État et collectivités

Bilan de 15 ans de réduction des effectifs au sein de la Défense

21 janvier 2015 • Un expert des questions de Défense

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Rédigé en 1994, le 2e Livre blanc sur la Défense a répondu à l'effondrement du bloc soviétique et à l'augmentation des OPEX. Il a visé à adapter les capacités de la dissuasion et à définir le rôle nouveau des forces conventionnelles à ce nouveau contexte international et a notamment conduit à la professionnalisation des armées en 1996. A partir de la décision de la professionnalisation des armées, a été votée la loi n° 96-589 du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire (LPM) pour les années 1997 à 2002. Cette LPM s'est traduite par une réduction des effectifs présentée supra mettant en évidence les éléments suivants :

  • la suppression de la population des appelés et volontaires dans les armées, et une diminution sensible des sous-officiers dans la marine et l'armée de l'air dont une grande partie d'entre eux assuraient l'encadrement ;
  • une augmentation des militaires du rang engagés dans les armées de terre nécessaires à la projection hors des frontières et de l'air reprenant en partie les missions de soutien des appelés et volontaires ;
  • une augmentation globale des effectifs des personnels civils qui aurait pu être très atténuée si les études d'externalisation engagées au sein du MINDEF (Commission de Défense) dans le début des années 2000 avaient été suivies d'effets [1].
Armées et services Catégories de personnels 1996 2002
Terre [2] Officiers 17.461 16.080
Sous-officiers 56.644 50.365
MDR engagés 30.202 66.681
Appelés et volontaires 132.319 5.500
Civils 31.946 34.000
Total 268.572 172.626
Marine [3] Officiers 4.844 4.961
Sous-officiers 32.530 30.136
MDR engagés 8.103 7.998
Appelés et volontaires 17.906 1.775
Civils 6.495 11.594
Total 69.878 56.464
Air Officiers 7.277 6.974
Sous-officiers 42.813 38.392
MDR engagés 5.882 16.758
Appelés et volontaires 32.674 2.225
Civils 4.906 6.731
Total 93.552 71.080
Gendarmerie Officiers 2.666 4.055
Sous-officiers 77.728 75.337
dont : sous-officiers gendarmerie 77.079 71.302
Autres sous-officiers 649 4.035
Appelés et volontaires 12.017 16.232
Civils 1.258 2.260
Total 93.669 97.884
Services communs Officiers 6.208 6.119
Sous-officiers 5.113 5.066
MDR engagés 365 1.090
Appelés et volontaires 6.582 1.439
Civils 29.142 28.438
Total 47.410 42.152
Totaux Officiers 38.456 38.189
Sous-officiers 214.828 199.296
MDR engagés 44.552 92.527
Appelés et volontaires 201.498 27.171
Civils 73.747 83.023
Total 573.081 440.206

La LPM 2003-2008 prévoyait une évolution de 437.069 [4] postes en 2003 à 446.653 en 2008, soit une augmentation de 10.432 postes, mais qui n'a pas été permise par les différentes lois de finances. Les réductions d'effectifs par armée sont les suivantes :

  • en dépit des 2.500 créations de postes d'engagés volontaires de l'armée de terre (EVAT), qui répondaient aux objectifs de la LPM, l'armée de terre a enregistré une réduction de ses effectifs de près de 3 %. En 2003, elle comptait 135.141 militaires contre une prévision de 131.307 à la fin 2008
  • la marine et l'armée de l'air ont engagé une politique de rationalisation qui a entraîné une diminution respective de leurs effectifs de près de 5 % (de 42.755 postes en 2003 à 41.355 en 2008) et de 8% (60.811 postes en 2003 à 55.938 en 2008.

Le tableau ci-après présente l'évolution des effectifs programmés, budgétés et réalisés sur l'ensemble de la période.

