État et collectivités

Défense : 2% du PIB. Pourquoi c'est nécessaire ?

03 juillet 2017 • Un expert des questions de Défense

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Consacrer 2% du PIB en matière de défense suppose de définir une revue stratégique qui permette de définir les menaces et les intérêts de la France sur son territoire national et à l'étranger et ses enjeux comme membre important au sein de différentes organisations internationales (Conseil de sécurité de l'ONU, OTAN, UE, OSCE...) et relatifs aux accords de défense passés avec différents pays (notamment en Afrique et au Moyen-Orient).

Si oui, il est souhaitable de ne pas avoir recours aux forces armées pour régler leurs antagonismes, il faut, cependant, constater l'existence de nombreuses rivalités et menaces dans le monde depuis la fin de la guerre froide, qui ont donné lieu, donnent lieu et pourraient donner lieu à des conflits régionaux parfois aux portes de l'Europe : Balkans, Afrique, Moyen-Orient, Extrême-Orient (Corée du Nord), Europe de l'Est (Ukraine, Pays Baltes, Moldavie...), etc.

De plus, se développent de nombreuses formes de trafics illicites en tous genres et de piraterie terrestre (ex. orpaillage clandestin en Guyane), maritime (ex. Golfe de Guinée, Océan indien) et aérienne (ex. destruction d’aéronefs en vol) et numérique (ex. intrusion dans des systèmes d'information, vol de données publiques et privées...)

En outre, le réchauffement climatique se traduit par d'importantes migrations de populations (en particulier du sud vers le nord), des catastrophes nucléaires (ex. Japon) et/ou naturelles d'ampleur (Tsunami...) et par des ouvertures de nouveaux canaux de navigation maritime permettant l'accès et l'exploitation de ressources en hydrocarbures et halieutiques auparavant sous les glaces.

Enfin, personne ne peut oublier que surviennent des menaces terroristes sur le territoire national au nom d’idéologies religieuses et/ou de doctrines politiques extrémistes.

Sur ce constat il est nécessaire de faire des arbitrages stratégiques, notamment en matière diplomatique, de défense et de sécurité : la France est ainsi une puissance maritime de 1er plan avec notamment les ZEE (zone économique exclusive) de ses DOM-COM et doit se doter de moyens conséquents navals et de la 3ème dimension à la hauteur de sa position mondiale. A titre d'exemple, l'opération Sentinelle qui relève plus d'une mission de sécurité devant être assurée par des forces de sécurité (polices nationale et municipale, gendarmerie) ne doit pas cacher cette réalité.

Sur la base de ces menaces, il convient de définir les moyens de défense et de sécurité à mettre en œuvre dans un cadre interministériel. C'est ainsi que si on prend en référence les critères des dépenses de Défense définies par l’OTAN (communiqué PR/CP (2016) 116 du 4 juillet 2016), il y a lieu de comptabiliser dans les 2% du PIB de façon analytique les coûts supportés par plusieurs départements ministériels qui sont les suivants :

  • ministère des armées qui est le plus gros contributeur ;
  • ministère des affaires étrangères : notamment la coopération militaire et civile de défense et de sécurité avec le concours de différentes administrations (forces armées, police, gendarmerie, douanes, justice, administration pénitentiaire,...) sous la conduite notamment de la direction de la coopération de sécurité et de défense) et ses contributions à différents organismes internationaux : OTAN, ONU, UE... ;
  • ministère de l'intérieur : gendarmerie et police nationale, unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile UIISC – composées de militaires) ;
  • ministère des outre-mer : service militaire adapté (SMA) ;
  • ministère de la justice : pôles financier, administration pénitentiaire ;
  • ministère de la transition écologique et solidaire : administration des affaires maritimes.

Toutefois, d'autres structures au sein de la France participent à la mission de défense et de sécurité du territoire national et d'autres pays en difficulté qui reçoivent de l'aide nationale :

  • collectivités locales : Brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), Bataillon de marin-pompiers de Marseille (BMPM), services d'aide médicale d'urgence (SAMU) en cas d'attentats et de catastrophes naturelles ;
  • départements ministériels : ministère de la santé avec les structures mobiles d'urgence et de réanimation (SMUR) notamment en cas d'attentats ;
  • restera à connaître le périmètre fonctionnel du secrétariat d'état auprès du Premier ministre chargé du numérique, notamment dans la cyberdéfense.

