État et collectivités

Agence de financement des collectivités locales

La fausse bonne idée

08 septembre 2011 • Samuel-Frédéric Servière

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L'endettement des collectivités locales est une affaire sérieuse. Si actuellement la part de la dette publique locale ne représente que 10% de la dette publique totale, son encours a explosé entre 2004 et 2011 avec une augmentation de 41% ! Même si l'investissement par endettement semble modeste (15% de l'investissement total des collectivités locales), l'encours est considérable, près de 156,5 milliards d'€, dont 7,6% d'emprunts toxiques sur produits structurés. Dans une perspective de rigueur où les investissements locaux seront nécessairement rognés [1], il est utile non seulement de réduire l'endettement local comme une contribution à la réduction de l'endettement public, mais encore de mieux le contrôler afin d'éviter toute dérive vers des produits financiers mal maîtrisés de toute évidence par les exécutifs locaux. Dans ces conditions le réflexe pavlovien des élus est la tentation de sortir du marché concurrentiel pour écrire une nouvelle page du « socialisme municipal » mais cette fois-ci financier… en créant leur propre banque publique, une banque publique locale ("Agence de financement des collectivités locales"), capable de lancer des obligations communes sur les marchés internationaux en bénéficiant d'une très bonne notation, donc à un coût très avantageux… résultat, elles risquent de dépenser plus. Un projet qui ne date pas d'hier puisqu'il surgit bien avant la crise, dès 2004...

Le mirage de la Banque publique locale a donc la vie dure… surtout du côté des élus locaux. L'iFRAP avait d'ailleurs récemment tenté de démystifier ce projet attendu des exécutifs territoriaux et de leurs directions financières, à l'heure où les emprunts sont de plus en plus chers et les ressources de plus en plus rares. Désormais, le projet est sorti du domaine strictement virtuel puisque les collectivités territoriales (ACUF, AMGVF, AMF et autres…) sont passées récemment aux travaux pratiques, avec le lancement d'une association de préfiguration, l'AEAFCL (association pour l'étude de l'agence de financement des collectivités locales) qui a désigné un groupe d'experts [2] le 29 mars 2011 afin de produire un rapport de faisabilité du projet courant juillet et dévoilé mi-septembre. L'agence de financement des collectivités territoriales devient donc de plus en plus réelle et devrait se constituer courant 2012. Le problème, c'est que ce n'est pas en facilitant le crédit aux collectivités locales, que l'on va réussir à contraindre efficacement leur tendance naturelle à la dépense. L'abaissement du coût de leur endettement, leur servira nécessairement à emprunter davantage à l'heure où l'orthodoxie budgétaire et la maîtrise de l'endettement public (local comme national) et des déficits (nationaux) devient une exigence absolue… la future AFCT risque donc de survenir clairement à contretemps.

1) Le modèle scandinave est-il importable ? « le risque de l'argent facile » :

En attendant, c'est la Caisse des dépôts qui risque de se voir mobilisée au travers des fonds d'épargne (223,6 milliards d'€) à hauteur de 2 à 6 milliards d'€ afin de « fluidifier » l'accès à l'emprunt des collectivités locales, comme en 2008 au cœur de la crise. Une solution qui d'ailleurs n'avait pas été si aisée pour les collectivités locales dans la mesure où la Caisse leur a facturé la sortie anticipée de ce montage d'urgence au prix fort [3], et ceci sur des encours importants représentant près de 1,916 milliards encore fin 2010 [4]. D'où l'idée de mettre en place un dispositif alternatif permettant en cas de réédition des prêts d'urgence de la Caisse, de sortir au plus vite du système dès 2012.

