Emploi et politiques sociales

Pourquoi il faut supprimer l’exonération d’IS des bailleurs sociaux

25 juillet 2017 • Sandrine Gorreri

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Durant la campagne présidentielle, Emmanuel Macron s'était prononcé pour une politique du logement visant l'efficacité en concentrant les moyens là où ils sont nécessaires. Il souhaitait également sortir de la logique purement comptable du coup de rabot. Alors que le FMI a encouragé la France à poursuivre de profondes réformes de ses dépenses budgétaires, notamment dans le secteur du logement, la récente décision de baisser de 5 euros par mois les APL est encore bien loin de la réforme structurelle dont le secteur du logement a besoin. Alors que tous les pays européens ont changé de modèle, la France doit elle aussi entamer sa mue, en adaptant le parc social à la réalité de la demande, en incitant les bailleurs sociaux à céder leur parc dans les zones peu tendues et en allégeant le poids des exonérations fiscales dont ils bénéficient.

La France compte 17% de logements sociaux, soit deux fois la moyenne européenne (8,6%), nettement plus que l’Italie (5,3%) ou l’Allemagne (4,6%) et un peu moins que le Royaume-Uni et la Suède (18%).

Le développement du logement social en Europe s’est fait alors que le parc immobilier avait été ravagé par des conflits et par des lois d’urgence. Mais aujourd’hui, de nombreux gouvernements européens sont conscients des inconvénients inhérents au logement social ; ils estiment que les revenus du parc de logements, considérable et largement amorti, dont disposent les bailleurs sociaux, doivent suffire à assurer l’entretien et le renouvellement de ce parc. Cela se traduit par un dégonflement du parc et par des mesures pour supprimer ou réduire les avantages fiscaux des bailleurs sociaux.

En Allemagne, arrivés en fin de conventionnement, les logements sociaux suivent les règles du secteur privé. Cela a permis de réduire progressivement leur nombre, passé de 8 à 1,5 million entre 1980 et 2012 : ils ne représentent plus que 4% du parc total des logements. Plus d’un million de logements sociaux, propriété des villes ou des Länder, ont été vendus à des investisseurs.

Au Royaume-Uni, où 18% du parc est loué par des organismes sociaux dont la moitié dépend des communes et l’autre moitié d’associations sociales, le « right to buy » mis en place par les conservateurs et fortement encouragé ensuite par les gouvernements travaillistes, a permis de vendre 2 millions de logements sociaux à leurs locataires depuis 1980.

Aux Pays-Bas, où le pourcentage de logements sociaux est le plus élevé en Europe, avec 33% en 2012 (en recul cependant), des augmentations de loyers de 1 à 5% par an sont appliquées aux locataires disposant de revenus supérieurs à 2.900 euros par mois. Cette mesure a été prise sous l’impulsion de la Commission européenne, soucieuse que ces logements sociaux n’exercent pas une concurrence déloyale à l’encontre des bailleurs privés. Le gouvernement a effacé les dettes des bailleurs sociaux à hauteur de 16 milliards d’euros et leur a supprimé toutes les aides. Depuis 2013, il les a soumis à une taxe spéciale, en plus de l’impôt sur les sociétés, qui devrait rapporter 1,7 milliard d’euros en 2017. En dépit de ce parc social important, la part des propriétaires occupants est passée de 28% en 1950 à 57% en 2009, les acheteurs étant encouragés par des mesures fiscales très substantielles.

En Suède, où le parc social représente 18% des logements, une loi de 2011 a décidé que les entreprises de logement social ne recevraient plus de subventions publiques et devraient gérer leur parc comme les logements appartenant à des bailleurs privés.

En France, la Cour des comptes, dans un tout récent rapport d’évaluation de la politique du logement social, recommande une gestion plus dynamique (vente/construction) de leur parc par les bailleurs sociaux. Elle souligne que l’offre de ces logements est mal adaptée aux besoins actuels. Elle constate par exemple que le parc social est encore majoritairement composé de 3 à 5 pièces alors que les demandeurs souhaitent de petits logements. De même, la demande de logement social porte à 73% sur les zones tendues - essentiellement en région parisienne - alors que la proportion de logements sociaux vacants dans les départements de province est souvent importante.

Pour mieux adapter le parc social, il serait utile de déconventionner une partie des logements sociaux existants. Cette possibilité existe déjà, à l’initiative des préfets. Elle est pourtant insuffisamment utilisée. L’une des raisons à cela est l’importance des avantages fiscaux dont bénéficient les bailleurs sociaux pour les logements conventionnés : exonération de l’impôt sur les sociétés ; TVA à taux réduit sur les constructions et sur certains travaux ; exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux pendant une durée variable, pouvant aller jusqu’à 30 ans.

Ces avantages permettent d’abaisser le loyer des logements sociaux en-dessous des loyers du marché. Mais lorsqu’ils ne sont pas ciblés sur des opérations précises, ils bénéficient tout autant, voire plus, à des bailleurs sociaux dont le parc est peu adapté à la demande et qui construisent peu, qu’aux bailleurs qui mériteraient d’être aidés. Ce constat s’applique au premier chef à l’exonération de l’impôt sur les sociétés. Cette exonération est alors un frein à la conversion du parc social en parc privé dans les zones peu tendues, car les bailleurs sociaux basculeraient alors vers le régime fiscal de l’impôt sur les sociétés pour une partie de leurs logements.

Pour faciliter la nécessaire recomposition du parc de logements sociaux français, la Fondation iFRAP propose de supprimer l’exonération de l’impôt sur les sociétés pour les organismes de logement social, actuellement fixée par l’article 207-1 4° du code général des impôts. Le coût de cette exonération pour le budget de l’Etat est évalué à un milliard d’euros par an.

Cette réforme pourra être complétée par un rapprochement du statut des organismes HLM et des bailleurs privés et un assouplissement des règles de rémunération du capital, afin d’attirer de nouveaux investisseurs capables de financer toute la chaîne du logement, de l’offre de logements très sociaux dans certaines zones tendues aux logements intermédiaires. Cette mesure concerne, par définition, les bailleurs sociaux qui présentent un résultat positif. Mais ceux qui consentent un important effort de construction neuve ou de construction/réhabilitation, pesant sur leurs résultats, devraient être faiblement impactés.

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