État et collectivités

Conférence des collectivités locales : les propositions du gouvernement

16 février 2012 • Samuel-Frédéric Servière

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Lors de la conférence sur les finances locales du 10 février dernier, le gouvernement a posé les bonnes questions aux collectivités locales. Comment définir un nouveau partenariat avec les élus locaux permettant une vraie maîtrise de nos finances publiques. Un partenariat qui prendrait la forme contractuelle d'un pacte interne de stabilité. La position s'articule autour de trois leviers que la Fondation iFRAP avait développés dans une étude publiée en décembre 2011, sur l'application d'une RGPP Locale (révision générale des politiques locales) :

- Introduction d'un objectif de maîtrise des effectifs des agents territoriaux avec un plafond d'emplois

- Mise en place d'un objectif général de maîtrise des dépenses à l'ensemble des collectivités locales

- Sanction éventuelle d'un gel partiel des dotations d'État suivant la logique bonus/malus.

Ce triple constat n'est pour le moment pas partagé par les associations d'élus locaux qui nient leur responsabilité pourtant essentielle de coproducteurs du déficit et de la dette publique en mettant en avant la modicité faciale de celle-ci (10%) face à l'endettement public global, tout en considérant les transferts en provenance de l'État comme dus. Dans un contexte de crise et de nécessaire consolidation budgétaire dans le cadre de nos engagements européens et de nos contraintes de refinancement sur les marchés, il nous semble impossible de repousser ce débat. Avec cet épisode la position des partenaires locaux paraît avant tout tactique car la discussion va se poursuivre à huis-clos au sein du Conseil des finances locales. Si comme en faisait le constat le Premier ministre François Fillon au sortir de la conférence : « Je dois dire qu'il n'y a pas d'accord sur ce diagnostic entre les représentants des associations et le Gouvernement. », les objectifs essentiels ont été fixés :

1) Un rôle à assumer : celui de coproducteur de l'endettement de l'État :

Les collectivités locales mettent en avant le faible endettement local et leur déficit maîtrisé. Les derniers chiffres disponibles pour 2011 envisagent un déficit de 0,2% du PIB pour un endettement global qui devrait dépasser les 160 milliards d'euros. C'est somme toute peu si l'on compare ces chiffres avec l'endettement global de la France qui représente quelque 1.700 milliards d'euros, mais c'est beaucoup plus si l'on y réintègre l'endettement implicite induit par les « dépenses obligatoires » de l'État envers les collectivités locales sous forme de prélèvements sur recettes (les fameuses dotations) et les dégrèvements et exonérations d'impôts locaux. Nous avons pu montrer récemment [1] que la contribution indirecte des collectivités locales au déficit de l'État entre 0,43 et 1,49 point de PIB, conduisait à renforcer l'endettement général à due concurrence soit entre 8 et 28 milliards d'euros supplémentaires [2]. Les collectivités doivent donc accepter d'assumer leur rôle de coproducteurs de la dette de l'État, qu'importe en définitive que leur propre règle d'or (soutenabilité de leur dette à raison de l'excédent de leur section de fonctionnement) soit respectée. L'interconnexion poussée des financements État/territoires, interdit de raisonner ainsi de façon cloisonnée.

2) Un objectif essentiel, le suivi des effectifs locaux pour passer à une logique RGPL :

Les effectifs locaux ont crû dans des proportions très importantes entre 1998 et 2009 (dernières données disponibles). Et l'on assiste véritablement à un effet de substitution doublé d'un effet de vases communicants.

-Côté vases communicants : le transfert lié à la seconde vague de décentralisation de près de 133.000 postes, évoquée dans le rapport annuel 2012 de la Cour des comptes [3]. La question est posée de leur « surcompensation » par les collectivités locales elles-mêmes. A cet égard, la note du Président du Sénat Jean-Pierre Bel est éclairante sur certaines conditions « inflationnistes » des transferts effectués par l'État (majoritairement des catégories C ou B sans encadrement supérieur formé, resté au niveau des services déconcentrés de l'État), mais n'exonère pas pour autant le poids des choix effectués par les collectivités territoriales elles-mêmes (alignement sur le mieux-disant social, politique assez floue de « déprécarisation », et sur une hausse de la qualité du service indépendamment de son coût).

-Côté substitution, on constate clairement un effet « d'insouciance » des collectivités locales quant à la progression de leurs propres effectifs par rapport aux opérations de rationalisation demandées au niveau de la fonction publique d'État. Si l'on considère l'accroissement des personnels entre 1998 et 2009 dans les trois fonctions publiques [4], le solde total s'élève à +676.067 individus. Mais les soldes intermédiaires montrent une décroissance de -59.731 agents dans la FPE, +539.877 dans la FPT et +195.921 dans la FPH durant la période. Ainsi malgré les transferts effectués par l'État, l'accroissement « autonome » des collectivités locales (mais qui peut également être dû au développement de nouvelles compétences, ou à celui de l'intercommunalité) représente +406.877 agents.


Si l'on raisonne maintenant entre 2002 et 2009 et en ETP [5], les dernières données statistiques permettent de mettre en évidence un accroissement insoupçonné des agents des communes indépendamment de la progression de l'intercommunalité (+86.600 ETP) pour une augmentation hors décentralisation entre 2002 et 2009 de 262 458 ETP. Ce dont la Cour des comptes s'est fait récemment l'écho : « cette progression est particulièrement forte pour les échelons territoriaux qui ne sont pas concernés au premier chef par la décentralisation. » Plus globalement, il faut remettre ici cette dernière statistique en perspective par rapport à la tendance observée chez notre voisin allemand :
« qui a, par exemple, procédé à une diminution très significative de ses effectifs territoriaux. [6] » En la matière il faut en effet stopper la tendance afin d'éviter une trop grave divergence budgétaire.


