État et collectivités

Décentralisation, une réforme impossible ?

24 juillet 2013 • Agnès Verdier-Molinié

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Pourquoi la décentralisation intelligente et rigoureuse en matière de maîtrise des dépenses publiques semble-t-elle impossible en France ? D'une part parce que l'État ne veut rien lâcher de ses prérogatives. D'autre part parce que nul n'a le courage de revenir vraiment sur la clause générale de compétences.

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Cette analyse est parue dans la revue l'ENA, hors les murs de mai 2013
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Quand l'Allemagne gère son éducation au niveau local (moins de 7% des dépenses au niveau fédéral, 80% au niveau du land – voir infographie), quand le Royaume-Uni instaure un forfait par élève délivré par les autorités locales à partir de 2014, quel que soit le statut de l'école, la France reste toujours arcboutée sur son modèle de financement de l'éducation centralisée : l'État rémunère les professeurs, la région gère les lycées et rémunère les personnels techniques (TOS), le département supervise les collèges et les transports scolaires et la commune gère les écoles primaires.

La gestion de l'enseignement principalement par un échelon local (région ou commune) comme l'ont adopté nombre de pays européens, serait beaucoup plus cohérente. Cela passerait par un forfait par élève et par an qui serait versé à chaque école qui redonnerait du sens à l'expression « égalité des chances ».

La spécialité française est celle des financements croisés venant de multiples strates publiques qui diluent les responsabilités et faussent les comparatifs de coûts. C'est le cas pour l'éducation mais c'est aussi le cas pour la culture ou l'aide au développement. Marseille est un bon exemple : le Mucem, « le grand musée de civilisation pour l'Europe et la Méditerranée » a trouvé comme un frère jumeau dans le Centre régional de la Méditerranée (Cerem), « un symbole de fraternité entre les peuples de la Méditerranée »… Mucem et Cerem vont donc cohabiter dans la même ville avec le même objet : célébrer les peuples de la Méditerranée. L'art contemporain est un autre bon exemple : vingt-deux fonds régionaux d'art contemporain (Frac) en métropole doublonnés par les villes et départements qui se lancent aussi dans la course. Paris dispose ainsi d'un Fonds municipal d'art contemporain (Fmac) ; à Marseille, c'est le Fonds communal d'art contemporain (Fcac), créé en 1949 ; à Nice, le musée d'Art moderne et d'Art contemporain (Mamac) : tous ces fonds dépassant le millier d'œuvres.

Quant à l'aide publique au développement, c'est aussi une mission publique dont la généralisation à différents échelons pose problème : l'État y a consacré en 2012 près de 9,98 milliards d'euros, voire même 10,39 milliards d'euros si on y intègre les agences et opérateurs et la taxe spéciale sur les billets d'avions. À côté, les aides des collectivités en matière d'aide publique au développement se montent à 70 millions d'euros, soit 0,57% de l'effort d'État, l'aide extérieure des collectivités au sens large étant d'environ 250 millions d'euros. Est-il normal que les collectivités participent, même à la marge, à l'effort global d'APD ? Est-il légitime que le volume total de leur action extérieure ne soit pas précisément audité, alors qu'il apparaissait dès 2005 comme près du double ?

Autre sujet, celui du nombre de communes : la France compte 40% de l'ensemble des communes de l'Union européenne. Trois fois plus de communes que l'Allemagne, plus peuplée, et presque quatre fois plus que le Royaume-Uni, d'où un fort émiettement (75% ont moins de 700 habitants) qui en complexifie la gestion locale et en rend problématique l'accès aux services publics obligatoires et facultatifs, services d'état civil, d'action sociale, SDIS, caisse d'action sociale, HLM.

Il serait tentant de les fusionner, pour faire des économies. Depuis 1966, l'État pousse donc à la création d'intercommunalités. Avec succès, puisque 93% des communes sont regroupées dans des intercommunalités. Mais les économies ne sont pas au rendez-vous ; en effet, à côté des nouvelles formes de coopération, la France a toujours gardé ses 36.600 communes, lesquelles ont continué d'embaucher. En Île-de-France par exemple, la communauté d'agglomérations Arc de Seine rassemblait cinq communes (Chaville, Issy-les-Moulineaux, Meudon, Vanves et Ville-d'Avray) comptant au total un peu plus de 162.000 habitants. Mais la chambre régionale des comptes a révélé que «  la communauté n'a pas été en mesure d'indiquer si sa création avait ou non permis la réalisation d'économies de personnel corrélatives dans les communes la composant ». L'intercommunalité s'est justifiée par l'augmentation de sa population et a estimé que sa création n'avait pas pour vocation de freiner les actions menées par les communes… De fait, le conseil des prélèvements obligatoires a remarqué que la mise en place d'une intercommunalité faisait généralement augmenter les taux des impôts locaux, en particulier la taxe sur le foncier bâti et la taxe d'habitation.