Évidemment la recherche d'un système alternatif aux prêts bancaires classiques depuis la libéralisation du crédit aux collectivités locales, réside avant tout dans la volonté de contourner la rigueur budgétaire (mise sous enveloppe normée des dotations aux collectivités locales qui sont désormais gelées en valeur [5] depuis le PLF 2011) en cherchant à se refinancer directement sur les marchés et à moindre coût via des émissions obligataires locales dans des opérations moins onéreuses que les émissions conjointes ou groupées. Cette volonté est d'ailleurs présente également en Grande-Bretagne, où les activistes du local Government se proposent de changer de modèle de financement des investissements locaux en passant d'un financement majoritaire par dotations d'État à un financement par endettement [6]. Il faut dire que le gouvernement britannique, bien conscient du problème, a tenté de freiner au contraire leur propension à emprunter, en faisant, dès novembre 2010, remonter le taux de ses prêts bonifiés aux collectivités de 100 points de base, accroissant le coût d'emprunt pour ces dernières de l'ordre de 25% [7].

C'est donc précisément l'occasion constituée par le resserrement du crédit bancaire, et devant le coût constitué par les emprunts relais publics (CdC) que les responsables locaux français choisissent pour chercher à importer ce qui a semble-t-il si bien réussi dans les pays scandinaves : l'agence de financement locale détenue à 100% par les collectivités locales elles-mêmes, leur permettant d'avoir recours librement et directement aux marchés pour financer leurs investissements. Le problème c'est que précisément la création d'une telle agence repose sur une vue à court terme :

[*Tableau comparatif des agences de financement des collectivités territoriales (milliards €)*]
Pays Organisme Date de création Contrôle Prêts annuels Actifs sous gestion Nombre de collectivités partenaires
Norvège Kommunalbanken 1927 puis 1999 Ministère des collectivités locales 80%. Mutuelles locales 20% 7,01 milliards 14,96 milliards 95% des 430 collectivités locales
Suède Kommuninvest 1986 261 municipalités/310 14,9 milliards 87,2 milliards 87% des municipalités, 35% des comtés, 37% des prêts aux collectivités locales
Danemark Kommunkredit 1898 98 municipalités, 5 régions et 6 Foroes 2,8 milliards 22,29 milliards 98 municipalités, 5 régions et 6 Foroes

- D'une part, une telle agence, dans un pays qui recourt massivement à l'endettement local (pour un pays unitaire, par opposition aux pays fédéraux, 8,2% en PIB en 2009, soit 155,2 [8] milliards d'€) ne va pas limiter la faculté des collectivités à emprunter, bien au contraire (voir tableau). La France est en effet de tous les états unitaires centralisés celui dont l'endettement des APUL (administrations publiques locales) est le plus important. Par ailleurs, cet endettement est dans tous les cas plus important que celui de l'ensemble des pays ayant recours à des agences de financement locales (Danemark, Finlande, Suède, mais aussi Norvège (hors UE). En revanche, on constate chez quasiment tous les détenteurs d'agences locales de financement autonomes, une augmentation de l'endettement local significativement plus importante que dans les pays qui n'en disposent pas (entre 2002 et 2009). Dans notre exemple, le Danemark accroît l'endettement de ses APUL de 36,5%, la Finlande de 60,9%. Seule la Suède parvient à rester quasiment stable (+1,6%). Dans le même temps, le système français (concurrence des établissements privés) et la Grande-Bretagne (concurrence et service d'une division du Trésor), les endettements locaux évoluent respectivement de +15,5% et de -2%.

- Par ailleurs, l'ensemble des pays ayant adopté ou prévoyant d'adopter (Grande-Bretagne, mais aussi Australie [9] et Nouvelle Zélande [10]) ce type d'agence, ont tous déjà procédé à des réformes très importantes du périmètre de leur secteur public, avec une responsabilité financière accrue des collectivités locales quant à la « soutenabilité » de leurs propres finances.

Dette des APUL en % de PIB dans les pays utilisant des Agences de financement locales dans l'UE vs France et R-U
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Danemark 5,2% 5,3% 5,3% 4,5% 5,3% 5,6% 6,3% 7,1%
Finlande 4,1% 4,5% 4,9% 5,3% 5,4% 5,3% 5,4% 6,6%
Suède 6,0% 5,9% 5,7% 5,8% 5,8% 5,3% 4,8% 6,1%
France 7,1% 7,2% 7,2% 7,0% 7,1% 7,2% 7,6% 8,2%
Royaume-Uni 4,9% 4,5% 4,4% 4,6% 4,8% 4,3% 4,0% 4,8%
Dette des APUL pour les principaux pays fédéraux ou quasi-européens en % du PIB
Allemagne 23,0% 25,2% 26,0% 26,8% 26,4% 25,2% 26,2% 29,1%
Belgique 11,3% 10,6% 10,7% 9,6% 9,0% 8,5% 8,3% 10,9%
Espagne 8,7% 9,1% 9,0% 9,1% 8,7% 8,5% 9,3% 11,5%
Italie 6,2% 6,5% 6,8% 7,5% 8,1% 7,9% 8,1% 8,6%