Évolution des effectifs du ministère de la défense entre 2003 et 2008
Effectifs prévus par la LPM Effectifs budgétaires Effectifs réalisés
Militaires Civils Total Militaires Civils Total Militaires Civils Total
2003 356.074 80.995 437.069 356.105 81.468 437.573 347.617 77.211 424.828
2004 356.901 80.995 437.896 356.752 81.037 437.789 349.532 77.385 426.890
2005 359.579 81.140 440.719 356.632 80.278 436.910 347.806 76.299 424.105
PMEA [5] retraités en périmètre LPM [6] Retraités en périmètre LPM
2006 361.957 81.285 443.242 354.260 79.345 443.605 348.194 75.675 423.869
2007 364.319 81.429 445.748 352.793 77.478 430.270 347.803 74.577 422.380
2008 365.080 81.573 446.653 345.646 74.057 419.703 344.371 72.337 416.708

Source : Ministère de la Défense.

Le tableau ci-dessous présente l'évolution des effectifs réalisés des 3 armées au 31 décembre de chaque année entre 2006 et 2012. Sur ces 6 années, les armées ont perdu 28.601 militaires, surtout après la mise en œuvre du plan de déflation initié notamment par la mise en œuvre de la RGPP dés 2009.

Cependant, sur la période 2006-2008, ce tableau met en évidence les éléments suivants :

  • une relative stabilisation des effectifs de l'armée de terre ;
  • une déflation des effectifs des 2 autres armées plus importante, toutes proportions gardées et suite à des mesures de réorganisation lancée en interne.
Déflation pour chacune des 3 armées (ETPT)
Effectifs réalisés 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Terre 132.960 132.565 130.192 126.963 123.586 120.905 117.899
Marine 42.194 41.586 40.599 40.321 39.417 38.359 37.532
Air 58.487 57.213 55.218 53.889 51.646 49.424 47.332
Total 237.639 231.364 226.009 221.173 214.649 208.688 202.763

Source : Ministère de la Défense.

La marine et l'armée de l'air ont engagé, depuis le début des années 2000, une profonde rationalisation globale de leurs fonctions de « commandement » et de « soutien », s'appuyant sur des principes de déconcentration, de décentralisation, de modernisation financière, voire d'externalisation [7] ou de civilianisation qui s'est appuyée notamment sur la réalisation de systèmes d'armes intégrés et automatisés (notamment maritimes) permettant de réduire les effectifs chargés de leur mise en œuvre. C'est ainsi que les états-majors de ces 2 armées se sont recentrés sur leur vocation de préparation de l'avenir et de soutien aux opérations et ont décentralisé le pilotage des grands domaines d'expertise sur des autorités organiques :

  • Marine : 4 réservoirs de forces (actions navale et sous-marine, aviation navale et fusiliers commandos), et 3 commandants d'arrondissement maritimes (Toulon, Brest et Cherbourg) qui sont chargés du domaine opérationnel (projection des forces, guerre des mines, protection des approches maritimes, lutte antipollution…) ;
  • Armée de l'air : dans le cadre du plan « Air 2010 » lancé dés 2001, création en 2006 de 4 pôles de commandement (défense et opérations aériennes, forces aériennes classiques et stratégiques, soutien des forces) et 2 grandes directions (RH et administration générale-finances) se substituant à 13 directions et commandements.

De son côté, tout en procédant à la restructuration du dispositif logistique du commissariat de l'armée de terre [8], l'armée de terre a conservé l'organisation territoriale remontant au dispositif de la conscription : 5 régions militaires [9] et un commandement organique des troupes outre-mer forces prépositionnées à l'étranger et dans les DOM-COM chargés du soutien des forces avec les services afférents de 4 grandes directions de service (soit un total de prés de 40 officiers généraux [10] et environ 8.000 personnels). A ce dispositif, s'ajoutent une importante chaîne RH articulée sur une direction des RH et un commandement des organismes de formation dont l'implantation reste actuellement encore dispersée [11] et 2 commandements organiques à vocation opérationnelle : le commandement de la force d'action terrestre et le commandement de la force logistique terrestre créés dans la fin des années1990 ayant sous leur autorité les formations opérationnelles.

