État et collectivités

Accès des PME à la commande publique : des efforts restent à faire !

27 juin 2016 • Lucie Salomon

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Chaque année, entre 300 et 400 milliards d’euros sont alloués à la commande publique. L’ensemble des contrats (marchés publics, délégations de service public et marchés de partenariats) passés par les personnes publiques pour satisfaire leurs besoins en matière de travaux, fournitures et services représente 15% du PIB français selon le Conseil d’Analyse Economique. Elle est donc un puissant levier de développement économique, en particulier pour les entreprises qui bénéficient de la richesse créée par les marchés publics, et participe au dynamisme de l’économie. Mais alors qu’elle est censée promouvoir l’innovation, la création d’emplois et la croissance -par une gestion efficace et performante de l’achat- force est de constater que des obstacles empêchent toujours les PME d’accéder de manière satisfaisante à la commande publique. Derrière les grands principes qui encadrent cette dernière (libre accès, égalité de traitement des candidats et transparence des procédures) apparaît une toute autre réalité : paperasse administrative, lenteur des procédures, concurrence biaisée et finalement découragement des PME à candidater aux appels d’offres et obtenir des contrats de marchés.

La France se distingue des autres pays de l’Union par son nombre très élevé d’autorités contractantes[1], accentuant le caractère déjà complexe de son système de règlementation des marchés publics. Les règles et procédures applicables diffèrent ainsi selon l’autorité concernée : l’Etat, une collectivité, un établissement public, une société d’économie mixte locale, etc.

Nombre d’autorités contractantes compétentes pour les passations de marchés publics [2]

France

Allemagne

Italie

Pays-Bas

Suède

Pays-Bas

RU

132.652

30.000

30.000

7.500

3.700

7.500

5.000

L’adéquation entre les moyens employés (15% du PIB français)[3] et les résultats obtenus en termes de croissance, d’emplois et d’innovation est d’autant plus incertaine que mesurer la commande publique de manière précise est quasiment impossible. Les chiffres existants diffèrent énormément selon les définitions utilisées par les organismes de recensement des marchés publics, si bien que les écarts de résultats sont considérables.   

Recensement de la commande publique en France en 2014 en milliards d’euros

Eurostat

Observatoire économique de la commande publique

Ministère de l’Economie

Assemblée des communautés de France
Caisse des dépôts et consignations

316,8

73

200*

66,5

* Passer de la défiance à la confiance: pour une commande publique plus favorable aux PME

Produire des évaluations plus systématiques, sur les PME notamment, permettrait de rendre compte des performances réalisées et par conséquent d’orienter les politiques mises en œuvre pour favoriser l’accès des petites et moyennes entreprises aux marchés publics. L’enjeu est de taille, étant donné le poids de ces dernières dans l’économie française (7 millions de salariés en France et 44% de la valeur ajoutée créée chaque année par les entreprises).

Des mesures en faveur des PME ont déjà été mises en place, afin que ces dernières ne soient pas défavorisées par leur taille ou leur manque de moyens pour candidater et obtenir de gros contrats. On constate toutefois que les résultats ne sont pas à la hauteur de leur contribution dans l’économie, comme en témoigne le tableau ci-dessous. Le rapport entre la part des PME dans la commande publique et leur contribution dans l’économie est en effet très défavorable pour la France (ce rapport est pire en Italie et aux Pays-Bas mais nettement plus favorable pour l'Allemagne). Les causes les plus souvent mises en lumière sont que les PME obtiennent majoritairement des contrats de petite valeur, ou bien en qualité de sous-traitantes. Par ailleurs, et même si cela est souvent bien difficile à prouver, elles souffrent de concurrence déloyale car certains appels d’offres, tronqués, imposent dans les critères d’attribution du marché des clauses spécifiques extrêmement précises. De cette manière, l’acheteur public est sûr de choisir son fournisseur (souvent un fournisseur avec qui il a l’habitude de contracter) sans passer par la case préalable de mise en concurrence.