Paradoxalement, à l'heure où le gouvernement promeut, avec juste raison, un « choc de simplification », nul au gouvernement ne s'engage en faveur du référendum Alsacien, alors que cela aurait pu être un laboratoire de la modernisation de l'action publique locale. On ne compte plus les rapports -notamment dernièrement celui de l'OCDE, sur la gestion des politiques publiques en France - qui ont mis à l'index le mille-feuille à la française et le chevauchement des domaines de compétences des différents échelons comme source de gaspillages budgétaires.

Plus que de décentralisation au sens classique du terme, il faudrait parler de cartographie des missions publiques, de redéfinition des périmètres, de simplification mais aussi de fusions. On pense naturellement à des politiques publiques emblématiques comme l'éducation, la culture mais aussi les aides aux entreprises ou l'action sociale qui sont des politiques publiques particulièrement éparpillées entre les différents niveaux d'administration. Pour cela, il faudrait s'interroger sur la suppression de la clause générale de compétence et une réflexion approfondie sur le principe de subsidarité de l'action publique.

Réformer profondément l'action publique signifie aussi anticiper le fait que certains services publics n'auront plus dans le futur en termes d'effectifs et d'antennes locales une place aussi importante tandis que d'autres devraient monter progressivement en puissance. A titre d'exemple, nous devrions voir dans les prochaines années une réduction substantielle des services déconcentrés des finances publiques et du nombre de Caisses primaires d'assurance maladie tandis que le nombre de crèches augmentera sur le territoire. Cette réflexion globale est celle que la France attend de la modernisation de l'action publique. Elle doit être menée avec l'objectif d'économiser sur les dépenses publiques en termes de réduction de coût de production (60 milliards d'euros si on rapproche notre propre coût de production de 27,7% du PIB de la moyenne de l'UE qui est de 24,9% (chiffres OCDE)).

François Hollande a lancé, en octobre 2012, les états généraux de la démocratie territoriale. Prudent, le Président ne parle pas de fusionner les départements et les Régions, et encore moins les communes ; il préfère aller « au bout de la logique des blocs de compétences ». « Clarifier le qui fait quoi », dit, en substance, l'entourage de la ministre de la Fonction publique, Marylise Lebranchu, ce qui se traduit par la mise en place de « chef de filât ». Maintenant, il faut aller plus loin.

Clarifier le « qui fait quoi » dans le mille-feuille local permettrait d'économiser à soi seul 11,6 milliards d'euros par an. Mais pour y arriver, en dépit de l'opposition probable du Sénat, il faudra réduire l'aléa moral des élus. C'est-à-dire s'attaquer pour de bon à la suppression du cumul des mandats. Cela passera aussi par la possibilité de comparer les coûts entre des services publics ce qui suppose de mener une véritable ouverture des données publiques locales (y compris microéconomiques, annexes des comptes, contrats de délégation de services publics, exécution budgétaire des opérateurs etc.).

Au-delà, il faudra aussi avancer sur l'idée de rendre plus responsables de leur financement les collectivités territoriales. En effet, elles reçoivent aujourd'hui environ 50% de leurs financements sous forme de prélèvements sur recettes de l'État, ce qui n'est pas sain. Responsabiliser les décideurs locaux nécessiterait de leur conférer un véritable pouvoir de taux, sur une fiscalité rénovée et dynamique contre la suppression de la garantie de l'État sur ces mêmes recettes.

Quant à l'État, il lui faudra accepter d'abandonner totalement une partie de ces recettes fiscales désormais transférées et des missions comme celle du traitement des professeurs, de la gestion des retraites publiques, de la culture, de l'allocation adulte handicapé, laquelle devrait trouver plutôt sa place dans le bloc de dépenses de la sécurité sociale… Dans le cadre de la discussion du projet de loi sur les métropoles, les sénateurs écologistes proposent ces derniers jours la disparition à terme des conseils généraux et la suppression immédiate de la clause générale de compétence pour les départements. Repenser véritablement les périmètres publics, leur conférer à chacun la maîtrise des ressources qui les financeront, ce devrait être cela la véritable feuille de route du nouvel acte III de la décentralisation.