Enfin, l’interpénétration entre le nucléaire civil et militaire et leur coopération mériterait d’être aussi analysées en matière budgétaire et financière.

Se pose aussi la question de la définition des dépenses à intégrer dans ces 2% du PIB :

  • droits individuels des personnels : rémunérations (avec ses nombreuses primes et indemnités), différentes pensions de retraite et d'invalidité, alimentation, équipements en habillement, prestations en nature (logement, transport, déménagement, action sociale...). D'autant que la masse salariale des personnels s’accroît progressivement pour des raisons de fidélisation et de recherche de compétence (création de nouvelles primes et indemnités et augmentation du montant des existantes, augmentation du nombre de points d'indices dans les échelons indiciaires...) ;
  • fonctionnement des bases et sites ;
  • maintien en condition opérationnelle des matériels de toute nature. Ce n'est pas le volume des effectifs engerbés dans les unités militaires qui compte, mais plutôt la qualité des matériels mis en œuvre qui d'ailleurs demandent moins de servants mais plus qualifiés et gradés avec des capacités opérationnelles plus importantes ;
  • réalisation et entretien d'infrastructures ;
  • investissement en formation et reconversion professionnelle des personnels ;
  • recherche et développement de différents matériels ;
  • mise en place et maintenance de différents réseaux de transmissions, de télécommunications et d'information.

Concernant les surcoûts OPEX et des OPINT (Sentinelle, Cuirasse...), il y a lieu de définir enfin une méthodologie budgétaire et financière entre les ministères des armées et des comptes publics en vue de préciser le bilan réel de ces charges alors que l'instruction de mai 1984 du ministère de la défense apparaît obsolète et que le projet de document (défense-budget) de 2010 n'a abouti à aucun résultat.

Concrètement, le surcoût OPEX présenté par le ministère des armées qui n'est pas forcément validé en totalité par le ministère du budget prend en compte (bien souvent sur la base d'un coût standard et forfaitaire) les dépenses :

  • du titre 2 : indemnités relatives à la projection à l'étranger (ex. ISSE et les suppléments, majoration d'embarquement sur des navires...) ;
  • du titre 3 : alimentation, fonctionnement des bases en OPEX et du territoire national supportant les OPEX, soutien transports-déplacements, combustibles et carburants, entretien des matériels et munitions ;
  • du titre 5 : pertes et cessions de matériels, consommation et cessions de munitions mais reste la question de leurs montants (notamment en ce qui concerne leur amortissement).

Mais d'autres dépenses ne sont pas mesurées, comme celles relatives :

  • au MCO des matériels post OPEX sur le territoire national ;
  • à la formation collective et individuelle spécifique avant les projections sur les théâtres d'OPEX ;
  • aux pertes humaines (notamment concernant les droits des ayants-cause) ;
  • aux blessés physiques et psychiques (pensions d'invalidité, soutien médico-social, reconversion professionnelle...) ;
  • aux contentieux relatifs aux dommages causés et subis par les forces armées ;
  • aux bonifications et aux majorations des pensions de retraite (y compris celle du combattant) des militaires eu égard à leur participation aux OPEX.

Quant au surcoût OPINT (opérations intérieures), il faut noter que depuis le passage de VIGIPIRATE mobilisant au maximum moins d'un millier de personnels, à l'opération Sentinelle (entre 7.000 à 10.000 personnels), aucune procédure d'évaluation précise n'a été définie dans un cadre interministériel à ce jour.

Seuls les surcoûts des OPEX et OPINT récurrentes peuvent être évaluées de façon précise dans le cadre des LFI. Cependant, pour celles qui surviendraient en cours d'exercice budgétaire, il serait opportun de connaître les coûts prévisionnels avant leur déclenchement et de suivre leur exécution au cours de leur engagement.