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié en 2008 a tiré les enseignements des attentats du 11 septembre 2001 en mettant l'accent sur l'effacement de la frontière entre les notions de défense et de sécurité nationale. Il a défini une stratégie de défense destinée à apporter des réponses à « l'ensemble des risques et menaces susceptibles de porter atteinte à la Nation » qui a permis de définir des objectifs et un format pour les armées se traduisant par des contrats opérationnels dans le domaine de :

  1. De la dissuasion : capacité pour les forces nucléaires d'effectuer en toutes circonstances leurs missions à partir de plateformes diversifiées ;
  2. Conventionnel :
  • Armée de terre : capacité de projeter 30.000 personnels à une distance de 7.000 à 8.000 km du territoire national pour une durée d'un an, avec un préavis de 6 mois contre plus de 50.000 personnels dans le cadre d'un engagement majeur avec l'Alliance (dans le précédent livre blanc), mise en place un dispositif d'alerte de 5.000 hommes et capacité à mobiliser une force de 10.000 hommes sur le territoire national en appui aux autorités civiles,
  • Marine : capacité de déployer simultanément 1 groupe aéronaval et 2 groupes navals amphibie ou de protection du trafic ;
  • Armée de l'air : capacité à projeter 70 avions de combats (avec l'aéronavale), ainsi que 2 bases aériennes.

Concernant le volume des 10.000 personnels engagés sur le territoire national, il est intéressant de se reporter à l'article du 15 janvier 2015 sur son blog « Secret Défense » du journaliste expert des questions militaires - M Jean-Dominique Merchet - qui précise qu'il remonte à une décision commune en 2007 du chef d'état-major des armées et du secrétaire général de la défense nationale.

La loi de programmation militaire 2009-2014 a prévu 54.000 suppressions d'ETP :

  • les 2/3 (soit 36.000) au titre de la RGPP (dont environ 2/3 de militaires et 1/3 de civils), qui paraissent donc sans impact sur les capacités opérationnelles, car elles incluent les 17.000 ETP économisés grâce aux externalisations [12] ;
  • 1/3 (soit 18.000) au titre du Livre blanc qui, compte tenu du nouveau contrat opérationnel et qu'elles relèvent pour un 1/3 du soutien, ont un impact opérationnel très limité.

Le tableau ci-après ventile la diminution des effectifs (ETP) entre les 3 armées, soit environ 26.000 pour l'armée de terre, 16.000 pour l'armée de l'air et 6.000 pour la marine. En proportion des effectifs initiaux, l'effort demandé à l'armée de l'air est le double de celui demandé à la marine. L'effort de la marine est cependant considérable si l'on prend en compte le fait que la RGPP prévoyait initialement une réduction d'effectifs inférieure de 2.000 ETP, ce qui a impliqué donc de faire des gains de productivité supérieurs à ceux qui avaient été identifiés au départ.

2008 Bilan des suppressions d'emplois Format cible 2015 Evolution en %
Armée de Terre 157.000 26.000 131.000 -16,6
Militaires 132.500 20.500 112.000 -15,5
Civils 24.500 5.500 19.000 -22,4
Armée de l'air 66.000 16.000 50.000 -24,2
Militaires 57.600 14.000 43.600 -24,3
Civils 8.400 2.000 6.400 -23,8
Marine 50.000 6.000 44.000 -12,0
Militaires 41.800 4.800 37.000 -11,5
Civils 8.200 1.200 7.000 -14,6
Total des 3 armées 271.000 48.000 225.000 -17,6

Source : Ministère de la Défense.

La déflation des effectifs des armées inclut le transfert des personnels des armées vers les directions de service interarmées :

  1. le service du commissariat des armées créé en 2010 avec la fusion des directions de commissariat d'armée ;
  2. le service des infrastructures de la défense créé en 2005 avec la fusion de la direction centrale du génie de l'armée de terre, la direction centrale des infrastructures de l'air et la direction centrale des travaux immobiliers maritimes ;
  3. la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information créée en 2003 avec la fusion de la direction centrale des télécommunications et de l'informatique de l'armée de terre en 2006, du service des systèmes d'information de la Marine française en 2008 et du commandement air des systèmes de surveillance, d'information et de communications en 2007 ;
  4. le service historique de la défense créé en 2005 avec la fusion des services historiques d'armée ;
  5. la Structure Intégrée du Maintien en condition opérationnel des Matériels Terrestres [13] créée en 2010 qui est la maîtrise d'ouvrage déléguée pour le MCO des matériels terrestres des armées et services, et du Service de la Maintenance Industrielle Terrestre et du Service Interarmées des Munitions chargés de la maitrise d'œuvre, en lieu et place des services des armées (notamment la direction centrale du matériel (DCMAT) et ses directions régionales) ;