Différence entre la part des PME dans la commande publique et leur rôle dans l’économie par Etat entre 2009 et 2011[4]

Allemagne

France

Italie

Pays-Bas

RU

Suède

-5

-27

-47

-40

-24

-39

Pour inverser cette tendance, et faire des PME un acteur de premier plan de la commande publique, des règles de facilitation des procédures d’achat et de passation ont été imposées :

  • D’abord les techniques d’achats groupés, lesquelles permettent aux entreprises de mutualiser leurs achats et d’abaisser leurs coûts de procédure. Mais si l’on regarde au niveau de l’UE, cette technique de regroupement de commandes est bien plus utilisée. Au Royaume-Uni et dans les pays scandinaves par exemple, les retombées économiques liées aux achats groupés sont plus importantes ;
  • De la même manière, les marchés publics passés par le biais d’accords-cadres permettent de sélectionner des prestataires et conclure des marchés sans lancer pour chacun d’eux une procédure complète de passation, permettant ainsi de limiter la durée de la procédure et les coûts engendrés. Mais là encore, la France recourt moins que la moyenne européenne à ce type de contrats. Alors que près du tiers des contrats danois sont effectués selon cette technique (pour une valeur de 54% du total des contrats), la France elle, ne recourt aux accords-cadres qu’à hauteur de 12% ;
  • Enfin, la dématérialisation des procédures permet des gains de temps considérables (elle évite le temps perdu quand le dossier doit être signé par l’ensemble de la hiérarchie -surtout dans les grandes entreprises- et permet la transmission rapide des éléments de dossier aux acheteurs publics). Elle améliore par ailleurs la qualité de l’information (sécurité, confidentialité, transparence) et son efficacité (sont évités les transferts de dossiers à répétition) grâce à la plateforme électronique qui regroupe toutes les informations nécessaires aux parties contractantes. La dématérialisation des procédures n’apporte que des avantages, et pourtant, une étude comparative sur l’utilisation de l’ « e-procurement » (voir tableau ci-dessous) révèle la position de la France, nettement en retard dans le domaine. Le recours à cette technique est loin d’être acquis dans l’Hexagone, où les techniques de transmission classiques persistent et empêchent la généralisation des pratiques dématérialisées. Systématiser ces dernières (y compris abaisser le seuil communautaire de 90.000 euros HT à partir duquel la dématérialisation est obligatoire) contribuerait à se rapprocher de la moyenne de l’UE.

Valeur de l’e-procurement par pays en 2011 en euros[5]

RU

France

Allemagne

Italie

Suède

Pays-Bas

78,661 millions

4,626 millions

38,819 millions

3,402 millions

21 milliards

9,556 millions

 

Passation de marchés : la France recourt-elle trop souvent aux procédures formalisées ?

Concernant la passation de marchés, la France, à l’instar des autres pays de l’Union, doit respecter les règles formalisées imposées par les directives européennes quand la valeur de ses contrats dépasse un certain seuil. On constate cependant qu'elle a tendance à publier (au supplément du Journal officiel de l’UE) un nombre de contrats dépassant les seuils européens plus important que ses voisins. La valeur de ces contrats en revanche, n’est pas à la hauteur de la quantité de contrats qu’elle publie. A l’inverse, des procédures moins formelles (et appelant donc à moins de procédures administratives) semblent être délaissées par la France. Ainsi en 2010 quasiment aucun recours à la procédure accélérée n’a été fait en France, contre 9% pour le Royaume-Uni et 5% pour l’Italie. Il est fort possible que la France procède à des choix de procédures de passation qui ne soient pas toujours adaptées au type de contrat qu’elle souhaite passer.

