État et collectivités

Autonomie financière des collectivités locales et RGPP

Variations autour de la décision du Conseil constitutionnel du 30 juin 2011

07 juillet 2011 • Samuel-Frédéric Servière

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En rejetant les quatre QPC (question prioritaire de constitutionnalité) formulées par plusieurs départements de gauche : Côtes-d'Armor, Hérault, Seine-Saint-Denis, Somme, relatives à la compensation financière intégrale de certaines allocations d'État prises en charge désormais par les collectivités territoriales [1] : le Conseil constitutionnel a tiré ses conclusions d'une lecture littérale des textes constitutionnels et réaffirmé une position claire selon laquelle la Constitution : « n'impose pas, au fil du temps, une compensation glissante et permanente des charges transférées, il appartient seulement à l'État de maintenir le niveau des ressources transférées. ». En clair, il suffit à l'État de garantir qu'une ressource spécifique soit accordée pour couvrir le coût budgétaire de tout transfert, création ou extension de compétence dès l'origine pour qu'il n'y ait pas d'atteinte au principe à valeur constitutionnelle de libre administration des collectivités territoriales… peu importe au demeurant que l'évolution des dépenses mises à la charge des collectivités en cause ne permettent plus réellement aux ressources initiales d'en compenser immédiatement le coût.

Cette jurisprudence est importante parce qu'elle met en évidence qu'il n'y a pas de reconnaissance au niveau constitutionnel d'un principe de garantie (compensation automatique) financière absolue accordée par l'État aux collectivités territoriales dans le cadre de l'exercice de leurs compétences transférées ou nouvelles. Tout au plus appartient-il au législateur, lors de la rédaction de la loi ou du suivi de son application d'aménager des mécanismes correctifs, tout comme aux ministères concernés d'en prévenir équitablement l'évolution. Ceci nous amène alors à deux constats :

- D'une part, ce sont les collectivités locales elles-mêmes qui doivent trouver sur leurs propres budgets de quoi faire face à l'envolée des dépenses fût-elle momentanée, ce qui va rétroagir sur la pression de la fiscalité locale et sur l'accroissement mécanique de l'activation de taxes optionnelles.

- D'autre part, cela devra les amener à effectuer les arbitrages budgétaires nécessaires afin de supporter financièrement sur le court et le long terme l'accroissement imprévisible de ces dépenses sociales. En clair, définir les voies et moyens d'une RGPP locale, alors même que les dotations d'État sont désormais en quasi-totalité gelées en valeur… Explications :

1) Compensation ne veut pas dire ajustement permanent :

Tout d'abord, les principes financiers relatifs à l'autonomie financière des collectivités locales, autonomie financière comprise comme une autonomie « budgétaire » et une autonomie fiscale, sont contenus à l'article 72-2 de la Constitution et significativement aux alinéas 3 et 4 :

- Alinéa 3 [2] : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. »

- Alinéa 4 : « Tout transfert entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui lui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. »

Il ressort donc d'une lecture combinée de ces deux alinéas qu'il existe un seuil « déterminant » de ressources propres sur les ressources totales des collectivités locales en dessous duquel le législateur ne saurait aller sans violer le principe garanti constitutionnellement d'autonomie financière des collectivités locales [3] ; et qu'il existe un principe symétrique d'attribution de ressources par l'État envers ces mêmes collectivités en cas de transfert, de création ou d'extension de compétences. Cependant en ce qui concerne le financement de ces compétences, le contrôle du Conseil constitutionnel n'est pas exactement identique :

- En cas de transfert, il s'agira de vérifier que l'attribution de ressources est équivalente aux montants des transferts réalisés

- En cas de création ou d'extension de compétences, un simple contrôle de l'existence de ressources affectées doit être effectué.

La limite étant que la structure dans le temps de ces ressources compensatoires ne se déforme pas au point [4] de porter atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, c'est-à-dire dans le cas présent, d'autonomie financière de ces mêmes collectivités, ce qui renvoie au seuil exprimé plus haut (article 72-2 al.3).

- Ainsi en matière de transfert de compétences, la compensation intégrale des charges sera appréciée uniquement à la date du transfert, peu importe au demeurant que l'évolution ultérieure de ces dépenses ne se révèle plus rapide que les ressources transférées. Dans ces conditions, le Conseil constitutionnel relève dans sa décision du 30 juin 2011, que « la Constitution n'impose pas au fil du temps, une compensation glissante et permanente des charges transférées, il appartient seulement à l'État de maintenir le niveau des ressources transférées ». En l'espèce les « sages » réaffirment leur jugement de conformité budgétaire à l'égard des lois de 2003 relatives au RMI et au RMA, ainsi que la loi de 2005 complétant leur financement, tout comme la loi de 2008 relative au RSA qui n'ont pas eu pour effet d'entraver la libre administration des départements concernés.