Le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié en 2013 prend en compte les récentes évolutions : la crise économique et le renforcement des contraintes budgétaires, le printemps arabe et la multiplication des foyers d'instabilité, la hausse des budgets militaires en Asie, l'amplification du risque de cyber-attaques. Il préconise notamment de développer le renseignement et la cyberdéfense, de renforcer les forces spéciales et d'acquérir des drones (avions de surveillance sans pilote) tout en recentrant le personnel militaire sur ses fonctions opérationnelles et de « confier plus largement les emplois des fonctions administratives et de soutien au personnel civil ».

A ce titre, la répartition affichée des 23.500 nouvelles déflations d'effectifs est la suivante :

  • forces de combat : 8 000 postes auxquels s'ajoutent 1 100 postes dans les forces prépositionnées outre-mer ;
  • soutien, structures organiques, environnement et administration du MINDEF : 14.500 postes.

La déflation globale prévue pour les années 2014 à 2019 (portant sur 33.675 postes) est répartie de la façon suivante :

  • les 3 armées : 15.500 postes environ,
  • services interarmées et organes ministériels : le reste

La répartition de la déflation des effectifs entre les personnels militaires et civils est la suivante :

  • 26.200 postes de personnel militaire ;
  • 7.400 postes de personnel civil.

Au vu de ses éléments, il apparaît opportun de comparer les efforts de la France et du Royaume-Uni de Grande Bretagne à partir du tableau présenté ci-dessous :

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
France (M€) 38.681 40.684 42.690 42.545 44.836 45.150 35.336 39.190 39.237 38.445
% PIB 2,51 2,56 2,58 2,48 2,47 2,39 2,35 2,07 2,03 1,92
Royaume-Uni (M€) 36.297 38.663 38.819 44.613 46.249 47.640 51.521 51.054 52.137 52.840
% PIB 2,34 2,32 2,23 2,45 2,42 2,45 2,57 2,68 2,69 2,60

Données en format OTAN développé par l'Alliance atlantique pour faire des comparaisons fiables entre les États membres sur des périmètres comparables : il inclut les pensions sur toute la période et les forces de gendarmerie jusqu'en 2008 en millions d'euros courants en parité de pouvoir d'achat.

Source : État-major des armées (réponse à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat pour le budget 2012).

Cet écart, défavorable à la France dont le % du PIB est ramené à 1,56% en 2014, s'explique notamment par une charge plus lourde en matière d'OPEX pour le Royaume-Uni avec la projection de 40.000 personnels en Irak et 9 500 en Afghanistan, hors soutien externalisé, alors que la France a projeté en OPEX environ 8.500 personnels en moyenne sur la période, soutien compris. Cet écart s'est accentué à partir de 2009 du fait de la modification de la nomenclature OTAN qui n'a plus pris en compte le budget de la gendarmerie nationale.

Cependant, il convient de préciser que le Royaume-Uni a lancé dés 2011 une vaste réforme du format de ses armées devant effectif à l'horizon 2020 qui devrait se traduire par une baisse significative de son budget de la défense et de ses effectifs (confer un article de l'IFRAP comparant les 2 pays).

Conclusion

La modernisation des armées ne se réduit pas à sa « professionnalisation », pour ce qui regarde les personnels qui les servent, et au renouvellement de ses équipements, pour les moyens matériels qu'ils mettent en œuvre. Elle suppose une organisation qui, dans le cas présent, est subordonnée aux besoins de la projection et non d'aménagement du territoire. Les économies d'échelle ne peuvent être obtenues qu'avec une densification des sites militaires (notamment les bases de l'armée de l'air et les camps militaires de l'armée de terre) dont le soutien doit être externalisé comme l'a engagé la Marine depuis la fin de la conscription. A ces éléments, il faut ajouter que la mise en œuvre de nouveaux systèmes d'arme de haute technologie demande moins de personnels pour leur mise en œuvre du fait de leur automatisation et favorise la projection d'une quantité moindre du fait de leur puissance de traitement d'objectifs plus importante.

