Emploi et politiques sociales

Vente des logements sociaux : les défis à venir

05 octobre 2017 • Sandrine Gorreri

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A l’occasion de la présentation de son plan logement, le gouvernement a souhaité relancer la vente de logements sociaux. Une occasion de revenir sur les caractéristiques de cette procédure, ainsi que sur les freins à lever pour atteindre les objectifs fixés par le gouvernement, à savoir vendre 40.000 logements sociaux pour environ 3 milliards d’euros. Pour rappel, la France compte 17% de logements sociaux, soit deux fois la moyenne européenne (8,6%), nettement plus que l’Italie (5,3%) ou l’Allemagne (4,6%) et un peu moins que le Royaume-Uni et la Suède (18%).

Objectif du gouvernement : Favoriser l’acquisition de logements par les locataires du parc social 

Extrait du dossier de presse du plan logement présenté le 22 septembre par le gouvernement : « La vente HLM à l’occupant est un dispositif auquel les organismes de logements sociaux ont trop peu recours aujourd’hui (10.000 ventes par an). Or, la vente d’un logement social génère en moyenne suffisamment de fonds propres pour en construire trois autres. Nous doublerons les ventes dès 2018 avec à terme un objectif de 40.000 par an grâce à la création d’une structure HLM dédiée. Elle sera chargée de racheter en bloc des immeubles de logements sociaux aux organismes HLM. Elle conduira elle-même la vente aux occupants et les gestions complexes liées à l’entrée en copropriété de ces bâtiments dès le premier appartement cédé à l’occupant. »

Cet objectif n’est pas une nouveauté. Le Général de Gaulle avait initié cette idée dès 1965. En 1994, le ministre du logement, Hervé de Charrette, avait passé une loi concernant la vente de logements sociaux. Cet objectif avait été repris en 2008 par Christine Boutin, ministre du logement de Nicolas Sarkozy. Il était prévu alors de vendre l’équivalent de 1% du parc HLM, un objectif loin d’être réalisé, puisque les ventes ont représenté 8.000 logements par an dans les meilleures années.

Le gouvernement, s’il souhaite promouvoir cet objectif de ventes, doit être clair sur la stratégie qu’il poursuit. En Allemagne, la vente de logements sociaux répondait à un objectif de privatisation afin de procurer des ressources aux communes pour se désendetter. Aux Pays-Bas, c’est la volonté de relever la part très basse des propriétaires et par ailleurs la mise en demeure de la Commission européenne de recentrer le logement social sur les ménages les plus modestes, qui a conduit à une politique de vente aux locataires.

Le président de la République, Emmanuel Macron, et ses ministres en charge du logement, annoncent vouloir vendre des logements sociaux, mais sans vouloir toucher à la loi SRU et à ses fameux 25%. Compte tenu des difficultés liées à la vente, il n’y aura pas de changement si au final, la stratégie est de construire toujours plus de logements sociaux. Le gouvernement doit dire clairement qu’il s’agit de ramener la France dans la moyenne européenne, en recentrant le logement social sur l’accueil des personnes les plus défavorisées.

Pour vendre, il faut d’abord définir les différents cas de figures 

  • Zones tendues / zones détendues

En zones détendues, il n’y a a priori pas de problème mais l’usage des fonds retirés de la vente devant servir en priorité à la reconstitution d’une nouvelle offre, ce processus peut être contradictoire. Les bailleurs (offices) sont alors conduits à mutualiser le produit de leurs ventes avec d’autres bailleurs ce qu’ils ne sont pas enclins à faire. La nouvelle structure prévue par le gouvernement permettra-t-elle de les convaincre ? Encore faut-il qu’elle dispose des ressources pour le faire.

En zones tendues, cet objectif se heurte également à l’opposition des maires et des préfets. Ces derniers sont tenus de donner leur accord. Si la vente se situe sur le territoire d’une commune qui n’a pas encore atteint le quota de 25% de logements sociaux ils ne seront pas enclins à le faire. Dans les zones qui comptent un fort pourcentage de logements sociaux, la vente est plus difficile en raison du profil des habitants qui n’ont pas forcément les ressources pour passer à l’accession.