- Enfin, l'emprunt obligataire sur le marché mondial va nécessiter la constitution d'une structure publique ad hoc supplémentaire, censée concurrencer le secteur bancaire, sur le modèle déjà lancé de la SPL (la société publique locale), en créant une « SPL établissement de crédit ». Cette vision du « socialisme municipal » atténué qui se comprend fort bien dans l'économie sociale de marché scandinave, risque en France de renforcer l'irresponsabilité des décideurs locaux, l'État intervenant en dernier ressort en cas de dérapage des encours de dette, même si l'on nous dit que les produits fournis ne seront pas structurés. Devra-t-on aller jusqu'à interdire les taux variables, les options sur devises et SWAP de taux, afin d'en revenir à une ingénierie financière ultra-simplifiée qui se construira sur une moindre optimisation des finances locales, mais sur une plus grande compréhension, donc « maîtrise ? » de l'endettement par les décideurs et des organes délibératifs municipaux ?

- Enfin, quid des garanties offertes par la nouvelle structure pour emporter la confiance des prêteurs et des agences de notations et aboutir au triple A ? Si l'on envisage une garantie apportée par l'État, le bénéfice sera nul puisqu'il supposera une aggravation de l'exposition de la France et surtout une immobilisation de crédits supplémentaires (crédits affectés) à laquelle s'ajoute la nécessité pour les collectivités membres aux finances déjà fort tendues de constituer les réserves nécessaires pour satisfaire aux normes prudentielles de Bâle III. Dans ces conditions la solution, si l'on veut aboutir à une décroissance du coût des crédits accordés aux collectivités locales, et permettre un financement direct sur le marché, pourrait reposer sur une implication nouvelle de France Trésor en direction du secteur local sur le modèle britannique.

2) Préférer le système britannique en développant les activités de France Trésor :

Si véritablement le besoin de financement des collectivités locales [11] compte tenu de l'enchérissement du crédit bancaire leur impose de chercher à se fournir directement sur les marchés financiers, autant ne pas passer par l'intermédiaire d'une structure ad hoc qu'il faudra créer, animer et financer, mais par une réforme mineure de l'agence France Trésor sur le modèle britannique. Et ce d'autant que les sommes risquent d'être relativement modestes (contrairement au montant cumulé de la dette, 157,55 milliards d'€ [12]). Ainsi en 2009, les collectivités ont emprunté seulement 5,6 milliards d'€ afin de réaliser pour près de 44 milliards d'investissements.

Dans ces conditions, l'intérêt de l'approche anglaise en effet, consiste à voir dédier au sein du service en charge de la gestion de la dette publique, une division réservée aux collectivités locales. Celle-ci reçoit elle-même les demandes de prêts et les finance par l'intermédiaire d'un fonds abondé par le compte de l'État à la Banque d'Angleterre. Intérêt, la possibilité de contrôler le crédit et surtout le niveau de bonification du taux par rapport aux pratiques du marché.

En France, il serait parfaitement possible de créer une division « collectivités locales » au sein de l'Agence France Trésor. Il semble qu'une dizaine de personnes tout au plus pourraient y suffire. La garantie de l'État serait la même que pour les obligations d'État, et le placement groupé des adjudications sur le marché, identique à celui des valeurs du Trésor [13]. Sans rentrer dans la création d'une « banque publique des collectivités locales », il serait ainsi possible, à moindre coût, de procéder à une massification des opérations de crédits en direction des collectivités locales, et suivant l'option choisie : procéder à l'émission d'obligations massifiées par le Trésor (moyennant commission), ou émission de nouvelles obligations d'État prêtées ensuite à un taux majoré aux collectivités (hypothèse retenue par le Trésor britannique depuis octobre 2010 où les prêts accordés par le PWLB sont 1% plus élevés que celles émises par l'État sur le marché obligataire).