En outre, même si le budget OPEX fait l'objet d'un abondement interministériel en fin de chaque année [14], les objectifs opérationnels [15] conduisent la France à projeter un volume de forces d'environ 8.000 à 9.000 personnels en OPEX qui génèrent des coûts significatifs [16] de masse salariale, et de plus en plus importants de carburant, de MCO des matériels et de munitions.

De plus, le dispositif des OPEX conduites par la France s'articule en tégle générale entre une force d'intervention des armées avec un volume de forces compté (entre 1.500 et 3.000 personnels comme actuellement) et des forces internationales et multinationales plus importantes chargées du contrôle zonal tels les exemples suivants :

  • en Centrafrique : MISAB en 1997, MINURCA en 1998, MISCA en 2013, MINUSCA dés 2014 ;
  • en Côte d'Ivoire : MICECI dés 2004, puis ONUCI ;
  • au Mali : MISMA en 2013, puis MINUSMA dés 2014.

Le déploiement actuel des 10.000 personnels dans le cadre du plan VIGIRATE concerne essentiellement l'armée de terre [17]. La question qui reste posée est la suivante : est ce que ce dispositif nécessaire, sous réserve d'être en deçà de ce volume de 10.000 personnels, aura un impact sur la capacité d'intervention en OPEX ?

En règle générale, une unité devant être projetée en OPEX [18] (mais aussi dans les forces prépositionnées outre-mer [19]) effectue un cycle de 4 mois de préparation, 4 mois de mission, et 4 mois de remise en condition (incluant les droits à permission – 52 jours ouvrés). En vue d'éviter un éventuel phénomène de lassitude des personnels pouvant conduire à une démotivation, le MINDEF limite à 4 mois la durée des OPEX [20] et s'engage, en principe, à ce qu'un militaire ne parte pas plus de 4 mois sur un cycle de 16 mois. Cependant, les durées des missions des personnels (hors équipages d'aéronefs qui doivent passer des qualifications régulières et personnels du service de santé des armées) en Afghanistan ont été portées de 4 à 6 mois compte tenu des spécificités de ce théâtre (coût du transport, dangerosité nécessitant un entraînement spécifique et une adaptation plus longue). En outre, certains militaires ayant des responsabilités de commandement et de logistique sur différentes OPEX effectuent depuis les années 1980 des missions d'1 an. La généralisation de la durée de 6 mois de projection qui est celle adoptée par des armées comparables comme l'armée britannique [21] pourrait atténuer la charge de VIGIPIRATE sur la capacité de projection en OPEX et permettre de réaliser des économies de fonctionnement (notamment de transport).

Parmi les annonces importantes du chef de l'État lors de ses vœux 2015 aux armées et aux anciens combattants, le Président de la République a déclaré que « compte tenu de la situation exceptionnelle » à la suite des attentats, « le rythme de réduction des effectifs dans la Défense devait être revu et adapté » et a demandé au ministre de la Défense de « faire des propositions (…), en tenant compte évidemment des nécessités budgétaires ». Le dispositif opérationnel doit donc être conservé (personnels) et sans cesse amélioré (équipements) et les économies doivent se porter sur les organismes d'administration et de soutien du MINDEF qui devrait conduire une importante densification des sites militaires dont le soutien doit être externalisé.

[1] A ce titre, il convient de se reporter aux déclarations du ministre de la Défense sur les conséquences pour le personnel de l'externalisation de certaines tâches jusqu'alors assurées par le MINDEF (à Bram (Aude) le 12 décembre 2000 et à l'Assemblée nationale le 13 février 2002).

[2] L'armée de terre englobe dans ses effectifs la brigade de sapeurs pompiers de Paris, les 3 unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile et les militaires du service militaire adapté (confer l'article de l'IFRAP sur le SMA et l'EPIDe), soit prés de 11.000 personnels.

[3] La marine englobe dans ses effectifs le bataillon de marins-pompiers de Marseille (environ 2.500 personnels).