Recours à la procédure restreinte accélérée en 2010 [6] en %

France

Allemagne

Italie

RU

Suède

Pays-Bas

Irlande

0

3,3

5,8

9,6

0,1

0,1

8,1

Les seuils nationaux en dessous desquels les procédures sont facilitées (et qui ne sont donc pas soumis aux directives communautaires) sont des instruments essentiels pour la conclusion de contrats de manière efficace. La France a fait le choix d’un seuil à 25.000 euros HT (depuis 2015) en dessous duquel les marchés peuvent être conclus sans publication officielle ni mise en concurrence préalable. Ces seuils ont été relevés, ce qui constitue un avantage indéniable pour les entreprises, libérées de formalités pour les marchés de plus faibles montants, mais où la concurrence n’est pas moins rude. Mais l’on peut émettre une réserve. Comme cela a été dit, ce seuil ne relève pas de la législation européenne. Le maintenir relève de la seule volonté politique. Notons qu’au Royaume-Uni et en Irlande, seules les diffusions de documents d’orientation (un document qui détaille le type de marché, les objectifs, le diagnostic technique, …) sont requises en dessous des seuils européens.

 

 

Combien de niveaux en dessous des seuils UE ?

Application/ procédure selon les seuils.

La commande directe (simplifiée) est-elle permise pour les contrats de petite valeur?

 

France



3 niveaux

 

a) < 4 000 euros : aucune condition
b) entre 4 000 euros et 90 000 euros: règles de publication déterminées par le responsable des appels d’offres selon l’objet du marché, de son montant et de son niveau de concurrence
c) entre EUR 90 000 et les seuils de directive UE : publication obligatoire au bulletin officiel de l’UE

 

 

 

 

Oui en dessous de 4 000 euros

Allemagne

 

 

 

Différents niveaux selon les secteurs et les  niveaux

au niveau fédéral (Exemples)

travaux:
offre restreinte
-jusqu’à 50 000 euros : travaux de finition ou d’achèvement sans ingénierie ni aménagement paysager
-jusqu’à 150 000 euros : ingénierie civile, construction de routes
-jusqu’à 100 000 euros : toute autre construction de travaux

 

 

Au niveau fédéral (exemples)

-travaux : 10 000 euros
-fournitures et services : 500 euros

 

Italie

 

3 niveaux

 

 

 

 

Pour les contrats de de moins de 20 000 euros (fournitures et services) et 40 000 euros (travaux), l’attribution directe est permise

 

Pour les contrats  de travaux entre 40 000 et 500 000 euros, est requise une procédure négociée (mais sans publication)

 

Pour les contrats de travaux entre 500 000 et 750 000 est requise une procédure négociée avec publication

 

Oui, pour les contrats de fournitures et services de moins de 20 000 euros et de travaux de moins de  40 000 euros

 
 

Ajouter aux seuils européens déjà existants des seuils nationaux ne fait que renforcer les barrières juridiques auxquelles sont confrontées les entreprises. Notons d'ailleurs que les délais de prise de décision de l’acheteur public (entre le moment de la publication de l’offre et l’attribution du contrat) en France sont de 92 jours, contre 62 en Suède et 58 en Allemagne. Ce délai doit impérativement être abaissé.

Délais de prise de décision de l’acheteur entre la publication de l’offre et l’attribution du contrat en 2014 [7]

Allemagne

France

Italie

Suède

RU

Pays-Bas

58 jours

92 jours

183 jours

62 jours

84 jours

64 jours

 

 

Les centrales d’achat : une solution à la rationalisation de la dépense ? 

Le code des marchés publics autorise le recours direct à une centrale d’achat. En 1968, le ministère de l’Economie a en effet mis en place la 1ère centrale d’achat « généraliste » (l’UGAP) à l’usage de l’État et de ses opérateurs, des collectivités territoriales, du secteur hospitalier et du secteur social. Les objectifs de la structure sont la rationalisation de la dépense, la promotion du développement durable ainsi que le soutien aux PME et à l’emploi local. Des centrales d’achat d’envergure plus locale se sont également développées. C’est une piste intéressante en termes de mutualisation des achats entre collectivités et entités proches géographiquement, d’autant que les économies réalisées (gestion administrative, prix d’achat, …) sont non négligeables.  

