État et collectivités

Haut Conseil des finances publiques : gendarme ou vigie ?

21 mars 2013 • Samuel-Frédéric Servière

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Ça y est ! Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) est lancé [1]. Il tient sa première réunion le 21 mars à l'occasion de laquelle il arrêtera puis publiera (transparence oblige [2]) son règlement intérieur. Sitôt installé, l'organisme abrité par la Cour des comptes devra travailler vite car un premier avis est attendu pour le 15 avril. Avis sur le nouveau programme de stabilité révisé de la France 2013-2017 transmis ensuite à Bruxelles. La Fondation iFRAP a longtemps milité pour la mise en place d'un Comité budgétaire indépendant en France à l'instar de ce qui existe actuellement dans la plupart des autres pays développés. Cependant, à l'aune des textes déjà publiés et des auditions réalisées par le Parlement de quatre de ses membres, il est clair que la place que l'organisme occupera dans le débat sur nos finances publiques dépendra grandement des compétences qu'il acceptera ou non d'exercer, et sur la conception qu'il se fera de son rôle. La Fondation iFRAP souhaiterait qu'il soit plutôt vigie que gendarme. Mais rien n'est joué ! Explications :

Le Haut Conseil aux finances publiques a été institué par loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques n°2012-1403 du 17 décembre 2012, et par le décret n°2013-144 du 18 février 2013 relatif à la constitution initiale du Haut Conseil aux finances publiques. Dans une perspective de rationalisation des structures administratives, il est prévu qu'il remplace le Conseil d'orientation des finances publiques créé en 2006 et abroge du même coup la Conférence nationale des finances publiques. Cette institution avait à l'époque été mise en place afin de faire émerger un consensus des conjoncturistes (consensus forecast) censé éclairer le gouvernement sur sa politique budgétaire. La question est de savoir si au-delà de son intervention systématique en amont des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, son action sera plus vigoureuse et suivie que ne le fut la vénérable Conférence, dont pour le budget 2013 l'hypothèse de croissance retenue (0,4%) avait été alors doublée par le gouvernement à 0,8% pour construire son budget, sacrifiant le réalisme sur l'autel du « volontarisme ».

1) La marge de manœuvre légale est à la fois restreinte et imprécise :

En l'état actuel des textes, le Haut Conseil se prononce par un avis motivé sur l'estimation du PIB et sur la prévision de croissance dans le cadre la loi de programmation des finances publiques (art.8 et 9) ainsi que sur les perspectives de dépenses (solde structurel) et de recettes en matière de lois de finances et de financement de la sécurité sociale (art.10), s'agissant des lois financières rectificatives (art.11) et de règlement (art.16) afin de mettre en évidence les écarts par rapport aux lois de finances initiales votées et par rapport à la programmation engagée. Dans cette perspective le Haut Conseil met en place concrètement une supervision ex ante et ex post informée, sans pouvoir assurer un suivi régulier de l'exécution même des lois financières (ce n'est pas un shadow comité de pilotage des finances publiques).

En conséquence, la fonction de vigie semble inhibée ab initio dans la mesure où seule une révision autonome du gouvernement de ses propres prévisions de croissance, peut enclencher le mécanisme de supervision. Il n'y a pas à proprement parler de processus d'alerte financière précoce comme on peut le voir par exemple s'agissant de l'Assurance maladie avec le comité d'alerte de l'ONDAM [3] (l'objectif national des dépenses d'assurance maladie) en cas de dérive des comptes sociaux.

D'ailleurs, afin d'éviter que la pratique ne puisse contourner ce que la loi n'a pas expressément prévu, notamment parce que le Haut Conseil (et sans doute son secrétariat s'agissant des affaires courantes) pourra se nourrir de la production statistique et économique de nombreux organismes [4] parfois en continu, il est mentionné (article 15. al.3 [5]) «  qu'il ne peut délibérer ni publier d'avis dans d'autres cas ou sur d'autres sujets que ceux prévus par la présente loi organique. »

2) L'organisme disposera-t-il d'une capacité de chiffrage propre ?

