empêcherait la tenue d’un débat fait complètement abstraction du travail réalisé pendant des journées entières lors des commissions parlementaires, que ce soit la commission des affaires économiques et surtout la commission des affaires sociales, où les députés de tous bords, y compris les représentants du Front de gauche et du PC, se sont longuement exprimés. Et c’est précisément le texte issu de la commission des affaires sociales qui a été retenu par le gouvernement, avec semble-t-il une modification allant dans le sens des frondeurs[2]. En fin de compte, l’usage du 49-3 évite une dissolution, comme cela a été souvent le cas, et participe à la stabilité des institutions – quel que soit ce qu’on pense par ailleurs de la loi travail, et, vu du côté de la droite, de l’opportunité de cette dissolution anticipée. Mais, de son point de vue à elle, la gauche a bien tort de le regretter.

49-3 et bipartisme. Et après 2017 ?

Nous sommes habitués au bipartisme et à l’alternance, comme s’il s’agissait d’une règle régissant une fois pour toutes la Cinquième République. La limitation du mandat présidentiel à cinq ans, correspondant à la durée du mandat du Parlement, a encore accentué cette tendance réduisant les risques de cohabitation où l’on tient pour acquis que la majorité du Parlement découlera pour ces cinq années de la couleur politique du président.  Et de fait depuis 2002, après la longue période de cohabitation de 1997 à  2002 (gouvernement Jospin), majorité parlementaire et couleur politique du président ont coïncidé.

Mais ce bipartisme n’est nullement un acquis qui rythmerait la vie politique française. Même s’il continuait à exister, les précédents ont montré que les cas ne sont pas rares où le gouvernement se trouve confronté à une fronde à l’intérieur de son propre parti et de sa majorité parlementaire. C’est le cas présentement, mais cela l’a été comme nous l’avons vu sous les ministères de Michel Rocard et Edith Cresson, et aussi, plus près de nous, sous Alain Juppé et Jean-Pierre Raffarin (deux fois chacun).

Que va-t-il se passer en 2017 et après ? Il y a bien des chances pour que le bipartisme appartienne au passé. D’une part avec la montée du Front national, et d’autre part aussi avec les effets de la scission idéologique au sein du PS. Il est loin d’être évident que le prochain président, qu’il soit de droite ou de gauche – et encore moins s’il s’agit de la candidate du Front national, dispose d’une majorité parlementaire, et que celle-ci soit et reste homogène, et cela même si aucune dose de proportionnalité n’est introduite dans le mode d’élection des députés.

Le programme de la droite, quel que soit le président qui se présentera et sera éventuellement élu, sera nécessairement clivant, plus qu’il ne l’a jamais été sous la Cinquième République, et des réformes importantes devront être engagées. Tout le monde s’accorde pour dire que le gouvernement aura très peu de temps pour les mettre en place, et l’on évoque souvent une période de cent jours. En tout état de cause un travail extrêmement important sera requis des députés dans le reste de l’année 2017.

Si l’on met à part la voie du référendum que le gouvernement sera vraisemblablement amené à suivre à un moment quelconque du quinquennat, il faudra légiférer soit par ordonnance, soit par loi ordinaire. Dans les deux cas, la rapidité sera essentielle, pour obtenir du Parlement, soit l’habilitation nécessaire à légiférer par ordonnance – qui n’est pas une formalité et requiert des précisions, soit par vote de la loi. Il ne faut surtout pas renoncer dans ces hypothèses à l’utilisation du 49-3 ! La démocratie procèdera alors de la légitimité acquise dans le cadre de l’élection présidentielle et du respect du programme annoncé, plus que des débats au sein du Parlement.


[1]  Ainsi s’exprime le député Christian Paul, premier signataire de la motion B qui a obtenu 28% des suffrages : « Cette motion A est un paravent, le fruit de toutes les contradictions, juge le député, premier signataire de la motion B. Ce texte n’a aucune valeur. Les ministres désavouent tous les matins ce qu’ils ont signé. On entend en stéréo deux musiques totalement différentes. C’est un discours du Bourget bis. Pour le PS, c’est mortifère ».

[2] Modification concernant le périmètre d’appréciation des difficultés économiques pour les licenciements économiques, qui est revenu aux résultats mondiaux du groupe concerné, solution jurisprudentielle actuelle, que le premier projet de la loi travail avait voulu restreindre à l’appréciation des résultats dans le seul cadre français.

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