L'objectif est de mesurer de façon précise et au plus près ces surcoûts du ministère des armées permettant d'effectuer des arbitrages financiers interministériels. Il convient de noter que les départements ministériels autres que celui des armées ne présentent aucun surcoût budgétaire relatif à la lutte contre les menaces citées supra.

En outre, les 2% du PIB doivent intégrer les dépenses réellement exécutées en fin de chaque année budgétaire et certainement pas celles qui sont prévues dans les lois de finances initiales (LFI) et rectificatives (LFR) ; celles-ci, d'ailleurs, mettent en évidence une différence de montant entre :

  • les autorisations d'engagement (AE ) qui constituent "la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées". Si elles sont entièrement consommées dès l'origine de la dépense (signature de l'acte juridique engageant la dépense de l'État), elles sont le support de l'engagement de dépenses qui peuvent s'étaler sur plusieurs années (ex. investissements, dont la réalisation et le paiement peuvent être échelonnés sur plusieurs exercices) ;
  • les crédits de paiement (CP) qui représentent "la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement". Ils sont le support de règlement de la dépense engagée au préalable. Dans le cas d'un engagement juridique s'exécutant sur plusieurs exercices, la consommation des CP est échelonnée sur plusieurs exercices budgétaires, jusqu'à atteindre le total des AE initiales.

Mais, seule la loi de règlement permet de constater les résultats financiers de chaque année civile et approuvant les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI éventuellement modifiée par les LFR. La projection de forces civiles et militaires en opérations a un coût en cas de règlement de crises survenues. Il s'agit donc d'éviter celles-ci avec des forces conventionnelles qui bien souvent sont engagées pendant de nombreuses années – ce qui représente un surcoût important dont une partie reste à la charge du ministère des armées. Par conséquent, il convient de conduire une politique d'anticipation sur les différentes formes de menaces avec des investissements humains et technologiques pour lesquels il faut mesurer le retour budgétaire et financier dans les domaines suivants :

  • du renseignement (humain et électro-magnétique) qui doit être effectué dans un cadre interministériel et multinational ;
  • des opérations spéciales associant les différents services civils et militaires dans une logique d'harmonisation au sein de chaque ministère (ex. ministère des armées = COS et service action de la DGSE, ministère de l'intérieur = RAID et GIGN), et en interministériel (GIGN et RAID avec le COS) ;
  • des actions psychologiques en s'appuyant notamment sur des organisations non gouvernementales partenaires et des réseaux sociaux.

Les différentes lois de programmation militaire (LPM) qui sont la concrétisation pour le ministère des armées de la mise en œuvre des orientations stratégiques définies dans le Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale, fixent les volumes de ses effectifs civils et militaires. C'est ainsi que 2 LPM (n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 et n° 2015-917 du 28 juillet 2015 – cette dernière actualisant la 1ère) ont défini l'évolution des effectifs (en équivalents temps plein – ETP) qui sont les suivantes :

Année 2 014 2 015 2 016 2 017 2 018 2 019 Total 2014-2019
Évolution des effectifs (en ETP) prévue par la LPM de 2013 -7 881 -7 500 -7 397 -7 397 -3 500 0 -33 675
Évolution des effectifs (en ETP) corrigée par la LPM de 2015 actualisant la LPM de 2013 0 0 2 300 -2 600 -2 800 -3 818 -6 918
Évolution des effectifs (en ETP) en tenant compte de la LPM de 2015 -7 881 -7 500 -5 097 -4 797 -700 -3 818 -29 793

Cependant, la mise en œuvre des LPM obéit aux décisions votées dans le cadre des LFI et LFR qui définissent les plafonds ministériels en effectifs autorisés (PMEA)[1] - confer le tableau ci-dessous :

  2012 2013 2014 2015 2016 2017
PMEA du ministère de la défense (ETPT) 293 198 285.254 275 567 268 471 271 510 273 294
dont mission «  défense  » (programmes 144, 146, 178 et 212) 291 611 283 735 274 131 268 471 271 510 273 294
dont mission «  Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation  » (programme 167) 1 587 1 519 1 436 Sans objet Sans objet Sans objet