  • Offices / ESH

Bien que les ventes se partagent de façon assez équilibrée entre ESH (entreprises sociales pour l'habitat) et offices, les ESH sont d’autant plus intéressées qu’elles peuvent mutualiser le produit de leurs ventes dans leur parc et reconstruire là où il y a des besoins. A contrario, un office, particulièrement un office municipal, ne souhaitera pas s’aliéner une partie de son parc : la lourdeur de la procédure ajoutée à la crainte de perdre un pouvoir sur une prérogative très visible au niveau local, décourage les maires.

  • Ventes en bloc / ventes aux occupants

Les ventes en bloc de logements occupés se font le plus souvent à d’autres bailleurs sociaux dans le cadre de rapprochements. Bien que subissant une décote, le processus est assez rapide. Les ventes en bloc de logements libres sont plus intéressantes mais le processus est très long puisqu’il faut patienter pour que tous les locataires aient quitté (d’eux-mêmes) les logements. La nouvelle structure prévue par le gouvernement trouve ici son utilité. Les ventes aux occupants sont très encadrées, que l’initiative vienne du bailleur ou du locataire.

La mission du CGEDD (conseil général de l'environnement et du développement durable) sur la vente de logements sociaux dresse un bilan particulièrement précis de cette question. Cette publication permet d’identifier un certain nombre de difficultés et d’imaginer des pistes de réforme.

Comment pallier ces difficultés ?

1er type de difficulté : les conditions relatives à la commune d’implantation

Lorsque le bailleur informe de son intention de vendre, il en avertit le préfet qui transmet à la commune d’implantation et les différentes collectivités qui ont participé au financement et/ou à la garantie lors de la construction. En cas de désaccord, les textes prévoient que le préfet en informe le ministre du logement qui a 4 mois pour se prononcer.

Les préfets s’alignent fréquemment sur la décision des maires qui font souvent état du manque de logements sociaux pour justifier de leur refus. Cela peut parfois être une position de principe. Cela peut se justifier par l’état du bâti. Les maires peuvent craindre que la copropriété ne soit pas en mesure d’assurer l’entretien, que les habitants ne soient pas en mesure d’assurer les charges, que l’ensemble se transforme en copropriété dégradée avec sous-location et/ou marchands de sommeil…

Par ailleurs, les préfets veillent à la coordination des programmes de vente : quel sera l’état du parc social à l’issue de la vente ? La demande en logements sociaux sur la commune est-elle forte et pour quel type de logements (studios, logements familiaux) ? Autant de critères qui peuvent amener à écarter des propositions de vente de logements sociaux.

Propositions de mesures : (modification des articles L 443-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation)

  • Supprimer à minima l’autorisation du ministre en cas de désaccord pour la vente et transférer cette autorisation au conseil régional ;
  • Transférer l’accord de la commune à l’EPCI ;
  • Supprimer tout accord préalable en cas d’acquisition à l’initiative de l’occupant dès lors que le bien est amorti : introduire un « right to buy », un droit à acheter.

2e difficulté : le formalisme de la procédure

Les ventes sont très encadrées. Les bailleurs ont listé les différentes contraintes qui pèsent sur eux :

