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Défense : 2% du PIB. Pourquoi c'est nécessaire ?

Consacrer 2% du PIB en matière de défense suppose de définir une revue stratégique qui permette de définir les menaces et les intérêts de la France sur son territoire national et à l'étranger et ses enjeux comme membre important au sein de différentes organisations internationales (Conseil de sécurité de l'ONU, OTAN, UE, OSCE...) et relatifs aux accords de défense passés avec différents pays (notamment en Afrique et au Moyen-Orient).

Si oui, il est souhaitable de ne pas avoir recours aux forces armées pour régler leurs antagonismes, il faut, cependant, constater l'existence de nombreuses rivalités et menaces dans le monde depuis la fin de la guerre froide, qui ont donné lieu, donnent lieu et pourraient donner lieu à des conflits régionaux parfois aux portes de l'Europe : Balkans, Afrique, Moyen-Orient, Extrême-Orient (Corée du Nord), Europe de l'Est (Ukraine, Pays Baltes, Moldavie...), etc.

De plus, se développent de nombreuses formes de trafics illicites en tous genres et de piraterie terrestre (ex. orpaillage clandestin en Guyane), maritime (ex. Golfe de Guinée, Océan indien) et aérienne (ex. destruction d’aéronefs en vol) et numérique (ex. intrusion dans des systèmes d'information, vol de données publiques et privées...)

En outre, le réchauffement climatique se traduit par d'importantes migrations de populations (en particulier du sud vers le nord), des catastrophes nucléaires (ex. Japon) et/ou naturelles d'ampleur (Tsunami...) et par des ouvertures de nouveaux canaux de navigation maritime permettant l'accès et l'exploitation de ressources en hydrocarbures et halieutiques auparavant sous les glaces.

Enfin, personne ne peut oublier que surviennent des menaces terroristes sur le territoire national au nom d’idéologies religieuses et/ou de doctrines politiques extrémistes.

Sur ce constat il est nécessaire de faire des arbitrages stratégiques, notamment en matière diplomatique, de défense et de sécurité : la France est ainsi une puissance maritime de 1er plan avec notamment les ZEE (zone économique exclusive) de ses DOM-COM et doit se doter de moyens conséquents navals et de la 3ème dimension à la hauteur de sa position mondiale. A titre d'exemple, l'opération Sentinelle qui relève plus d'une mission de sécurité devant être assurée par des forces de sécurité (polices nationale et municipale, gendarmerie) ne doit pas cacher cette réalité.

Sur la base de ces menaces, il convient de définir les moyens de défense et de sécurité à mettre en œuvre dans un cadre interministériel. C'est ainsi que si on prend en référence les critères des dépenses de Défense définies par l’OTAN (communiqué PR/CP (2016) 116 du 4 juillet 2016), il y a lieu de comptabiliser dans les 2% du PIB de façon analytique les coûts supportés par plusieurs départements ministériels qui sont les suivants :

  • ministère des armées qui est le plus gros contributeur ;
  • ministère des affaires étrangères : notamment la coopération militaire et civile de défense et de sécurité avec le concours de différentes administrations (forces armées, police, gendarmerie, douanes, justice, administration pénitentiaire,...) sous la conduite notamment de la direction de la coopération de sécurité et de défense) et ses contributions à différents organismes internationaux : OTAN, ONU, UE... ;
  • ministère de l'intérieur : gendarmerie et police nationale, unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile UIISC – composées de militaires) ;
  • ministère des outre-mer : service militaire adapté (SMA) ;
  • ministère de la justice : pôles financier, administration pénitentiaire ;
  • ministère de la transition écologique et solidaire : administration des affaires maritimes.

Toutefois, d'autres structures au sein de la France participent à la mission de défense et de sécurité du territoire national et d'autres pays en difficulté qui reçoivent de l'aide nationale :

  • collectivités locales : Brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), Bataillon de marin-pompiers de Marseille (BMPM), services d'aide médicale d'urgence (SAMU) en cas d'attentats et de catastrophes naturelles ;
  • départements ministériels : ministère de la santé avec les structures mobiles d'urgence et de réanimation (SMUR) notamment en cas d'attentats ;
  • restera à connaître le périmètre fonctionnel du secrétariat d'état auprès du Premier ministre chargé du numérique, notamment dans la cyberdéfense.

Enfin, l’interpénétration entre le nucléaire civil et militaire et leur coopération mériterait d’être aussi analysées en matière budgétaire et financière.