- En cas de création ou d'extension de compétence, le critère d'appréciation se focalise sur leur caractère facultatif ou obligatoire. Si la compétence est obligatoire le contrôle se porte sur le mécanisme d'adaptation de la compensation financière à l'évolution spontanée de la dépense en cause. Les QPC des Conseils généraux étaient dirigées contre les lois du 30 juin 2004 introduisant l'APA (allocation personnalisée d'autonomie) et la loi du 11 février 2005 créant la prestation de compensation du handicap (PCH). Dans les deux cas, le Conseil constitutionnel a relevé qu'il existait des mécanismes de régulation visant à ajuster les dépenses et les concours reçus pour les couvrir [5], aux pouvoirs publics concernés (État ou législateur) d'apporter les éventuels correctifs souhaités.

2) La nécessité pour les collectivités locales d'effectuer enfin leur propre RGPP :

Le financement des compétences transférées ne peut s'apprécier qu'au moment du transfert parce qu'au-delà cette fiscalité transférée fait partie des ressources propres des collectivités titulaires et non plus des dotations d'État… de son côté l'appréciation des financements de compensation des créations ou extensions de compétences n'est contrôlée qu'en vertu de la présence de mécanismes réalistes d'ajustement [6] … il revient donc aux collectivités locales de porter désormais une attention toute particulière aux contraintes budgétaires qui frappent leur section de fonctionnement hors interventions : dépenses de personnels, fonctions support, fonctions achats etc… mais aussi de réviser leurs dépenses d'intervention facultatives. En effet, elles doivent désormais développer des marges de manœuvre susceptibles d'amortir les chocs issus :

- Soit d'une moindre évolution des ressources transférées [7]

- Soit d'un différentiel d'ajustement des ressources affectées aux créations et extensions de compétences dans l'attente d'une revalorisation des pouvoirs publics

- Mais aussi et surtout tenir compte de la mise sous enveloppe des dotations de l'État (16 depuis 2008), processus qui donne lieu à d'intenses arbitrages entre les composantes internes de ces dotations en fonction de leurs dynamiques propres (infra) et notamment en défaveur des composantes péréquatrices.

Par ailleurs, dans la mesure où le ratio d'autonomie financière s'apprécie comme suit :


Formule du ratio d'atonomie des collectivités locales en 2003

On comprendra aisément qu'à partir du moment où l'État met sous enveloppe les concours aux collectivités locales (dotations, compensations), il fait « baisser » mécaniquement le dénominateur de l'équation de ratio d'autonomie, et donc parvient plus aisément à respecter les ratios minimaux de 2003 sans avoir besoin de renforcer les ressources propres des collectivités par l'attribution du produit de nouveaux impôts et taxes.

L'avantage d'une telle « compression » financière est de permettre à l'État de faire évoluer progressivement la norme des concours aux collectivités locales (enveloppe normée) à la même vitesse que la norme de dépenses globale du Budget de l'État, ce qui doit permettre d'atteindre le « zéro valeur » [8] depuis la loi de finances 2011, et ce, jusqu'en 2014 (dans le cadre des lois de programmation pluriannuelles, bientôt remplacées par les lois-cadres d'équilibre des finances publiques ?). C'est dire que les dotations versées « normées » (DGF, mais aussi DGE, dotation de développement rural etc…) ne devront plus dépasser les 50,4 milliards d'€ environ, hors ajustement de périmètres d'environ 1,041 milliard d'€ (suppression de la TP remplacée par la CET) et hors création de deux nouvelles dotations gelées [9] (dans le cadre de la CET) de 2,949 milliards d'€, sur un périmètre total des concours de l'État de 74,34 milliards d'€.