Un suivi précis des effectifs des agents locaux devrait permettre à terme une extension de la logique du « un sur deux » de l'État en direction du secteur publique local.

3) Le pacte de stabilité local, un système contractuel qui respecte la libre administration :

La connexion étant établie entre le niveau étatique et le niveau local sur le plan financier et l'État étant financeur des collectivités locales pour près de 100 milliards d'euros, est-il illégitime de « mettre en place un pacte de stabilité, qui ferait l'objet d'un vote au Parlement, et qui permettrait de fixer la trajectoire en termes d'objectifs d'emplois, en termes d'objectifs de dépenses de l'ensemble des collectivités locales » selon les mots du Premier ministre à l'issue de la Conférence ? Entrer dans cette logique contractuelle éventuellement assortie de sanctions (introduction d'un système de bonus/malus sur les prélèvements normés (50 milliards d'euros)) est la pièce essentielle du dispositif et respecte les principes constitutionnels de libre administration et d'autonomie financière des collectivités.
La Fondation iFRAP se félicite de la réintroduction d'une disposition qui avait été évoquée dans le cadre du programme de stabilité 2010-2013 adressé par la France à la Commission européenne. Il s'agissait de la mise en place d'un ONDAL (un objectif national de dépenses d'administrations locales) qui devrait faire baisser le déficit des administrations locales de 0,1 point de PIB/an sur la période 2010-2013, soit 2 milliards/an. Un dispositif qui pour être efficace devrait nécessairement être contractuel et contraignant [7].

Conclusion :

Aujourd'hui, les acteurs locaux doivent comprendre le décalage historique entre leur position qui refuse toute coresponsabilité de la dette publique et les contraintes de l'Eurozone et du risque de dégradation de la note de la France annoncé par l'agence de notation Moody's à la suite de Standard & Poor's. Désormais, les responsables politiques ne peuvent plus se payer le luxe (de pays riche ?) de rejeter toute modulation des dotations [8] en fonction de critères de « maîtrise » des effectifs, de la masse salariale et des autres composantes de la dépense locale en se drapant dans une interprétation « jusqu'au-boutiste » du principe de « libre administration ». C'est sans doute à cette question essentielle qu'il appartiendra au Comité des finances locales de répondre, dans le respect de cette libre administration des collectivités locales (d'où l'approche contractuelle et négociée) et de leur autonomie financière (ce qui est possible si les effets incitatifs sont suffisamment bien calibrés). Souhaitons simplement que la création d'une agence de financement des investissements locaux ne serve pas de monnaie d'échange.

L'agence de financement des investissements locaux… une chimère ?

La mise en place d'une AFIL (Agence de financement des investissements locaux) telle que la promeuvent les associations d'élus locaux, semble plus que jamais hors de l'épure des pouvoirs publics, et avec raison : face à un marché du crédit aux collectivités locales aux marges très faibles et au périmètre étroit (20 milliards d'euros), il semble difficile de vouloir mettre en place une concurrence public/public avec le balbutiant Pôle de financement des collectivités locales que met en place la Caisse des dépôts et la Banque Postale. Il serait incongru que l'État impose à la Caisse des dépôts de prêter les sommes nécessaires pour constituer le collatéral des prêts que pourrait émettre l'AFIL (5 milliards d'euros maximum), alors même que la structure fera concurrence à la future Banque locale sur un secteur pratiquement non rentable avec une approche non lucrative (des prêts consentis après refinancement auprès des marchés, quasiment à prix coûtant). Cette situation inédite ne sera-t-elle pas révélatrice d'une concurrence déloyale au regard du droit européen, sans même rentrer dans celui des aides d'État que doit déjà franchir le montage CDC Banque Postale afin de sauver Dexia Crédit Local ? Quelle en serait enfin la notation en cas d'une nouvelle dégradation de la France en raison de sa position implicite de prêteur en dernier ressort ?

[1] Voir Société civile n°119, Pour une RGPP Locale, décembre 2011.

[2] La mesure a été effectuée entre 2007 et 2009 en excluant la transition exceptionnelle de 2010 (avec effet CET).

[3] Voir plus spécifiquement l'insertion relative à La gestion prévisionnelle des ressources humaines dans les collectivités territoriales

[4] DGAFP, rapport L'État de la fonction publique, 2010-2011, décembre 2012.

[5] Voir pour la mesure en ETP des transferts, les premiers chiffres publiés, in Les finances des collectivités locales en 2011 p.108 et suivantes. Disponible à l'adresse suivante : http://bulletindesnouveautes.hautet...

[6] Se reporter à Jacques de Mailliard, Yves Surel, Les politiques publiques sous Sarkozy, Presses de SciencesPo, 2012, Patrick Le Lidec, La réforme des collectivités territoriales sous Sarkozy, p.191.

[7] Or la mise en place d'un mécanisme de contrainte avait été écartée d'emblée par le rapport du groupe de travail Carrez-Thénault chargé pourtant de « la mise en place d'un objectif de dépense locale afin d'infléchir la progression de la dépense », car il avait été jugé «  contestable de privilégier un objectif financier par rapport à un objectif de qualité du service rendu. »

[8] Il vaut la peine de citer textuellement deux des trois arguments justifiant la mise sous perspective négative de la France par l'agence Moody's le 13 février dernier : « (...) 2) la détérioration en cours des paramètres gouvernementaux de la dette publique de la France, qui est la plus faible parmi les pays comparables notés Aaa ; 3) le risque significatif inhérent à la capacité du gouvernement français d'atteindre ces objectifs de consolidation budgétaire, qui pourraient être rendus encore plus difficiles à atteindre par le soutien aux autres pays européens ou son propre système bancaire. »

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