Autre point décisif sur sa capacité à devenir un acteur indépendant important dans le processus budgétaire, quelles seront les ressources matérielles de l'organisme, lui permettant de développer des prévisions contradictoires ? L'adossement à la Cour des comptes donne certes au Haut Conseil (HCFP) des moyens techniques en théorie substantiels, notamment s'agissant de la documentation et du traitement des données, cependant son action sera avant tout un travail de mise en cohérence et de synthèse, pas de producteur autonome de données. Ainsi, les auditions de certains membres par l'Assemblée nationale et le Sénat le 13 mars dernier, laissent planer peu de doutes sur ses capacités réelles :

-Question du sénateur François Marc (rapporteur général de la commission des finances du Sénat) : « s'agissant du fonctionnement du Conseil, l'article 12 de la loi organique dispose que lorsque ce dernier exprimera un avis, il tiendra compte des prévisions d'un ensemble d'organismes dont il aura établi et rendu publique la liste. Dans quelle mesure cet avis pourra-t-il s'écarter de ces prévisions, dès lors qu'il s'appuiera en principe sur leur synthèse ? »

-Réponse de Michel Aglietta : « Un avis doit être motivé, très motivé même, puisqu'il peut aboutir à rendre des corrections nécessaires. Cela suppose une analyse approfondie, qui tienne compte des travaux de l'ensemble des organismes se prononçant sur les données macroéconomique. » Nous sommes donc renvoyés pour le moment à nos propres interrogations…

Rappelons par ailleurs que ses membres ne seront pas rémunérés et conserveront donc leurs anciennes fonctions publiques ou privées. Dans ces conditions, les « sages » du Haut Conseil n'auront a priori ni le temps, ni les moyens matériels pour constituer l'organisme en autorité indépendante de prévision disposant de ses propres bases de données. S'agissant de la définition de trajectoires économiques et le test de scenarii divergents, l'attitude des futurs membres oscille entre volontarisme et réserves :

-Michel Aglietta : « il faut […] adopter une démarche probabiliste, définir des fourchettes, voire admettre dans certains cas l'incertitude profonde, et conduire un débat contradictoire avec les différents organismes nationaux et internationaux qui produisent des chiffres – FMI, Commission européenne, OFCE, Insee, consensus des banques d'affaires, pour élaborer plusieurs scenarii. »

-Mathilde Lemoine : « Je crois que le Haut Conseil doit émettre des avis sur les hypothèses retenues pour élaborer ces chiffres, car certaines ne sont pas si consensuelles ![…] Je ne crois pas qu'il soit dans le rôle du Haut Conseil que de rebâtir toute la trajectoire du PIB potentiel (voir encadré). Il aura davantage le rôle, je le répète, de mettre l'accent sur les hypothèses et les analyses… »

Par ailleurs, des difficultés spécifiques en matière de projections macroéconomiques et macrobudgétaires indépendantes résident encore actuellement dans un dialogue difficile en termes de données avec les spécialistes de Bercy. Le Haut Conseil devra nécessairement faire « sauter » ce verrou des données, s'il veut être en capacité d'évaluer correctement et de proposer des corrections au solde structurel qui désormais dans le cadre du TFCE (traité budgétaire européen) devient l'objectif de référence assigné à nos finances publiques :

-Jean Pisani-Ferry : (auditionné à l'Assemblée nationale devant la commission des finances) « Confier à une instance indépendante le soin d'apprécier le solde structurel est une bonne solution, vu qu'il n'est pas en lui-même observable. […] Il existe deux facteurs d'incertitude dans le calcul du solde structurel. Le premier tient à l'évaluation économique du potentiel de production (…) le second tient à l'extrême élasticité des recettes […] Or aujourd'hui, le ministère des Finances détient un quasi-monopole de l'information sur ce sujet (…) en matière de prévisions de recettes, [Les prévisionnistes] sont handicapés par l'asymétrie totale de l'information. »

-Gilles Carrez : (Président de la commission des finances) : « Bien qu'ayant été rapporteur du budget durant dix ans, jamais je n'ai pu percer les « secrets de fabrication » des recettes ! Nous avons toujours eu beaucoup plus de mal avec Bercy s'agissant des recettes que des dépenses. »

En tout état de cause, ce blocage sur les recettes devra être levé dans la mesure précisément où il en ira de la crédibilité de la France. Rappelons pour mémoire que désormais, la France s'est engagée à un retour rapide à un déficit structurel maximal de 0,5% et le recensement et la correction des « écarts jugés importants » (art.23 II) constatés entre la programmation (orientations pluriannuelles) et l'exécution du budget (au moins 0,5% du PIB sur l'année ou de 0,25% de PIB sur deux ans) [6].