Commentaires

  • Par Philippe CLERIS • Posté le 30/08/2013 à 17:10 Bonjour, sur le site "Etoile de Normandie" vous pourrez trouver les propositions du collectif citoyen et républicain "Bienvenue en Normandie" pour une vraie réforme territoriale de simplification et de régionalisation de la France qui pourrait s'inspirer des analyses de François Hulbert professeur de géographie à l'université de Metz qui préconise, tout comme vous, la fin de la clause de compétence générale, la fin du cumul des mandats et la transformation du département en antenne locale de vraies régions assises sur leurs territoires géo-historiques. Nous faisons le même constat concernant le trop grand nombre de communes, les multiples doublons, les financements croisés et en conséquence, l'impossibilité de demander à des propriétaires de Ferrari, passionnés de la vitesse automobile, d'écrire le code de la route ou de le réformer.
    La Normandie est à ce titre un cas d'école: alors que la société civile normande notamment les acteurs économiques, associatifs, le monde universitaire, maritime, la banque, la grande distribution etc... s'organisent à l'échelle d'une seule région normande (par ex: fusion des chambres de commerce régionales en 2016) les élus s'obstinent à tout dédoubler en coopérant a minima: deux conseils régionaux; deux agences régionales de développement économique, deux prospectives, et bientôt deux conférences territoriales de l'action publique avec deux antennes régionales en Normandie de la banque publique d'investissement alors qu'il ne faudrait qu'un seul pilotage normand pour réussir le pari de relancer un Axe Seine Paris-Le Havre concurrencé frontalement par Anvers et Rotterdam.
    C'est pourquoi, une partie de la solution est actuellement apportée par tous les acteurs de la société civile normande qui cherchent à porter des projets concrets pour préparer l'avenir en essayant de limiter au maximum les contacts avec une sphère politico-administrative qui parasite et qui paralyse:
    c'est en Normandie l'état d'esprit des acteurs normands. Agir en ignorant les élus et leur imposer les réalités le moment venu mais au prix de beaucoup d'efforts et de dépenses parfois inutiles.
    L'affaire du référendum alsacien le démontre hélas: la réforme ne viendra pas de ceux qui devraient la faire au premier chef car lorsqu'il y a des élus courageux disposés à la faire enfin, le débat public et la maturité démocratique pour le porter sont absents tout comme les électeurs...
    Enfin, certains à droite (Dupont-Aignan ou plus récemment Laurent Wauquier) face à une décentralisation qui, trente ans plus tard, tourne à l'établissement d'une nouvelle féodalité dispendieuse et finalement inefficace, ont la tentation de revenir à une centralisation néo-jacobinisme avec suppression des départements et des régions et retour à un Etat central dialoguant directement via des agences spécialisées avec des grandes communes fusionnées.
    Le remède serait pire que le mal car depuis deux siècles, la France caserne toujours autant centralisée et gouvernée par une caste, n'a toujours pas expérimenté la solution girondine: une France régionalisée et plus démocratique.
    Cordialement,

    Philippe Cléris

    Caen Normandie (collectif "Bienvenue en Normandie" pour une seule région normande)
  • Par Loeiz LAURENT • Posté le 11/08/2013 à 17:49 Longtemps chargé par l’Insee d’une mission nationale d’étude des solidarités territoriales, j’ai apprécié dans votre mensuel et sur votre site votre réflexion sur notre organisation territoriale.

    Une réforme impossible ?

    Certes « l’Etat ne veut rien lâcher ». Cela n’a fait qu’empirer depuis 1982. Les préfets ne contrôlant plus les exécutifs départementaux et régionaux, l’Etat s’est lancé dans une logorrhée de textes dictant aux élus les conduites à tenir en toutes circonstances. De plus, longtemps dirigés par de quasi ministres très décentralisateurs, le Plan et la Datar ont été mis hors jeu à la demande des administrations traditionnelles.

    Les nuisances de la clause de compétence générale tiennent avant tout à son exercice dans des espaces inadéquats, communes dépeuplées, départements trop gros pour la proximité (Pau-Bayonne, Moulins-Vichy-Montluçon,…), régions trop petites pour la stratégie (11 politiques portuaires, 22 politiques de la recherche en métropole !). La constitution de territoires pertinents est un préalable à toute autre réforme comme l’avait bien vu le comité Balladur.

    Question : « Faut-il associer la ville et la campagne au sein de quelque 250 arrondissements redessinés capables de gérer aussi bien les collèges que les lycées avec un appui technique régional ou les dissocier au sein de quelque 2500 intercommunalités sans identité et coupées des citoyens ? » « Faut-il fusionner départements et régions ou bien départements et agglomérations, tous deux en charge de la proximité, les une trop gros et les autres trop petites au regard de leurs aires d’influence ? »

    Si Lyon parvenait à faire coïncider communauté urbaine, département et aire urbaine définie par l’Insee, nous aurions fait un grand pas en avant. La solution en effet ne réside pas dans une impossible loi de réforme. il faudrait des initiatives de la base comme à Lyon aujourd'hui, comme au Moyen âge lors de la révolution communale qui mit progressivement fin à la féodalité.

    Oui une réforme territoriale venue d’en haut est bien impossible. Et si la base est par trop anesthésiée, puisse l’IFRAP contribuer à la réveiller !

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