  • Les logements sociaux de moins de 10 ans sont interdits à la vente ;
  • La loi ALUR a réservé la vente à certains types de logements répondant à des critères d’efficacité énergétique ;
  • La loi égalité et citoyenneté a encadré la vente en bloc de logements sociaux : la vente ne doit pas représenter un recul de 30% du parc sur la commune ;
  • Les logements faisant l’objet d’un droit de réservataire peuvent être vendus mais doivent faire l’objet d’une compensation, dans le même ensemble immobilier, ou à défaut dans la même commune, sauf accord du réservataire pour une localisation différente ;
  • Un logement occupé ne peut être vendu qu'à son locataire. Toutefois, sur demande du locataire, le logement peut être vendu à son conjoint ou, s'ils ne disposent pas de ressources supérieures à celles qui sont fixées par l'autorité administrative, à ses ascendants et descendants ;
  • Lorsque l'organisme HLM met en vente un logement vacant, il doit l'offrir en priorité à l'ensemble des locataires de logements dans le département, ainsi qu'aux gardiens d'immeuble qu'il emploie. A défaut, le logement peut ensuite être offert à toute autre personne physique ou à une collectivité qui s’engage à mettre ce logement pendant au moins quinze ans à la disposition de personnes défavorisées ;
  • Le locataire peut à son initiative écrire à l’organisme HLM propriétaire pour lui faire part de son projet d'acquisition de son logement. Cette demande est soumise à l’accord du bailleur qui doit adresser une réponse motivée à l'intéressé dans les deux mois ;
  • L'acquéreur personne physique qui souhaite revendre son logement dans les cinq ans qui suivent l'acquisition est tenu d'en informer l'organisme HLM, qui peut se porter acquéreur en priorité ;
  • L'acquéreur personne physique ayant acquis son logement à un prix inférieur à l'évaluation faite par les Domaines et l'ayant vendu dans les cinq ans suivant cette acquisition, est tenu de verser à l'organisme HLM une somme égale à la différence entre le prix de vente et le prix d'acquisition ;
  • Un bâtiment à usage d'habitation appartenant à un organisme HLM ne peut être démoli sans l'accord préalable du représentant de l'Etat dans le département, de la commune d'implantation et des garants des prêts ;
  • Le surplus des sommes perçues par l’organisme lors de la vente, est affecté en priorité au financement de nouveaux programmes de construction de logements locatifs conventionnés, ou à des travaux de réhabilitation de logements conventionnés.

Selon les bailleurs sociaux, si on retire de la totalité du parc HLM les logements de moins de 10 ans, les logements en ZUS (zone urbaine sensible) et les logements situés dans les communes en dessous de 25% de logements sociaux on a un potentiel de 800.000 logements ce qui rend tout à fait honorable la réalisation de 8.000 ventes les meilleures années (même si le suivi des ventes est assez confus). L’objectif pourrait être dépassé puisque des ventes peuvent être envisagées en ZUS/dans des communes en dessous des 25% de logements sociaux, dans une perspective de reconversion du parc social.

La procédure d’information est très encadrée : le bailleur doit informer le potentiel acquéreur du montant des charges, de la liste des travaux effectués sur les 5 dernières années, des travaux envisagés avec calcul de la quote-part, … Certains bailleurs ajoutent des garanties supplémentaires type filet de sécurité : durant 5 à 15 ans le bailleur s’engage à racheter en cas d’accidents de la vie.

Propositions de mesures :

  • Comptabiliser le logement vendu dans le quota SRU pendant 10 ans (modification de l’article L 302-5 du CCH) ;
  • Autoriser la revente des logements sociaux à des personnes morales (modification de l’article L 443-11 du CCH) ;
  • Autoriser la revente des logements sociaux anciens et/ou pas aux normes à des personnes morales (modification de l’article L443-7 du CCH) ;
  • Autoriser la revente des logements sociaux à des personnes morales en franchise de DMTO ou avec des abattements. 

Comment inciter à la vente ?

  • Le profil des vendeurs 

Si le taux de rotation à l’intérieur d’un immeuble est faible, les bailleurs considèrent que l’immeuble est en quelque sorte privatisé et les occupants sensibles à l’accession. Les logements mis en vente font l’objet de réhabilitation mais le rapport entre les travaux et les perspectives de la vente doit être équilibré. L’immeuble doit être amorti, le fait que les ventes de moins de 10 ans soient interdites y contribue. Dans les faits on observe que les deux tiers des ventes concernent des logements construits avant 1975. La vente des logements individuels est celle qui a le mieux marché, mais la part dans le parc étant réduite, ce potentiel de vente se tarit et ce sont donc logiquement des habitations collectives qui sont désormais proposées à la vente. Les ventes sont principalement le fait des ESH et des OPH (surtout départementaux). Cette activité est très concentrée : 42 OPH sur 268 ont fait 71% des ventes et 62 ESH sur 255 ont assuré 80% des ventes.