Se pose aussi la question de la définition des dépenses à intégrer dans ces 2% du PIB :

  • droits individuels des personnels : rémunérations (avec ses nombreuses primes et indemnités), différentes pensions de retraite et d'invalidité, alimentation, équipements en habillement, prestations en nature (logement, transport, déménagement, action sociale...). D'autant que la masse salariale des personnels s’accroît progressivement pour des raisons de fidélisation et de recherche de compétence (création de nouvelles primes et indemnités et augmentation du montant des existantes, augmentation du nombre de points d'indices dans les échelons indiciaires...) ;
  • fonctionnement des bases et sites ;
  • maintien en condition opérationnelle des matériels de toute nature. Ce n'est pas le volume des effectifs engerbés dans les unités militaires qui compte, mais plutôt la qualité des matériels mis en œuvre qui d'ailleurs demandent moins de servants mais plus qualifiés et gradés avec des capacités opérationnelles plus importantes ;
  • réalisation et entretien d'infrastructures ;
  • investissement en formation et reconversion professionnelle des personnels ;
  • recherche et développement de différents matériels ;
  • mise en place et maintenance de différents réseaux de transmissions, de télécommunications et d'information.

Concernant les surcoûts OPEX et des OPINT (Sentinelle, Cuirasse...), il y a lieu de définir enfin une méthodologie budgétaire et financière entre les ministères des armées et des comptes publics en vue de préciser le bilan réel de ces charges alors que l'instruction de mai 1984 du ministère de la défense apparaît obsolète et que le projet de document (défense-budget) de 2010 n'a abouti à aucun résultat.

Concrètement, le surcoût OPEX présenté par le ministère des armées qui n'est pas forcément validé en totalité par le ministère du budget prend en compte (bien souvent sur la base d'un coût standard et forfaitaire) les dépenses :

  • du titre 2 : indemnités relatives à la projection à l'étranger (ex. ISSE et les suppléments, majoration d'embarquement sur des navires...) ;
  • du titre 3 : alimentation, fonctionnement des bases en OPEX et du territoire national supportant les OPEX, soutien transports-déplacements, combustibles et carburants, entretien des matériels et munitions ;
  • du titre 5 : pertes et cessions de matériels, consommation et cessions de munitions mais reste la question de leurs montants (notamment en ce qui concerne leur amortissement).

Mais d'autres dépenses ne sont pas mesurées, comme celles relatives :

  • au MCO des matériels post OPEX sur le territoire national ;
  • à la formation collective et individuelle spécifique avant les projections sur les théâtres d'OPEX ;
  • aux pertes humaines (notamment concernant les droits des ayants-cause) ;
  • aux blessés physiques et psychiques (pensions d'invalidité, soutien médico-social, reconversion professionnelle...) ;
  • aux contentieux relatifs aux dommages causés et subis par les forces armées ;
  • aux bonifications et aux majorations des pensions de retraite (y compris celle du combattant) des militaires eu égard à leur participation aux OPEX.

Quant au surcoût OPINT (opérations intérieures), il faut noter que depuis le passage de VIGIPIRATE mobilisant au maximum moins d'un millier de personnels, à l'opération Sentinelle (entre 7.000 à 10.000 personnels), aucune procédure d'évaluation précise n'a été définie dans un cadre interministériel à ce jour.

Seuls les surcoûts des OPEX et OPINT récurrentes peuvent être évaluées de façon précise dans le cadre des LFI. Cependant, pour celles qui surviendraient en cours d'exercice budgétaire, il serait opportun de connaître les coûts prévisionnels avant leur déclenchement et de suivre leur exécution au cours de leur engagement.

L'objectif est de mesurer de façon précise et au plus près ces surcoûts du ministère des armées permettant d'effectuer des arbitrages financiers interministériels. Il convient de noter que les départements ministériels autres que celui des armées ne présentent aucun surcoût budgétaire relatif à la lutte contre les menaces citées supra.

En outre, les 2% du PIB doivent intégrer les dépenses réellement exécutées en fin de chaque année budgétaire et certainement pas celles qui sont prévues dans les lois de finances initiales (LFI) et rectificatives (LFR) ; celles-ci, d'ailleurs, mettent en évidence une différence de montant entre :

  • les autorisations d'engagement (AE ) qui constituent "la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées". Si elles sont entièrement consommées dès l'origine de la dépense (signature de l'acte juridique engageant la dépense de l'État), elles sont le support de l'engagement de dépenses qui peuvent s'étaler sur plusieurs années (ex. investissements, dont la réalisation et le paiement peuvent être échelonnés sur plusieurs exercices) ;
  • les crédits de paiement (CP) qui représentent "la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement". Ils sont le support de règlement de la dépense engagée au préalable. Dans le cas d'un engagement juridique s'exécutant sur plusieurs exercices, la consommation des CP est échelonnée sur plusieurs exercices budgétaires, jusqu'à atteindre le total des AE initiales.