Le Bureau des crédits aux collectivités locales du Trésor britannique

C'est plus particulièrement le PWLB (Public Works Loans Board) qui est en charge de fournir aux collectivités locales anglaises (Local Government) des offres de crédits bonifiés en concurrence avec les offres du secteur bancaire commercial (Prudential Borrowing Powers Act 2003). Ce bureau, créé en 1793, est devenu permanent depuis 1817 et placé sous la tutelle de l'Agence en charge de la dette publique au sein du ministère du Trésor, le DMO (Debt Management Office). Depuis 1946, le bureau ne rassemble que 12 commissaires (des courtiers en valeur du Trésor) nommés pour une durée de quatre ans [14]. L'ensemble des prêts sont accordés à partir du National Loans Fund, fonds prêts publics dont la situation est actualisée chaque jour à partir du Consolidated Fund, qui représente le compte ouvert par le Trésor auprès de la Banque d'Angleterre [15].

En 2010, alors que la limite de crédit était passée auprès du PWLB de 55 milliards à 77 milliards de prêts [16], l'encours de dettes passait de 51,2 milliards en 2010 à 53,1 milliards en 2011 (31 mars), pour un total de prêts consentis durant la même période de 5,3 milliards £ sous forme de 489 demandes de crédits. La rémunération du PWLB sur ces opérations s'est élevée à 1,9 million £.

Conclusion : Il faut redonner au Trésor la maîtrise de l'endettement local

Avec la raréfaction du crédit (50 à 60 points de base au-dessus du taux de référence en 2008 contre 120 à 200 points (2% !) aujourd'hui, la solution de facilité retenue par les élus locaux consiste à vouloir sortir du marché. La tentation est d'autant plus forte que pour corser quelque peu l'addition, certaines d'entre elles se sont fait prendre par la complexité des produits structurés afin parfois de donner une image flatteuse de leur endettement et surtout diminuer artificiellement la charge de leurs dettes. Les montants ne sont pas minces puisque la Cour des comptes a pu les évaluer à 30 à 35 milliards d'€ soit 22% de l'endettement total local, dont 10 à 12 milliards présentent un risque « potentiellement élevé », soit 7,6%. Dans ces conditions, c'est plus à la responsabilité des élus et à la pusillanimité de leurs conseils délibératifs (qui ont souvent abdiqué en leur faveur leurs pouvoirs de contrôle), qu'il faudrait en appeler [17]. Mais on le sait, ce combat est perdu d'avance, d'une part parce que les organes délibératifs abdiquent bien souvent leur droit de regard, d'autre part parce que les exécutifs voient leurs responsabilités juridiques rarement engagées, même lorsqu'ils bafouent le droit d'information des assemblées.

Il semble dans ces conditions que la mise en place d'une offre concurrente de l'offre privée par l'intermédiaire de l'Agence France Trésor sur le modèle britannique pourrait permettre de répondre efficacement aux demandes locales, tout en contenant leur endettement dans des limites réalistes et, pourquoi pas, parvenir à l'infléchir.

[1] Comme la France s'y est engagée dans le programme de stabilité 2010-2013, avec la mise en place d'un ONDAL (objectif national de dépenses locales), outil qui n'a pas été repris dans le programme de stabilité 2011-2014 mais qui pourrait l'être dans le cadre de la poursuite des mesures de rigueur en 2012. Voir, http://www.performance-publique.bud...

[2] Groupement d'experts composé de Natixis, HSBC, Wilkie Farr & Gallagher, Ernst & Young et Mǻrten Andersson Production AB.