Les estimations sont faites par France Domaines qui inclut une décote par rapport au marché, alors même que les bailleurs doivent les proposer aux occupants avec un décote sur l’estimation, décote variable en fonction du statut du potentiel acquéreur.

Si le bailleur social souhaite vendre à un locataire, l’organisme doit le proposer avec une décote de 20%. Puis le bailleur social peut élargir l’offre à d’autres locataires du parc HLM (avec une décote de 10%), et en dernier recours à des acquéreurs extérieurs.

  • Le profil des acquéreurs 

Les acquéreurs personnes physiques représentent la moitié des ventes (les autres acquéreurs sont des bailleurs sociaux ou des collectivités). Parmi eux les occupants sont passés de 60% à 32%. Certains bailleurs mettent en plus des conditions de revenus type PLUS pour s’assurer du caractère social de l’accession. Pour acquérir leurs logements les occupants ont pu bénéficier du PTZ mais celui-ci a subi de nombreuses fluctuations et cela ne facilite pas toujours les choses.

  • Contexte macroéconomique des ventes de logements sociaux

Les ventes ont représenté jusqu’à 722 M€ en 2011. Les ventes correspondent à un apport de fonds propres non négligeable : avec 8.000 logements vendus (niveau atteint en 2012), l’autofinancement net dégagé représente 520 millions d’euros, ce qui pourrait permettre de réaliser 25.000 logements environ (avec 18.200 € de fonds propres par logement d’après les données de l'USH), même s’il faut tenir compte d’autres coûts (commercialisation, remise en état, …).

Du côté des locataires, une enquête du Crédoc de 2008 pour le ministère du logement et de la ville, montre que près de 30% des locataires du parc social désirent être propriétaires. Tous n’achètent pas leur logement social, une majorité d’entre eux déclarant souhaiter changer de quartier ou rechercher un logement individuel à près de 80%.

Les bénéfices de la vente doivent en théorie servir à la construction de nouveaux logements sociaux. C’est le cas actuellement et c’est pour cette raison que le gouvernement souhaite renforcer ce processus. Il y a cependant plusieurs bémols :

  • La vente de logements est pratiquée par des organismes en difficulté pour redresser leur situation financière et rembourser leurs emprunts ;
  • Dans certains territoires déprimés économiquement, les ventes de logements sociaux restent sans suite ;
  • En ZUS, où le potentiel de vente est élevé, la part des ventes réalisées (8%) montre que le processus est difficile. Si des opérations d’accession ont été conçues à l’occasion de programmes de rénovation urbaine, ces programmes ANRU ont, dans les faits, surtout servi à recréer du logement social et à reloger les mêmes populations dans les zones réhabilitées ;
  • Si certains organismes d’envergure nationale revendent leur parc social dans des territoires détendus pour construire dans des régions où la demande est forte, il faut tenir compte de l’extrême émiettement des bailleurs sociaux qui ne permet pas partout cette mutualisation : 500 organismes environ gèrent l’ensemble du parc social, soit en moyenne cinq par département. En Île-de-France, le nombre d’organismes HLM est de 143, dont 60 offices ;
  • La vente de logements et la gestion en copropriété amène les bailleurs à gérer des compétences nouvelles (activités de commercialisation, de syndic, etc.) qu’ils ne possèdent pas en interne.

Ces éléments sont autant de facteurs de blocage à la réallocation du parc. Le gouvernement propose de mettre en place un structure HLM dédiée qui fera ce travail de mutualisation mais les détails sont encore flous, notamment sur son financement.

La Fondation iFRAP propose de favoriser le regroupement autant du côté des offices que des ESH, ce qui doit leur permettre d’avoir la surface financière pour porter cette mutualisation. Pour cela, nous avons proposé de supprimer l’exonération de l’impôt sur les sociétés pour les bailleurs sociaux, actuellement évaluée à un milliard d’euros par an. C’est aussi la recommandation de la Cour des comptes. Cette mesure concerne les bailleurs sociaux qui présentent un résultat positif. Mais ceux qui consentent un important effort de construction neuve ou de construction/réhabilitation pesant sur leurs résultats, devraient être faiblement impactés.