Un exemple, la centrale d’achat Approlys : née d’une initiative des départements du Loiret, du Loir-et-Cher et de l’Eure-et-Loir de regrouper l’achat public, Approlys a pour ambition la passation des marchés publics et la conclusion d’accords cadres en matière de travaux, fournitures et services. Les destinataires (départements, communes, EPHAD, EPCI, associations, entreprises privées, etc) sont également membres de cette structure (600 membres au total) et sollicitent les services de véritables professionnels de l’achat. En assistant ses adhérents dans les procédures de passation, par la recherche d'une rentabilité maximum dans les différents segments d’achat, Approlys permet aux entreprises de connaître les besoins précis des acheteurs nécessaire à la constitution de leur dossier de candidature. 

Le modèle économique de la centrale d’achat Approlys a d'ailleurs été cité en exemple par la Cour des comptes dans un rapport d’observation des communes du Loiret de 2016. 

La centrale d'achat Approlys en chiffres:

  • Création en 2014 ;
  • 1ère centrale d’achat territoriale à échelle régionale ;
  • 600 membres adhérents (communes, départements, EPHAD, EPCI, entreprises privées, …) en 2016 ;
  • Gains d’économies de 7% du total de la commande publique des 3 départements fondateurs (Loir-et-Cher, Loiret, Eure-et-Loir) soit 34 millions d’euros d’économies à l’échelle du territoire en seulement 2 ans.

Exemples d'économies réalisées (rapport d’évaluation Approlys 2014 et 2015)

  • Gains en frais de publicité (en 2014) : 1.176,80 euros par département => 3.530,40 euros d’économies au total ;
  • Economies de 42.000 euros (en 2014) en frais de dossier de consultation (pour un appel d’offres) ;
  • Economies de 8.160 euros (en 2014) pour un recours groupé à un assistant maître d’ouvrage pour la rédaction du marché de fourniture de gaz sur 27.862.660 euros d’achat : 4.635.412 euros (soit 20%) économisés en novembre 2015. 

Tout en garantissant la sécurité des procédures et s’exonérant au maximum du formalisme administratif, il s’agit de prendre en compte les contraintes budgétaires qui pèsent sur les collectivités pour les inciter à réorganiser leur processus d’achat. La performance doit enfin devenir la ligne directrice dans la conduite de l’achat public en France.


[1] L’État, les collectivités territoriales, les organismes de droit public et les associations formées par une ou plusieurs de ces collectivités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public,…

[2] Public procurement – a study on administrative capacity in the EU

[3] Note du conseil d’analyse économique, n° 22, avril 2015

[4] SMEs' access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU, 2014

[5] Study on e-Procurement Measurement and Benchmarking MARKT 2011/097/C, 2013

[6]SME’s access to public procurement markets and aggregation of demand in the EU

[7] Commission européenne, Public procurement performance per policy area, 2014

Commentaires

  • Par Marindodouss • Posté le 01/07/2016 à 08:56 Parmi les facteurs qui détournent les PME et plus encore les TPE des marchés publics, il y a l'absurde formalisme d'un grand nombre d'acheteurs publics.

    Ce formalisme se traduit concrètement dans la composition des dossiers, où les entreprises qui présentent des offres doivent fournir de multiples déclarations et certificats, tout en remplissant des imprimés... Que cette paperasse soit "dématérialisée" (c'est à dire fournie sous forme de fichier pdf) ou non ne change rien à l'affaire...

    Il faut souligner que la pratique formaliste et paperassière de la commande publique ne résulte qu'en partie du code des marchés publics : dans beaucoup de cas, ce sont les acheteurs publics qui, sans en avoir l'obligation légale, choisissent eux-mêmes de recourir à des procédures formalistes. Beaucoup choisissent de procéder à de simili appels d'offres pour passer des marchés de montants bien inférieurs au seuil pour lequel une procédure formalisée est obligatoire.

    Cela rassure sans doute les acheteurs publics : plus la procédure est paperassière, plus ils ont l'impression de faire les choses dans les règles. On pourrait ajouter, en se souvenant des enseignements de Michel Crozier, que plus la procédure est complexe, plus les gens qui la conduisent se rendent indispensables...

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