[4] Ces effectifs englobent les personnels en formation initiale (plus de 22.000 en 2012 dont environ 15.000 dans l'armée de terre) et complémentaire, donc non projetables.

[5] Plafond ministériel d'emploi autorisés

[6] À compter de 2006, la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) modifie la référence budgétaire et le périmètre étudié. De façon à pouvoir établir une comparaison avec la LPM, le PMEA a été retraité par soustraction des emplois qui n'étaient pas prévus dans le périmètre de la LPM.

[7] La marine a été pionnière dans le domaine de l'externalisation qui touche des activités spécifiques liées à ses bâtiments de la Flotte, ses aéronefs, ses installations notamment techniques et la formation de ses pilotes, et traditionnelles (soutien et fonctionnement de ses bases).

[8] Dissolution de plusieurs plates-formes logistiques locales entre 2005 et 2010

[9] Une expérimentation engagée dés 2005 de la fusion des 2 états-majors régionaux (Paris et Lyon) avec leurs bataillons de soutien et les directions régionales des services n'a pas été poursuivie dés la mise en œuvre de la RGPP.

[10] A ce titre, le nombre des officiers généraux en activité était fin 2007 de 633 ; il convient de distinguer les officiers généraux chargés d'une fonction de commandement (armée de terre = 202, marine nationale = 65, armée de l'air = 81 et gendarmerie nationale : 54) et de spécialistes (délégation générale pour l'armement = 120, contrôle général des armées = 80, service de santé = 58, service des essences = 3…). Ce nombre était stable depuis plus de 30 ans, puisqu'on en comptait, selon une réponse officielle publiée en 2002, 612 en 1975 et 629 en 1985.

[11] Malgré le regroupement des écoles d'infanterie et d'artillerie à Draguignan en 2010 et du train et du matériel à Bourges en 2009.

[12] Économies qui semblent difficiles à réaliser dans leur totalité compte tenu de la décision du MINDEF en 2014 de ne pas poursuivre l'externalisation de certaines fonctions de soutien (habillement et restaurations-hébergement-loisirs - confer les articles de l'IFRAP sur ces domaines).

[13] Service de soutien qui relève organiquement du chef d'État-major de l'armée de Terre, la SIMMT est placée sous la gouvernance d'un comité directeur présidé par le chef d'état-major des armées (CEMA), auquel participent les chefs d'états-majors et de services qui lui ont délégué leurs responsabilités en matière de MCO des matériels terrestres.

[14] Ce coût OPEX ne prend pas en compte tous les coûts, notamment ceux relatifs imputables aux décès (pensions de réversion), aux blessures (pension militaires d'invalidité), au statut d'ancien combattant (retraite et retraite mutualiste associées aux dépenses fiscales relatives à l'ouverture de ces droits) des militaires, etc…

[15] La logique d'intervention en Irak en 2014 et en Lybie en 2011 a conduit la France à apporter un soutien aérien (combat, renseignement…) aux forces terrestres locales.

[16] Un militaire perçoit en OPEX l'indemnité de sujétions pour service à l'étranger (1,5 x la solde de base) et le supplément à l'indemnité de sujétions pour service à l'étranger (pour les enfants de moins de 10 ans : 30 points d'indice, entre 10 et 15 ans : 40 points d'indice, et de plus de 15 ans : 50 points d'indice).

[17] La marine et l'armée de l'air assurent respectivement la surveillance des approches maritimes et de l'espace aérien.

[18] En OPEX, les militaires ne bénéficient de fait, en fonction de leur grade, que d'une ou deux demi-journées de repos par semaine. Aucune permission n'est possible pendant l'opération.

[19] Il est à noter que lors du début des opérations de maintien de l'ordre en Nouvelle Calédonie (1984-1985), les unités constituées d'engagés et d'appelés volontaires service long effectuaient des missions de 6 mois.

[20] Les militaires effectuaient des séjours d' 1 an au Tchad dans la fin des années 1970 et de 6 mois au sein de la FINUL depuis 1978 mais qui ont été ramenés à 4 mois depuis la fin des années 1990.

[21] Les États-Unis ont adopté une durée de service de 12 mois (15 mois en Irak).

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