Mais, seule la loi de règlement permet de constater les résultats financiers de chaque année civile et approuvant les différences entre les résultats et les prévisions de la LFI éventuellement modifiée par les LFR. La projection de forces civiles et militaires en opérations a un coût en cas de règlement de crises survenues. Il s'agit donc d'éviter celles-ci avec des forces conventionnelles qui bien souvent sont engagées pendant de nombreuses années – ce qui représente un surcoût important dont une partie reste à la charge du ministère des armées. Par conséquent, il convient de conduire une politique d'anticipation sur les différentes formes de menaces avec des investissements humains et technologiques pour lesquels il faut mesurer le retour budgétaire et financier dans les domaines suivants :

  • du renseignement (humain et électro-magnétique) qui doit être effectué dans un cadre interministériel et multinational ;
  • des opérations spéciales associant les différents services civils et militaires dans une logique d'harmonisation au sein de chaque ministère (ex. ministère des armées = COS et service action de la DGSE, ministère de l'intérieur = RAID et GIGN), et en interministériel (GIGN et RAID avec le COS) ;
  • des actions psychologiques en s'appuyant notamment sur des organisations non gouvernementales partenaires et des réseaux sociaux.

Les différentes lois de programmation militaire (LPM) qui sont la concrétisation pour le ministère des armées de la mise en œuvre des orientations stratégiques définies dans le Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale, fixent les volumes de ses effectifs civils et militaires. C'est ainsi que 2 LPM (n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 et n° 2015-917 du 28 juillet 2015 – cette dernière actualisant la 1ère) ont défini l'évolution des effectifs (en équivalents temps plein – ETP) qui sont les suivantes :

Année2 0142 0152 0162 0172 0182 019Total 2014-2019
Évolution des effectifs (en ETP) prévue par la LPM de 2013-7 881-7 500-7 397-7 397-3 5000-33 675
Évolution des effectifs (en ETP) corrigée par la LPM de 2015 actualisant la LPM de 2013002 300-2 600-2 800-3 818-6 918
Évolution des effectifs (en ETP) en tenant compte de la LPM de 2015-7 881-7 500-5 097-4 797-700-3 818-29 793

Cependant, la mise en œuvre des LPM obéit aux décisions votées dans le cadre des LFI et LFR qui définissent les plafonds ministériels en effectifs autorisés (PMEA)[1] - confer le tableau ci-dessous :

 201220132014201520162017
PMEA du ministère de la défense (ETPT)293 198285.254275 567268 471271 510273 294
dont mission «  défense  » (programmes 144, 146, 178 et 212)291 611283 735274 131268 471271 510273 294
dont mission «  Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation  » (programme 167)1 5871 5191 436Sans objetSans objetSans objet

Source : PAP 2017

Mais, le volume réel des plafonds d'effectifs autorisés est défini par des arrêtés interministériels (armées, budget) dans le cadre de chaque année fiscale - confer les ETPT autorisés pour les personnels militaires rattachés à l’État-major des armées ci-dessous :

Années201220132014201520162017différence entre 2012 et 2017différence entre 2015 et 2017
Total 214 632206 487202 507198 008199 898201 505-13 1273 497

Plus précieusement, cette déflation d'effectifs militaires rattachés à l’État-major des armées est la suivante :

GRADES201220132014201520162017différence entre 2012 et 2017différence entre 2015 et 2017
Général de division, vice-amiral et personnel militaire de rang correspondant155152152152152153-21
Général de brigade, contre-amiral et personnel militaire de rang correspondant299212207203200200-99-3
Total454364359355352353-101-2
GRADES201220132014201520162017différence entre 2012 et 2017différence entre 2015 et 2017
Officiers supérieurs
Colonel, capitaine de vaisseau et personnel militaire de rang correspondant2 0031 9241 8571 8021 7891 777-226-25
Lieutenant-colonel, capitaine de frégate et personnel militaire de rang correspondant5 6135 4865 3435 1095 0585 025-588-84
Commandant, capitaine de corvette et personnel militaire de rang correspondant4 3974 3834 5784 3844 4994 648251264
Total12 01311 79311 77811 29511 34611 450-563155
Officiers subalternes
GRADES201220132014201520162017différence entre 2012 et 2017différence entre 2015 et 2017
Capitaine, lieutenant de vaisseau et personnel militaire de rang correspondant10 32810 39310 48010 46510 54010 42193-44
Lieutenant, enseigne de vaisseau de première classe et personnel militaire de rang correspondant5 3364 9074 5784 2643 8193 800-1 536-464
Sous-lieutenant, enseigne de vaisseau de deuxième classe et personnel militaire de rang correspondant1 0321 0561 0198371 0671 321289484
Total 16 69616 35616 07715 56615 42615 542-1 154-24
Total des officiers28 70928 14927 85526 86126 77226 992-1 717131