[3] Selon les termes mêmes de Michel Klopfer, note de conjoncture CMK du 29 août 2011, « Attention toutefois, en 2008 la CDC réclamait une soulte de sortie anticipée égale à la marge actualisée sur la durée résiduelle du prêt : de quoi encourager à s'en tenir strictement aux besoins de l'année… »

[4] Le rapport annuel des fonds d'épargne, permet de se rendre compte de l'évolution des tranches de prêts et des encours : 1 milliard en 2008 (rapport 2008, p.17), montant à 1,7 milliard en 2009 (rapport 2009, p.13), puis 2,024 milliards au 31/12/2009, dont 2% d'encours douteux (35 millions), et enfin 1,916 milliard au 31/12/2010 (rapport 2010, p.43).

[5] Moyennant une modification du périmètre de l'enveloppe normée, avec sortie du FCTVA et « prélèvement amendes forfaitaires ». Voir, Budget 2011, rapport spécial du Sénateur Saugey, http://www.senat.fr/rap/a10-116-9/a....

[6] Cf le rapport du think tank NLGN (New Local Government Network), Localist Capital Finance, the challenges ahead, Tom Symons, http://www.nlgn.org.uk/public/wp-co.... En particulier p.15 et suiv : « Recent developments indicate that the major change in local capital finance will be that the main vector for investment will shift from grant to prudential borrowing. » L'endettement « prudentiel » (endettement contrôlé) résultant des Prudential borrowing powers, introduits par le 2003 Local Government Act, laissant aux collectivités locales britanniques la possibilité de se financer par endettement directement auprès d'opérateurs privés comme du Trésor (via le Public Works Loans Board, bureau dépendant du DMO (Debt Management Office), l'équivalent de France Trésor. Voir, http://www.dmo.gov.uk/documentview.... p.17.

[7] Voir à ce propos, Comprehensive Spending Review 2010.

[8] Mais 157,55 milliards d'€ au sens des comptes publics français et non plus Maastricht, soit 10,4% de l'encours de dettes, voir, Cour des comptes, rapport sur La gestion de la dette publique locale, juillet 2011.

[9] Pour l'État fédéré d'Australie du Sud avec la LGFA (Local Government Finance Authority) mise en place par le Local Government Finance Authority Act 1983. L'adhésion est obligatoire mais l'utilisation des services de l'organisme est facultatif.

[10] En l'état actuel, il s'agit d'un projet de loi, le Local Government Borrowing Bill déposé au Select Committee au 1er août 2011, sur l'introduction d'une LGFA (Local Government Finance Authority). Le constat est simple : le marché local regroupe 80 organismes émetteurs de dette, ce qui représente un surcoût en terme d'emprunt de 25 millions de $/an, avec la perspective à 5 ans d'une augmentation significative des emprunts, passant de 6 milliards $ à 10 milliards de $. L'État a par ailleurs contribué en tout et pour tout à une subvention initiale de 5 millions de $ et les collectivités devraient adhérer sur la base du volontariat.

[11] A raison de leurs investissements. En effet la « règle d'or » des collectivités locales, leur impose de toujours tenir leur section de fonctionnement à l'équilibre et même en excédent afin de pouvoir supporter le service de la dette qu'elles ont droit par ailleurs de contracter pour leurs investissements (section investissement).

[12] Quand l'État empruntait 8 milliards d'€ pour ses propres investissements (sur les 109 autres servant à financer des dépenses de fonctionnement).

[13] Avec en outre la possibilité de faire bénéficier les collectivités locales du réseau des spécialistes en valeur du Trésor.

[14] Voir à ce sujet, Public Works Loan Board Report and Accounts 2010-2011, p.7 et suiv.

[15] Se reporter en particulier au DMO and DMA Report and Accounts 2010-2011, p.16 et 22-23. Le nom réel du compte ouvert à la Banque d'Angleterre est le « Account of Her Majesty's Exchequer » et le terme « Consolidated Fund », le montant des crédits figurant sur ce compte unique.

[16] The Local Loans (Increase Limit) Order 2008.

[17] Voir annexe 5 de la circulaire du 25 juin 2010 relative aux produits financiers offerts aux collectivités locales et à leurs établissements publics, lisible à l'adresse suivante : http://www.seldon-finance.com/wp-co... en particulier l'annexe 5 sur les délégations de signature en matière d'emprunts.

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