[(Déficit structurel, et Effort structurel [7]

Il peut être important de bien définir ce que l'on entend par ces termes qui ne sont pas familiers pour la plupart de la population et dont l'un est l'indicateur retenu par le TGCE et la loi organique du 17 décembre 2012, le solde structurel.

- Solde structurel : le solde structurel vise à corriger le solde public effectif constaté (prévisionnel ou arrêté à la clôture des comptes publics de l'année) de ses fluctuations cycliques (liées à la position du pays au sein d'un cycle économique supposé égal à une durée de cinq ans). On calcule en premier lieu la partie conjoncturelle du solde par référence entre le PIB constaté et le PIB potentiel (résultant de la croissance potentielle [8]), ce qui amène à calculer un écart de production (out put gap). On en déduit ainsi par rapport au solde effectif la mesure du solde structurel. On fait l'hypothèse que les recettes conjoncturelles évoluent au même rythme que le PIB (élasticité 1, ce qui est faux en courte période, d'où le problème du reporting de Bercy au Haut Conseil), tandis que les dépenses ne sont pas sensibles à la conjoncture mais l'inflation (sauf le chômage).

- L'effort structurel : c'est le solde structurel moins les effets d'élasticité des recettes publiques et l'évolution des recettes non fiscales (soultes résultant d'opérations patrimoniales ou financières). )]

3) Des incertitudes sur la « doctrine » du Haut Conseil, rigoureux ou compréhensif ? :

Indépendamment du fait que le Haut Conseil adopte une attitude prudente ou volontariste dans sa politique d'évaluation et de validation de la trajectoire des comptes publics, encore faudra-t-il que les membres du Haut Conseil parviennent à définir une approche et une méthodologie et des outils communs. Or là encore il sera important qu'un consensus parvienne à émerger, rapidement (avant le 15 avril pour le premier avis qui ne sera pas très fouillé) et à plus long terme (lorsque l'organisme fonctionnera en rythme de croisière). Pourtant des blocages pratiques seront d'autant plus faciles à voir émerger qu'il n'y aura pas la possibilité d'adopter d'opinion dissidente (art.15 al.2), à la demande expresse du Sénat [9]. Dans ces conditions, et aux vues des nominations adoptées par les différentes instances, des sensibilités très différentes risquent de devoir s'accorder :

- Certains économistes sont des conjoncturistes de longue période, qui remettent en cause l'objectif européen (du Six Pack) de revenir à 3% de déficit effectif et de définir pour la France une trajectoire de désendettement public avec une cible à 60% du PIB.

- D'autres au contraire ont une approche plus microéconomique et ne croient pas forcément à la théorie des cycles (dont on a vu (cf encadré) qu'elle sous-tend dans une approche consensuelle d'inspiration néo-keynésienne, l'approche théorique de la définition même de solde structurel).

- Par ailleurs et à condition que nos « sages » se mettent d'accord sur ces points ; y-aura-t-il un consensus sur la nature des économies en dépenses à réaliser et sur le niveau de pression fiscale souhaitable ? La notion d'investissement productif va elle-même susciter des réserves ; devra-t-on comme certains le souhaitent y inclure les investissements d'éducation, de recherche et d'enseignement supérieur publics au prétexte que ceux-ci peuvent avoir un effet bénéfique sur la croissance à long terme ? Alors même que cette approche peut induire un certain laxisme dans la réduction de la masse salariale des administrations publiques à court terme. Symétriquement, y-aura-t-il un consensus pour tailler dans les dépenses de consommation des organismes publics afin de réduire leur pouvoir d'achat ?

