État et collectivités

Augmentation du nombre d'agents en 2012 : il faut réduire les effectifs locaux

25 avril 2014 • Samuel-Frédéric Servière

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L'INSEE vient de dévoiler les chiffres relatifs aux effectifs de la fonction publique : + 15.000 agents en 2012. Il s'agit d'une évaluation définitive et fiabilisée par rapport à la note préliminaire commentée par la Fondation iFRAP dans sa note de décembre 2013. Celle-ci croît d'abord à raison de l'augmentation des effectifs de la fonction publique territoriale de près de 27.500 ETP hors contrats aidés (et de 25.400 ETP contrats aidés inclus, ce qui témoigne d'une progression moindre des contrats aidés en 2012 dans la FPT). Simultanément, l'État parvenait à contenir la croissance de ses effectifs (nous sommes encore largement sous l'empire de l'ancienne majorité au pouvoir, les engagements de François Hollande n'ayant pas encore produit d'effets), alors même que des transferts massifs avaient lieu en direction des opérateurs dans le cadre de l'autonomie des universités [1]. Pour expliquer ces mauvais résultats, les collectivités locales incriminent à juste titre leur situation de compétence liée notamment au regard de leurs prérogatives en matière d'aide et d'action sociale (on pense tout particulièrement à la prise en charge des mineurs isolés). Cependant l'analyse de l'INSEE est plus fine. Elle montre que les régions et les départements ont augmenté leurs effectifs respectivement de 2% et 0,5%. La note montre aussi que les effectifs intercommunaux augmentent de 5,1% (suite notamment à la progression et au renforcement de l'intégration intercommunale)et que, dans le même temps, le nombre d'agents communaux repart à la hausse en 2012 de 1,2% après deux années de baisses. Et, contrairement à ce que l'on pourrait croire, les effectifs des petites communes ne sont pas significativement moins nombreux que ceux des grandes [2]. Toutes les collectivités locales ont des efforts à faire pour réduire leurs effectifs. Démonstration.

Quoi qu'on en pense le phénomène est curieux, d'autant plus curieux qu'entre 2011 et 2025 [3], les effectifs de la fonction publique territoriale devraient normalement drastiquement baisser de près de 49% dont 30% entre 2011 et 2020 (en dix ans !). Pour les communes en particulier, cela devrait représenter près de 58% pour les communes de moins de 500 habitants, puis décroître de 50% à 51% pour les communes entre 20.000 et 40.000 habitants ainsi que pour les communes de plus de 40.000 habitants. Par ailleurs les CCAS, caisses des écoles et de crédit municipal verraient leurs effectifs baisser de 52% sur la période considérée tandis que les intercommunalités oscilleraient entre 39 et 44%. Il est donc possible de mesurer tout le potentiel que devrait permettre un remembrement en profondeur de l'architecture de nos collectivités territoriales et au premier chef de la rationalisation du bloc communal. Chaque année entre 39.000 et 32.000 (en fin de période) fonctionnaires devraient ainsi quitter les effectifs des communes et de leurs établissements hors communautés de communes, d'agglomération ou urbaines.

Adopter une stratégie différenciée en fonction de la taille des composantes du bloc communal :

Afin de bien comprendre les enjeux qui s'attachent à une réforme en profondeur du bloc communal, notamment au regard de la gestion des effectifs il peut être intéressant de réaliser une représentation cumulée par strate (de collectivités, voir figure) :

Note de lecture : les échelles utilisées ont été ajustées de façon à disposer d'une représentation comparable (en effectifs cumulés). En fonction des strates de communes nous avons représenté le nombre cumulé de communes (bleu), puis la population divisée par 2.000, enfin les effectifs des communes hors établissements locaux et EPCI liés divisés par 25 (pour l'année 2010) à comparer aux communes avec établissements publics cumulés (hors CC,CA,CU) afin de bien mettre en évidence l'incidence de ces entités sur les effectifs des petites communes. (ensemble hors DOM/COM).

Le graphique permet de mettre en évidence tout d'abord que 80% de la population réside bien dans 20% des communes (soit 7.300 communes). La strate charnière étant constituée par les communes de 1.500-2.000 habitants et au-delà qui regroupent donc plus de 50 millions de Français. En-deçà, la population ne regroupe que 12 millions d'habitants environ (hors DOM/COM) mais représente pourtant 80% de l'effectif de communes.

Les effectifs communaux sont représentés en vert par strates hors établissements locaux (pour 2010) et en violet par strates établissements locaux inclus (pour 2009). On vérifie qu'au-delà des 80% de population, les effectifs des établissements locaux représentent près de 50% des effectifs totaux du bloc communal (l'intercommunalité à fiscalité propre n'étant pas représentée). Au contraire, proportionnellement, le poids de ces établissements décroît à mesure que les communes concernées grandissent.

Une stratégie de rationalisation des structures et des effectifs pourrait être la suivante (voir figure ci-contre) :