Conclusion

Ces volumes financiers donnent lieu en outre à une intense compétition entre les concours normés eux-mêmes [10]. D'où des arbitrages qui aboutissent par exemple à ce que 6.348 communes aient subi une baisse de leur DGF en 2010… arbitrages qui s'effectuent mécaniquement au détriment des mécanismes péréquateurs verticaux. Raison de plus pour les collectivités locales de s'atteler dès maintenant à mieux maîtriser leur masse salariale, par exemple grâce à une règle de non renouvellement à l'instar de celle mise en place par l'État, mais également de réduire leurs dépenses d'achats, leurs fonctions support et leur périmètre immobilier. Raison de plus enfin pour rééquilibrer la péréquation en développant la péréquation horizontale au détriment de la péréquation verticale, afin de renforcer la concurrence des territoires… sans marges de manœuvre supplémentaires de la part de l'État, avec une fiscalité locale qui atteint déjà ses limites, les collectivités territoriales vont devoir se convertir à la RGPP locale [11] …

[1] RMI (revenu minimum d'insertion) et RSA socle (revenu de solidarité active remplaçant l'ancien RMI), APA (allocation personnalisée d'autonomie) et PCH (prestation de compensation handicap).

[2] Inséré dans notre Constitution par la révision constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. La mise en œuvre de ce dispositif renvoie à la loi organique n°2004-758 du 29 juillet 2004 le soin de préciser que l'on entendait par « ressources propres » et par « part déterminante » qui a finalement été préférée par le législateur constitutionnel au terme de « part prédominante ».

[3] Qu'est-ce à dire ? Que « les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités territoriales ne peuvent, pour chaque catégorie de collectivité, être inférieures au niveau constaté au titre de l'année 2003. », soit respectivement : 60,8% pour les communes et EPCI, 58,6% pour les départements, et 41,7% pour les régions. Dispositions codifiées à l'article L1114-2 du CGCT.

[4] Différentiel d'élasticité entre celles des ressources affectées et celles des dépenses couvertes (transférées, étendues ou créées).

[5] En cas de dépassement des concours reçus pour financer l'APA, celui-ci ne peut excéder un pourcentage du potentiel fiscal fixé par département. Les dépenses excédentaires sont alors prises en charge par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la CNSA. Le second, lui aussi adossé à un seuil exprimé en pourcentage du potentiel fiscal départemental, donne lieu à compensation de la part de l'État.

[6] Renvoyant au surplus aux pouvoirs publics (État et législateur) le soin d'en bien ajuster les ratios (État) ou d'en corriger les montants (législateur).

[7] On se reportera avec profit au Rapport Carrez, Loi de finances 2011 Tome 1, p.104 note 1 : « il faut ici rappeler que la compensation s'opérant par des transferts d'impositions, l'État ne s'engage pas sur un produit mais sur une fraction de taux à l'égard de chaque collectivité. Dès lors, le produit réellement transféré chaque année ne peut évoluer (…) qu'en fonction des mouvements de l'assiette »

[8] La norme élargie comprenant le remboursement des charges de la dette et des pensions évoluant elle en « zéro volume » c'est-à-dire en fonction de l'inflation. Pour une présentation visuelle et synthétique, voir le Rapport sur l'évolution de l'économie et sur les orientations des finances publiques préparatoire au débat d'orientation des finances publiques 2011, tome 1, p.33.

[9] Gelées en valeur comme le reste, mais néanmoins exclues pour des raisons techniques du périmètre normé des concours aux collectivités territoriales.

[10] Ainsi le FCTVA (fonds de compensation de la TVA) qui doit permettre de rembourser aux collectivités locale la TVA qu'elles acquittent sur leurs dépenses d'investissement sur une base forfaitaire, a progressé librement jusqu'en 2010 au sein de l'enveloppe normée alors fixée à « 0 volume », c'est-à-dire progressant elle-même au rythme de l'inflation. Dans le même temps les dotations de péréquation de la DGF progressaient de 6% en moyenne annuelle, ce qui imposait des ajustements en défaveur d'autres composantes de la DGF ou d'autres concours normés. En réaction, la vigueur de composantes de la DGF comme la dotation d'intercommunalité ou les dotations de base des communes ou des départements devraient écraser aujourd'hui les dotations de péréquations, parce qu'elles sont appuyées essentiellement sur la croissance du nombre d'habitants, et sont donc particulièrement « rigides ». C'est pourquoi les pouvoirs publics ont décidé de sortir le FCTVA et le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation de l'enveloppe normée, de façon à les faire croître au détriment des autres missions d'intervention de l'État dont l'enveloppe globale est elle-même gelée en valeur…

[11] Voir le rapport d'information n°666 du sénateur Dominique LEGGE, « Les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux », 22 juin 2011, tomes 1 et 2.

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