Même si le Haut Conseil refuse de se prononcer en opportunité, ses travaux théoriques y compris de synthèses ne pourront pas faire l'économie de savoir si l'approche adoptée se fait à partir d'une politique de l'offre ou d'une politique de la demande et devra s'en justifier.

Conclusion :

Le Haut Conseil aux Finances publiques est donc à la croisée des chemins. Ses premières délibérations (qui ne seront d'ailleurs jamais publiées) détermineront son mode de fonctionnement et la nature même de ses ambitions. Souhaitons que le Haut Conseil ne soit pas un simple commentateur de l'action gouvernemental mais puisse au-delà de son autorité de « gendarme » et de gardien de l'orthodoxie budgétaire, apporter un éclairage contradictoire sur la sincérité des prévisions gouvernementales, ce que ni la Conférence économique de la nation, ni le Conseil d'orientation des finances publiques ne sont parvenu à obtenir. Doté d'une administration très légère, fort de onze membres, le Haut Conseil aux Finances publiques se présente pour le moment comme un organisme de synthèse et non comme un organisme prospectif. Il le faudra bien pourtant si l'on veut que la trajectoire de nos finances publiques soit respectée. Si le principe d'alerte précoce n'a pas été retenu pour ne pas empiéter sur les domaines du Gouvernement et du Parlement, il est sûr néanmoins que la publication de ses avis motivés et les difficultés européennes qui pourraient en découler devront nécessairement obliger le Gouvernement à faire preuve d'une plus grande sincérité économique et budgétaire.

Par ailleurs, un arbitrage heureux pourrait advenir entre le Haut Conseil et la Cour des comptes. Celui-ci par des avis neutres mais motivés (il ne fera pas stricto sensu de propositions concrètes en matière de politiques publiques) enrichira nécessairement le travail d'une Cour des comptes sur ses deux versants : rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques dans le cadre du débat d'orientation budgétaire, mais aussi mise en cohérence dans le cadre du rapport annuel et des rapports thématiques particuliers. En effet de plus en plus la vieille dame de la rue Cambon s'attache à proposer des solutions concrètes et alternatives jointes aux évaluations des politiques publiques que par ailleurs elle conduit. Une approche qui rejoint celle développée par l'OCDE dans sa nouvelle étude Economic Surveys France de mars 2013 [10].

Enfin, un dernier souhait, que le Haut Conseil aux finances publiques attache à ses avis autant de soin que le fait actuellement le Conseil Constitutionnel, en y ajoutant documents joints, jeux de données, tableurs, écrits doctrinaux et documentaires etc… Ce sera la meilleure façon pour lui de développer son aura médiatique et de faire la pédagogie de nos finances publiques qui est notre bien à tous. Il s'agit aussi avant tout d'un enjeu démocratique [11].

[*La Fondation iFRAP attend du Haut Conseil des Finances publiques :

- Qu'il évalue et questionne les fondamentaux économiques de la construction budgétaire annuelle et pluriannuelle définie par le gouvernement

- Qu'il vérifie la crédibilité de la trajectoire d'assainissement de nos finances publiques (en dépenses et en recettes)

- Qu'il interagisse avec la Cour des comptes pour alerter l'opinion en cas de dérive des comptes publics.*]

[(Liste des membres du Haut Conseil des Finances publiques

1° Magistrats de la Cour des comptes en activité à la cour, désignés par son premier président :
M. Raoul BRIET, président de chambre.
Mme Martine LATARE, conseillère-maître.
M. François ECALLE, conseiller-maître.
Mme Catherine DEMIER, conseillère-maître ;

2° Membres nommés, respectivement, par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat :
M. Jean PISANI-FERRY, professeur d'économie, nommé par le président de l'Assemblée nationale.
M. Michel AGLIETTA, ancien administrateur de l'INSEE, professeur d'économie, nommé par le président du Sénat.
Mme Marguerite BÉRARD-ANDRIEU, inspectrice des finances, directrice générale adjointe d'un groupe bancaire, nommée par le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale.
Mme Mathilde LEMOINE, directrice de département d'une banque, nommée par le président de la commission des finances du Sénat ;

3° Membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental :
M. Philippe DESSERTINE, professeur d'économie.