 

GRADESÉCHELLE DE SOLDE201220132014201520162017différence entre 2012 et 2017différence entre 2015 et 2017
          
Sous-officiers supérieurs
Major et personnel militaire de rang correspondantN° 43 4363 2183 0623 0083 0032 977-459-31
Adjudant-chef, maître principal et personnel militaire de rang correspondantN° 417 69417 01216 36216 15816 22316 119-1 575-39
Adjudant, premier maître et personnel militaire de rang correspondantN° 420 86520 31019 81319 63819 67719 324-1 541-314
N° 3150139117553224-126-31
Total  42 14540 67939 35438 85938 93538 444-3 701-415
Sous-officiers subalternes
Sergent-chef, maître et personnel militaire de rang correspondantN° 415 99015 68315 59515 55815 78115 594-39636
N° 37 5567 4297 3887 4736 7276 610-946-863
Sergent, second maître et personnel militaire de rang correspondantN° 42 8892 6072 5443 1693 5624 0631 174894
N° 326 85525 51625 88423 87624 44124 448-2 407572
N° 21 7101 4811 4461 3391 0501 285-425-54
Total  55 00052 71652 85751 41551 56152 000-3 000585
Total des sous-officiers 97 14593 39592 21190 27490 49690 444-6 701170
          
GRADESÉCHELLE DE SOLDE201220132014201520162017différence entre 2012 et 2017différence entre 2015 et 2017
Militaires du rangN° 413 37314 57815 27015 57315 81316 2352 862662
N° 336 38739 20736 31034 59735 01835 124-1 263527
N° 238 56430 79430 50230 34831 44732 357-6 2072 009
Total des militaires du rang 88 32484 57982 08280 51882 27883 716-4 6083 198

En outre, faut-il consacrer un tel volume de forces dans les DOM-COM alors que le dispositif prépositionné à l'étranger est largement inférieur ? En outre, il faut noter l'importance notamment des postes budgétaires permanents de l'armée de terre équivalant à 1 à 2 régiments opérationnels comme Guyane, La Réunion, Nouvelle Calédonie et à l'étranger (Djibouti) alors que la projection d'unités en mission de courte durée permettrait d'atteindre le même type d'objectif avec des dépenses moindres. Confer la carte ci-dessous :

Concernant l'opération Sentinelle, il y a lieu de s'interroger sur son efficacité réelle au-delà du sentiment de sécurité recherché auprès de la population. Par conséquent, non seulement il y a lieu de renforcer les effectifs de la police nationale et de la gendarmerie pour prendre le relais des militaires mais aussi de développer les polices municipales – confer le tableau estimatif ci-dessous :

  Ville DépartementPopulation – moyenne calculée à partir des données de l'INSEE de 2013Effectif police municipale (pour Paris: transfert de policiers nationaux pour des missons particuliéres)Adjoints de surveillance de la sécurité publiqueTotal des agents municipauxRatio : nombre d'agents municipaux chargés de la sécurité pour 1.000 habitantsEffectif police nationale
Paris752 229 000242140016427,3721 457
Marseille13855 000416524685,472 550
Nice6344 00037817555316,08811
Lyon69506 000330884188,261 615
Toulouse31467 000233342675,72870
Cannes674 0001975625334,19227
Nîmes30267 000168281967,34343
Strasbourg67276 000157622197,93783
Montpellier34276 000151582097,57514
Saint-Etienne42171 0001452717210,06314
Perpignan66121 0001251013511,16322
Bordeaux33247 000118701887,611 252
Avignon8492 0001081412213,26301
Orléans45115 0001071011710,17427
Lille59234 000102441466,241 381
Aix-en-Provence13142 0001008018012,68322
Toulon83165 000100131136,85574
Grenoble38161 00093351287,95489
Nantes44298 00093701635,47855
Tours37136 00093311249,12418
Le Havre76173 00087381257,23571

Concernant la réalisation de matériels qui devrait être facilitée par la création du fonds européen de la dfense, il convient pour la France :

  • de conserver sa position de leader dans le domaine des matériels de très haute technologie : bâtiments de surface et sous-marins, équipements de la 3ème dimension embarquant du personnel (aéronefs) ou non (drones, satellites) tout en recherchant des partenariats avec d'autres pays ;
  • de mutualiser les dépenses de recherche et de développement dans d'autres équipements plus standards comme les matériels terrestres.

[1] Depuis le 1er janvier 2015, dans le cadre de la rénovation des modalités de gestion de la masse salariale du ministère, l'ensemble des effectifs et des crédits de personnel a été regroupé au sein du programme 212 « Soutien de la politique de la défense », placé sous la responsabilité du secrétaire général pour l'administration. La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ne comporte donc plus d'effectifs depuis cette date