Source : PAP 2017

Mais, le volume réel des plafonds d'effectifs autorisés est défini par des arrêtés interministériels (armées, budget) dans le cadre de chaque année fiscale - confer les ETPT autorisés pour les personnels militaires rattachés à l’État-major des armées ci-dessous :

Années 2012 2013 2014 2015 2016 2017 différence entre 2012 et 2017 différence entre 2015 et 2017
Total 214 632 206 487 202 507 198 008 199 898 201 505 -13 127 3 497

Plus précieusement, cette déflation d'effectifs militaires rattachés à l’État-major des armées est la suivante :

GRADES 2012 2013 2014 2015 2016 2017 différence entre 2012 et 2017 différence entre 2015 et 2017
Général de division, vice-amiral et personnel militaire de rang correspondant 155 152 152 152 152 153 -2 1
Général de brigade, contre-amiral et personnel militaire de rang correspondant 299 212 207 203 200 200 -99 -3
Total 454 364 359 355 352 353 -101 -2
GRADES 2012 2013 2014 2015 2016 2017 différence entre 2012 et 2017 différence entre 2015 et 2017
Officiers supérieurs
Colonel, capitaine de vaisseau et personnel militaire de rang correspondant 2 003 1 924 1 857 1 802 1 789 1 777 -226 -25
Lieutenant-colonel, capitaine de frégate et personnel militaire de rang correspondant 5 613 5 486 5 343 5 109 5 058 5 025 -588 -84
Commandant, capitaine de corvette et personnel militaire de rang correspondant 4 397 4 383 4 578 4 384 4 499 4 648 251 264
Total 12 013 11 793 11 778 11 295 11 346 11 450 -563 155
Officiers subalternes
GRADES 2012 2013 2014 2015 2016 2017 différence entre 2012 et 2017 différence entre 2015 et 2017
Capitaine, lieutenant de vaisseau et personnel militaire de rang correspondant 10 328 10 393 10 480 10 465 10 540 10 421 93 -44
Lieutenant, enseigne de vaisseau de première classe et personnel militaire de rang correspondant 5 336 4 907 4 578 4 264 3 819 3 800 -1 536 -464
Sous-lieutenant, enseigne de vaisseau de deuxième classe et personnel militaire de rang correspondant 1 032 1 056 1 019 837 1 067 1 321 289 484
Total 16 696 16 356 16 077 15 566 15 426 15 542 -1 154 -24
Total des officiers 28 709 28 149 27 855 26 861 26 772 26 992 -1 717 131

 

GRADES ÉCHELLE DE SOLDE 2012 2013 2014 2015 2016 2017 différence entre 2012 et 2017 différence entre 2015 et 2017
                   
Sous-officiers supérieurs
Major et personnel militaire de rang correspondant N° 4 3 436 3 218 3 062 3 008 3 003 2 977 -459 -31
Adjudant-chef, maître principal et personnel militaire de rang correspondant N° 4 17 694 17 012 16 362 16 158 16 223 16 119 -1 575 -39
Adjudant, premier maître et personnel militaire de rang correspondant N° 4 20 865 20 310 19 813 19 638 19 677 19 324 -1 541 -314
N° 3 150 139 117 55 32 24 -126 -31
Total   42 145 40 679 39 354 38 859 38 935 38 444 -3 701 -415
Sous-officiers subalternes
Sergent-chef, maître et personnel militaire de rang correspondant N° 4 15 990 15 683 15 595 15 558 15 781 15 594 -396 36
N° 3 7 556 7 429 7 388 7 473 6 727 6 610 -946 -863
Sergent, second maître et personnel militaire de rang correspondant N° 4 2 889 2 607 2 544 3 169 3 562 4 063 1 174 894
N° 3 26 855 25 516 25 884 23 876 24 441 24 448 -2 407 572
N° 2 1 710 1 481 1 446 1 339 1 050 1 285 -425 -54
Total   55 000 52 716 52 857 51 415 51 561 52 000 -3 000 585
Total des sous-officiers   97 145 93 395 92 211 90 274 90 496 90 444 -6 701 170
                   