Propositions de mesures :

  • Fiscaliser (soumettre à l’IS) les bailleurs sociaux (suppression de l’article 207-1 4 du code général des impôts) mais maintenir l’exonération de la plus-value de cessions sur les logements ;
  • Fiscaliser les revenus (loyers) des logements amortis des bailleurs sociaux (mais maintenir l’exonération de la plus-value de cessions sur les logements) ;
  • Encourager à la fusion des bailleurs sociaux : cet objectif de réduction vise surtout les offices qui sont en pratique liés à un territoire donné alors que les ESH peuvent avoir un périmètre d’intervention national.

Lutter contre le millefeuille institutionnel

Un dernier enjeu intervient sur cette question de la vente de logements sociaux, celui du millefeuille institutionnel : la vente est, on l’a vu, soumise à l’autorisation de la commune et du préfet. La vente doit pourtant figurer dans la stratégie globale de l’habitat défini dans le PLH qui est de la compétence de l’EPCI ou de la métropole. Par ailleurs, un suivi doit être effectué par un comité régional de l’habitat et de l’hébergement pour s’assurer de la stratégie de revente et de l’allocation des sommes perçues à la construction de nouveaux logements sociaux. Les différents réservataires peuvent se voir réattribuer des logements en compensation hors de l’ensemble immobilier de la commune. Cette gestion est donc trop éparpillée entre différents acteurs eux-mêmes soumis à des cycles électoraux (inclinaison à la vente ou au contraire opposition franche selon la couleur politique) ce qui peut rendre l’ensemble de cette politique illisible. A titre d’exemple, au quinquennat de Nicolas Sarkozy marqué par le slogan « d’une France de propriétaires » et l’encouragement de Mme Boutin à la vente de logements sociaux, a succédé l’arrivée de François Hollande et la franche opposition de ses différents ministres du Logement (Cécile Duflot, Emmanuelle Cosse) à la vente de HLM.

Enfin la vente de logements sociaux n’aura réellement d’effets que si :

  • Le droit au maintien dans les lieux est sérieusement revu, conformément aux annonces du ministre, Julien Denormandie ;
  • Le gouvernement envisage de favoriser le parc locatif privé géré par des institutionnels. Ceux-ci ont été découragés : encadrement des relations propriétaire-locataire, encadrement des ventes à la découpe, encadrement des loyers, etc.

Récapitulatif des propositions de la Fondation iFRAP :

  • Supprimer a minima l’autorisation du ministre en cas de désaccord pour la vente, et transférer cette autorisation au Conseil régional (modification des articles L 443-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation) ;
  • Transférer l’accord de la commune à l’EPCI ;
  • Supprimer tout accord préalable en cas d’acquisition à l’initiative de l’occupant dès lors que le bien est amorti : introduire un « right to buy », un droit à acheter ;
  • Comptabiliser le logement vendu dans le quota SRU pendant 10 ans (modification de l’article L 302-5 du CCH) ;
  • Autoriser la revente des logements sociaux à des personnes morales (modification de l’article L 443-11 du CCH) ;
  • Autoriser la revente des logements sociaux anciens et/ou pas aux normes, à des personnes morales (modification de l’article L443-7 du CCH) ;
  • Autoriser la revente des logements sociaux à des personnes morales en franchise de DMTO ou avec des abattements ;
  • Fiscaliser (soumettre à l’IS) les bailleurs sociaux (suppression de l’article 207-1 4 du code général des impôts) mais maintenir l’exonération de la plus-value de cessions sur les logements) ;
  • Fiscaliser les revenus (loyers) des logements amortis de bailleurs sociaux (mais maintenir l’exonération de la plus-value de cessions sur les logements) ;
  • Encourager à la fusion des bailleurs sociaux : cet objectif de réduction vise surtout les offices qui sont en pratique liés à un territoire donné alors que les ESH peuvent avoir un périmètre d’intervention national.

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