Emploi et politiques sociales

Projet de loi ALUR sur le logement : peut mieux faire sur la mobilité

19 septembre 2013 • Sandrine Gorreri

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Le projet de loi du gouvernement pour l'Accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) discuté la semaine dernière à l'Assemblée, a rappelé l'importance des politiques publiques en faveur du logement et la question cruciale de leur efficacité. Ces politiques mobilisent des sommes sans cesse plus importantes : 45 milliards d'euros en 2011 (derniers chiffres des comptes nationaux du logement) contre 28 milliards en 2005. Ce projet de loi est une avalanche de contraintes nouvelles qui vont peser sur le secteur du logement (voir la Garantie Universelle des Loyers). S'agissant des HLM, le gouvernement anticipe les déceptions à venir face aux engagements en ouvrant la voie aux expérimentations d'échanges de logements et de "cotation de la demande" mais il ne s'attaque au problème central, à savoir la mobilité dans le parc social.

Un des volets de ce projet de loi est d'améliorer l'efficacité des politiques de logement social. Pour ce faire, le gouvernement s'est appuyé sur une vaste concertation (comité des sages, recommandations présentées par différents groupes de travail rassemblant des acteurs du monde HLM, bailleurs, élus, associations). Des mesures ont émergé notamment pour ce qui concerne l'amélioration des procédures d'attribution de logements sociaux. Bien sûr, tous les promoteurs du projet de loi, ont rappelé que le principal frein à l'accès au logement demeure l'insuffisance de l'offre et que ces mesures ne sauront régler tous les problèmes. Néanmoins, il paraît évident que le gouvernement doit préparer l'opinion à ce que les objectifs ambitieux qu'il s'était fixés pour le quinquennat (500.000 logements nouveaux par an) et notamment en matière de logements sociaux (150.000 par an) ne soient pas remplis :

- Sur l'année 2012, le nombre de mises en chantier de logements s'élève à 346.500. Il est en baisse de 17,8% par rapport au chiffre observé sur l'année 2011 [1].

- Le nombre total de logements locatifs sociaux financés en 2012 s'élève à 116.537, soit une baisse de 13% par rapport à 2011 [2].

D'ores et déjà il faut se rendre à l'évidence, la mobilisation du foncier public, le resserrement de la loi SRU ne peuvent pas tout.

Le projet de loi rappelle les chiffres clés sur ce point :

Le parc et l'occupation de logements sociaux
Nombre 4.652.300 logements sociaux en France
Nouvelles mises en location 87.200 par an (dont 91% de logements neufs)
Attributions 462.000 en 2011
Taux de rotation 9% dans le parc social 18% dans le parc privé
Nombre de demandes 1.700.000 à fin 2012

Source : étude d'impact, projet de loi ALUR - site de l'Assemblée nationale

Le gouvernement veut renforcer les efforts pour 2013 sur les régions qui ont le plus besoin de HLM (Ile-de-France/ Rhône-Alpes / PACA) mais les objectifs paraissent même aux yeux du mouvement HLM irréalisables. Du coup, le risque est fort d'afficher des réalisations bien en deçà des promesses.

Or le vrai problème du secteur HLM c'est celui de la mobilité : l'occupant d'un logement social peut rentrer à un moment donné de sa vie dans un logement social parce qu'il en respecte les critères de revenus et bénéficier d'une rente à vie puisqu'on ne lui demandera jamais de partir quelle que soit l'évolution de son revenu ou la composition de son foyer. Cette incohérence a été en partie corrigée par la loi Boutin de 2009 qui introduit le Supplément de loyer de Solidarité (SLS) pour les locataires dont les loyers excèdent 20% des plafonds et prévoit même que les locataires dont les revenus dépassent deux fois les plafonds perdent le droit au maintien dans les lieux. Mais ces mesures ont été insuffisantes pour encourager la mobilité, notamment pour le SLS, parce que la différence entre les loyers HLM même majorés et les prix du marché reste très élevée dans les zones tendues.

Le projet de loi ALUR n'a pas apporté dans ce domaine d'avancée notable. Un amendement de Benoit Apparu pour introduire une progressivité des loyers en fonction des revenus a été rejeté au motif qu'il « n'est pas opportun de procéder à un tel bouleversement ni même à une expérimentation » selon Audrey Linkenheld, députée PS du Nord, rapporteur [3]. Les efforts du gouvernement porteront donc sur l'amélioration et la simplification des procédures d'attribution aujourd'hui encore considérées comme peu efficaces et peu transparentes.