GRADES ÉCHELLE DE SOLDE 2012 2013 2014 2015 2016 2017 différence entre 2012 et 2017 différence entre 2015 et 2017
Militaires du rang N° 4 13 373 14 578 15 270 15 573 15 813 16 235 2 862 662
N° 3 36 387 39 207 36 310 34 597 35 018 35 124 -1 263 527
N° 2 38 564 30 794 30 502 30 348 31 447 32 357 -6 207 2 009
Total des militaires du rang   88 324 84 579 82 082 80 518 82 278 83 716 -4 608 3 198

En outre, faut-il consacrer un tel volume de forces dans les DOM-COM alors que le dispositif prépositionné à l'étranger est largement inférieur ? En outre, il faut noter l'importance notamment des postes budgétaires permanents de l'armée de terre équivalant à 1 à 2 régiments opérationnels comme Guyane, La Réunion, Nouvelle Calédonie et à l'étranger (Djibouti) alors que la projection d'unités en mission de courte durée permettrait d'atteindre le même type d'objectif avec des dépenses moindres. Confer la carte ci-dessous :

Concernant l'opération Sentinelle, il y a lieu de s'interroger sur son efficacité réelle au-delà du sentiment de sécurité recherché auprès de la population. Par conséquent, non seulement il y a lieu de renforcer les effectifs de la police nationale et de la gendarmerie pour prendre le relais des militaires mais aussi de développer les polices municipales – confer le tableau estimatif ci-dessous :

  Ville Département Population – moyenne calculée à partir des données de l'INSEE de 2013 Effectif police municipale (pour Paris: transfert de policiers nationaux pour des missons particuliéres) Adjoints de surveillance de la sécurité publique Total des agents municipaux Ratio : nombre d'agents municipaux chargés de la sécurité pour 1.000 habitants Effectif police nationale
Paris 75 2 229 000 242 1400 1642 7,37 21 457
Marseille 13 855 000 416 52 468 5,47 2 550
Nice 6 344 000 378 175 553 16,08 811
Lyon 69 506 000 330 88 418 8,26 1 615
Toulouse 31 467 000 233 34 267 5,72 870
Cannes 6 74 000 197 56 253 34,19 227
Nîmes 30 267 000 168 28 196 7,34 343
Strasbourg 67 276 000 157 62 219 7,93 783
Montpellier 34 276 000 151 58 209 7,57 514
Saint-Etienne 42 171 000 145 27 172 10,06 314
Perpignan 66 121 000 125 10 135 11,16 322
Bordeaux 33 247 000 118 70 188 7,61 1 252
Avignon 84 92 000 108 14 122 13,26 301
Orléans 45 115 000 107 10 117 10,17 427
Lille 59 234 000 102 44 146 6,24 1 381
Aix-en-Provence 13 142 000 100 80 180 12,68 322
Toulon 83 165 000 100 13 113 6,85 574
Grenoble 38 161 000 93 35 128 7,95 489
Nantes 44 298 000 93 70 163 5,47 855
Tours 37 136 000 93 31 124 9,12 418
Le Havre 76 173 000 87 38 125 7,23 571

Concernant la réalisation de matériels qui devrait être facilitée par la création du fonds européen de la dfense, il convient pour la France :

  • de conserver sa position de leader dans le domaine des matériels de très haute technologie : bâtiments de surface et sous-marins, équipements de la 3ème dimension embarquant du personnel (aéronefs) ou non (drones, satellites) tout en recherchant des partenariats avec d'autres pays ;
  • de mutualiser les dépenses de recherche et de développement dans d'autres équipements plus standards comme les matériels terrestres.

[1] Depuis le 1er janvier 2015, dans le cadre de la rénovation des modalités de gestion de la masse salariale du ministère, l'ensemble des effectifs et des crédits de personnel a été regroupé au sein du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration. La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ne comporte donc plus d'effectifs depuis cette date

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