Le mandat des membres prend effet le jour de l'installation du Haut Conseil.
Siège également au Haut Conseil, en qualité de membre de droit, le directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques, M. Jean-Luc TAVERNIER.
Le Haut Conseil des finances publiques est présidé par le premier président de la Cour des comptes, M. Didier MIGAUD. )]

[1] Il aura fallu attendre le décret de constitution du 17 février, puis le tirage au sort le 22 février pour la répartition paritaire des postes entre les différentes autorités de nomination, la publication de la liste des nominations au JORF le 16 mars puis les auditions par les deux chambres des personnalités désignées par leurs présidents, la Cour des comptes n'ayant pas souhaiter soumettre au feu roulant des questions des parlementaires ses propres magistrats. Les personnes désignées l'ont été par les Présidents (ou Premier Présidents) des organismes suivants : Cour des comptes, Assemblée nationale et Sénat, leur commission des finances respectives, le CESE, ainsi que l'INSEE avec la nomination de droit de son Directeur général. En tout il est composé de 11 membres dont son président : 4 membres de la Cour, 4 membres désignés par le Parlement, 1 membre par le CESE, le Direction de l'INSEE et le Premier Président de la Cour des comptes en sa qualité de Président de droit du nouvel organisme.

[2] Article 15 al.4 de la loi du 17 décembre 2012.

[3] Voir en particulier l'audition de Mme Marguerite Bérard-Andrieu du 13 mars 2013, A.N., Commission des finances, séance de 14 heures, compte rendu p.5.

[4] Dont le Haut Conseil de financement de la protection sociale, le futur Haut Conseil aux territoires, le COR (Conseil d'orientation des retraites), l'INSEE, le comité de pilotage de l'ONDAM etc., la liste n'est pas exhaustive et les demandes de communication pourront concerner tout organisme public en tant que de besoin.

[5] De la loi organique du 17 décembre 2012.

[6] D'ailleurs c'est la constatation d'écarts trop importants par le HCFP qui lui permettra de déclencher un "mécanisme de correction automatique", afin de réduire les écarts entre les résultats constatés et la trajectoire programmée. Enfin, c'est sur base de ses avis macroéconomiques et macrobudgétaires que le Conseil constitutionnel pourra rejeter éventuellement les lois financières qui lui seront déférées pour insuffisance de crédibilité par rapport à la programmation envisagée.

[7] Nous nous inspirons profondément des trois documents jugés pédagogiques : l'annexe 2 p.139-140 du rapport d'information du Sénat déposé par M. Joël Bourdin, le 25 février 2010, Économie française et finances publiques à l'horizon 2030. Mais aussi les notes du Trésor, Solde structurel et effort structurel, vers une décomposition par sous-secteurs des administrations publiques, document de travail DGTPE 2009/13, mais aussi sa livraison précédente de 2003.

[8] Évaluée selon deux méthodes, l'une statistique en fonction de tendances par rapport au cycle, l'autre économétrique par rapport à la fonction de production de l'économie française.

[9] Voir rapport du Sénat sur le projet de loi organique, p.117 : « Afin que les avis du HCFP soient les plus légitimes possible, il est précisé que ses membres sont tenus au secret sur ses délibérations et qu'il ne peut publier d'opinion dissidente. »

[10] L'OCDE précise : (v.p.28 encadré 2) : « Suivre les recommandations de nouveau Haut Conseil aux finances publiques ; charger une institution indépendante de l'évaluation systématique de l'efficience des dépenses fiscales afin d'éliminer les plus déficientes. » On aura en creux reconnu un appel du pied à la Cour des comptes. Mais aussi, fusionner les plus petites communes et substituer aux taxes affectées des dotations budgétaires.

[11] Voir contra, Henri Sterdyniak, Haut Conseil des finances publiques : pour en finir avec la démocratie, Économistes atterrés, mars 2013.

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