Le projet de loi prévoit le dépôt unique de dossier qui permettra d'enregistrer la demande de logement auprès de l'ensemble des réservataires et des bailleurs au niveau départemental ; en mettant en place un système national d'enregistrement qui atteste du dépôt de la demande ; tout cela permettra au final la mise en commun des demandes et des pièces justificatives et de mieux suivre le nombre de demandes. L'objectif est aussi de tenir informé les demandeurs de l'état d'avancement de leur dossier. Les acteurs du monde HLM seront des interlocuteurs associés à cette démarche, ainsi que les agences départementales d'information sur le logement (ADIL). Il n'est pas exclu que les CAF ou les CCAS soient aussi associés à cette démarche en tant qu'interlocuteurs privilégiés de l'accompagnement social.

Cette volonté est louable mais elle ne peut que déboucher sur des désillusions si aucune offre n'est disponible. Or si les objectifs de construction ne sont pas atteints et si la mobilité n'est pas assurée dans le parc de logements, le secteur restera résolument bloqué.
Faute de s'attaquer de front au problème en remettant à plat le droit au maintien dans les lieux, le projet ne fait qu'effleurer le sujet.

L'autre nouveauté introduite est la prise en compte des « expérimentations visant à améliorer les modalités d'attribution des logements » notamment « la mise en place d'un système de cotation de la demande liée à un mécanisme de qualification de l'offre de logements ainsi que celle d'un dispositif de location choisie ». Ces notions font référence à une organisation très différente de l'attribution des HLM en vogue au Royaume-Uni et aux Pays-Bas. La cotation de la demande vise à définir des critères objectifs et explicites d'attribution des logements sociaux : tant de personnes défavorisées, de personnes handicapées, de familles ou appartenant à telle tranche de revenus, etc. La location choisie place le demandeur au centre de la démarche en lui proposant de choisir sur une base, mettons un site internet, parmi l'offre de logements qui correspondent aux critères qu'il remplit, celui qui lui convient.

Le projet de loi laisse donc la porte ouverte à cette évolution qui serait la bienvenue, comparée à la gestion très bureaucratique et complexe des procédures d'attribution de logements sociaux. Ce qui est intéressant de noter c'est que dans les faits on constate que ces pratiques ont déjà cours.

Ainsi un article du Monde du 3 septembre, le quotidien raconte que les 11 bailleurs sociaux de Haute-Savoie ont mis en place une bourse d'échanges des logements sociaux sur internet : ce site a recueilli 1.900 inscriptions et plus d'une centaine de ménages sont parvenus à un accord pour échanger entre eux leur logement social qui conviendrait plus à leurs besoins. Il faut savoir que sur les 1.700.000 demandes de logement social au niveau national, 550.000 proviennent de personnes déjà locataires dans le parc HLM et qui cherchent un logement plus adapté. Ce même article évoque une autre nouveauté, à savoir des offices HLM déposant sur le site internet le boncoin des annonces pour des logements sociaux lorsqu'ils n'arrivent pas à trouver de locataires. Ces situations qui surviennent bien sûr dans des régions de France où le marché du logement est dit détendu (29 départements on dénombre plus de 5% de vacance dans le secteur HLM) montre en tout cas que le secteur HLM peut se saisir d'internet pour mettre à disposition des informations sur son offre et permettre ainsi au demandeur de logement social de faire son choix et d'être ainsi l'acteur de sa demande. L'article cite le cas d'Allier Habitat, pour qui le taux de vacance de 8% d'où 70 offres de location sur leboncoin.fr.

Tout cela suppose que le secteur du logement social sorte d'une gestion purement administrative pour se mettre au service des demandeurs. Les expérimentations en question vont dans le bon sens. Mais il faut se garder de tout emballement : la vision qui reste celle du gouvernement avec l'encadrement des loyers, le renforcement de la loi SRU, etc. est celle d'une extension du secteur administré du logement.

La Fondation iFRAP propose pour encourager la mobilité :

- d'instaurer des baux de 6 ans

- de réexaminer à l'échéance du bail la taille du ménage et le niveau des revenus pour apprécier l'adéquation au logement

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