  • Zone bleue : les effectifs ne sont pas les plus nombreux mais l'émiettement des structures est très poussé. Il s'agirait de renforcer les fusions de communes sur base du volontariat [4] qu'il s'agisse de fusions entre communes (super-communes) ou avec des intercommunalités reprenant leurs compétences et auxquelles pourraient être transférée la gestion des effectifs. Nous avons représenté en ligne pointillée bleue la limite des communes de 5.000 habitants, un objectif en cohérence avec une granularité minimale des intercommunalités, mais qui pourrait être renforcée pour atteindre des blocs de 10.000. Dans ces structures les ajustements devraient prendre en compte les communes elles-mêmes mais également les EPL qui en dépendent. Cette politique concernerait alors une population d'environ 23 millions d'habitants regroupant 95% des communes.
  • Zone rose : au-delà des communes de 5.000 habitants, il existe un effectif de 5% des communes (1.956 communes) regroupant 32,54 millions d'habitants. C'est sur ces communes-là que doit s'appliquer un processus de contractualisation (convention d'administration) avec des cibles notamment en matière de baisse des effectifs de fonctionnaires mais également de maîtrise des dépenses de fonctionnement par nature. Un tel dispositif peut être mis en application sur la base du volontariat. La contractualisation permet de respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales. Par ailleurs, un mécanisme de bonus/malus est applicable dans la mesure où la loi organique du 29 janvier 2004 qui a fixé les ratios d'autonomie financière par niveau de collectivités, a précisé qu'ils n'étaient pas applicables collectivité par collectivité mais globalement par bloc. La garantie des ressources n'est donc pas organiquement acquise, si bien qu'une modulation contractualisée est possible. La seule limite repose sur l'obligation d'inscrire au budget primitif des dépenses à caractère obligatoire et de ne pas porter atteinte à la continuité des services publics. Il serait par exemple possible contractuellement de prévoir la mise en place d'une procédure exceptionnelle de supervision du DOB (débat d'orientation budgétaire) via un contrôle ex ante dans chaque commune partenaire par le préfet compétent, avec la nécessité de proposer un engagement pluri-annuel permettant de définir des trajectoires de retour à des ratios financiers prédéfinis en concertation avec l'autorité préfectorale. Un système d'alerte précoce avec signalement de la part des directions territoriales des finances publiques permettrait aux préfets de noter les écarts par rapport aux prévisions et de sanctionner en n+1 la mauvaise exécution réalisée en n, par ajustement des dotations d'État.
Collectivité État (préfet) DGFiP
Refus de contractualiser Rabot sur les dotations versées Exécute le rabot
Accepte de contractualiser Vérifie la trajectoire, l'inscription au budget et l'exécution Délivre le bonus par rapport à la baisse des dotations théoriquement programmées
Accepte de contractualiser mais ne respecte pas ses engagements Met le budget sous surveillance  
De son propre fait

Se voit délivrer l'application du malus

Rationne en n+1 les dotations d'État
Indépendamment de sa volonté L'écart est noté et la correction effectuée sur le budget n+1 La dotation est bonifiée mais de façon atténuée


Le système de gratification/sanction pourrait prendre la forme suivante :

Dispositif du bonus/malus DOB Vote du budget primitif Exécution Règlement/sanctions
Collectivité Définit la trajectoire pluriannuelle Vote le budget en conséquence   Exécution conforme aux objectifs/ non conforme
Préfet Propose en concertation les indicateurs Vérifie l'inscription des objectifs dans le budget Relève les manquements en cours d'exécution sur signalement du réseau des finances publiques Sanction par le mécanisme du malus ou sur-correction pour le budget n+1
Réseau des finances publiques     Alerte sur le préfet sur les problèmes d'exécution Ajuste le versement des subventions d'État en conséquence

Conclusion :

La maîtrise des effectifs locaux n'est en rien infaisable. Elle repose comme trop souvent sur une croissance globale mal maîtrisée reposant sur des contraintes précises mais qui devraient être surmontées à la faveur de la grande transition démographique qui doit avoir lieu entre 2011 et 2025. La Fondation iFRAP prône une approche différenciée par type de collectivités. Pour les moins de 5.000 habitants, un effort particulier de rationalisation des structures communales devrait permettre de faire baisser drastiquement leur nombre tout en remembrant sur la base du volontariat leur masse salariale en promouvant les fusions.

Au-delà de 5.000 habitants la contractualisation avec application d'un système de bonus/malus contre des cibles de gestion arrêtées préalablement de concert avec l'autorité préfectorale qui en aurait la supervision (aidée par le réseau des trésoreries territoriales), pourrait permettre d'ajuster les finances des entités les plus massives aux engagements européens souscrits par la France et traduits en termes d'économies à l'échelon local.

[1] La note de l'INSEE permet en effet de relever que l'emploi public diminue dans les ministères de 2,3% entre 2011 et 2012, mais augmente dans les établissements publics de 4% et même toujours de 2% si l'on neutralise les transferts liés aux effectifs du ministère de l'enseignement supérieur. Enfin, la FPH a crû en 2012 de près de 7.000 ETP, soit une croissance en valeur absolue quatre fois moindre que la FPT. Notamment dans les centres médico-sociaux non rattachés à un centre hospitalier (+1,5%), les hôpitaux progressant de 0,6%.

[2] En ce sens, voir l'étude DGCL les collectivités locales en chiffres 2013 spécifiquement La fonction publique territoriale p.79, http://www.collectivites-locales.go… On peut notamment relever que les très petites communes (<500 hab) ont un taux d'administration de 10,1‰ (établissements inclus) tandis que celles entre 500 et 1000 ont un taux de 11,1‰. Jusqu'à 3500 habitants le taux d'administration est de 13,8‰. Si l'on monte jusqu'à 5000 le taux d'administration est de 16,1‰, voisin de celui des très grandes agglomérations au-dessus de 300.000 habitant qui est de 15‰. En réalité c'est entre deux bornes entre 5.000 et 100.000 que les taux d'administration s'envolent : entre 19‰ et 25‰.

[3] Voir sur ce point l'étude réalisée par le CNFPT et publiée en avril 2013, Démographie des personnels territoriaux au 31 décembre 2010, Observatoire de la fonction publique territoriale, p.18.

[4] Une approche déjà proposée par la Fondation iFRAP et reprise d'ailleurs dans le rapport Lambert, Malvy, avril 2014, Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l'engagement de chacun

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