Emploi et politiques sociales

L'interdiction des coupures d'eau validée, encore une dérive

A quand le remplacement des aides par une allocation unique et globale ?

03 juin 2015 • Bertrand Nouel

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Le Conseil constitutionnel vient de confirmer la constitutionnalité de l’interdiction légale des coupures d’eau pour impayés (décision No 2015-470 QPC du 29 mai 2015, sur requête du fournisseur SAUR SAS victime d’impayés et question prioritaire de constitutionnalité posée par la Cour de cassation.]. Il s’agissait de savoir si cette interdiction, qui est inscrite dans l’article 115-3 du Code l’action sociale, qui concerne depuis 2007 la fourniture de l’énergie pour les six mois de l’hiver et a été étendue en 2013 à celle de l’eau pour l’année entière, ne constitue pas une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle et à la liberté d’entreprendre du distributeur d’eau. Le Conseil répond par la négative au motif essentiel que « en prévoyant l'interdiction critiquée, quelle que soit la situation des personnes et pendant l'année entière, le législateur a entendu s'assurer qu'aucune personne en situation de précarité ne puisse être privée d'eau. Les dispositions contestées, en garantissant dans ces conditions l'accès à l'eau qui répond à un besoin essentiel de la personne, poursuivent ainsi l'objectif de valeur constitutionnelle que constitue la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent ». Cette interdiction ainsi validée nous paraît caricaturale à plusieurs titres des dérives de la protection sociale.

Portée de la loi.

L’article 115-3 du Code de l’action sociale commence par prévoir que toute personne « éprouvant des difficultés particulières », « a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques dans son logement », et que « en cas de non-paiement des factures, la fourniture d'énergie, d'eau ainsi que d'un service téléphonique restreint est maintenue jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la demande d'aide ».

Il dispose ensuite que « Du 1er novembre de chaque année au 15 mars de l'année suivante, les fournisseurs d'électricité, de chaleur, de gaz ne peuvent procéder, dans une résidence principale, à l'interruption, y compris par résiliation de contrat, pour non-paiement des factures, de la fourniture d'électricité, de chaleur ou de gaz aux personnes ou familles. Les fournisseurs d'électricité peuvent néanmoins procéder à une réduction de puissance, sauf pour les consommateurs mentionnés à l’article L 337-3 du code de l'énergie. Un décret définit les modalités d'application du présent alinéa. Ces dispositions s'appliquent aux distributeurs d'eau pour la distribution d'eau tout au long de l'année. »

En droit commun, le fournisseur impayé dispose de trois actions : la possibilité d’agir en paiement de ses créances, et, comme dans tout contrat à exécution successive, celles de demander en justice la résiliation du contrat pour défaut de paiement ainsi que celle de suspendre de sa propre initiative l’exécution de sa prestation. La loi en question ne supprime pas la créance du fournisseur, mais elle interdit d’agir en justice pour demander la résiliation du contrat, ainsi que de faire jouer l’ « exception d’inexécution » en refusant la fourniture. Elle a donc pour résultat de contraindre le fournisseur à continuer la fourniture sans limitation de durée malgré l’accumulation des impayés, et ce "tout au long de l'année" en ce qui concerne l'eau, c'est-à-dire sans jamais pouvoir interrompre cette fourniture ni résilier le contrat, à la différence des fournitures d'énergie.

 « La possibilité pour toute personne de disposer d’un logement décent »

Cet argument du Conseil constitutionnel est extrêmement contestable. Il confond volontairement droit à l’accès et accès effectif nonobstant la violation par le bénéficiaire de son obligation de paiement de la fourniture[1], et ce au motif qu’il s’agit d’un « besoin essentiel de la personne ». Premier commentaire, les conséquences de cette obligation, qui repose sur le devoir de solidarité, devraient être mises à la charge de l’État et non du fournisseur qui n’a pas à être chargé de l’exécution d’une mission de service public sans compensation.

Deuxième commentaire, qui nous mène bien plus loin dans une critique de fond, le Conseil, pas plus que le législateur, ne se pose un instant la question de savoir si d’autres dispositions légales ne permettent pas de satisfaire à ce besoin, qui est qualifié d’essentiel au point de retirer à un fournisseur privé le droit fondamental de recevoir contrepartie de sa fourniture.

Voici comment se pose la question en termes économiques :

Cette image indique que les dépenses d’ « eau domestique » dont il est question ici peuvent être évaluées pour une personne seule à… 40 centimes d’euro par jour, soit 12 euros par mois[2]. En soi, il est déjà impossible de soutenir sérieusement qu’un locataire ou un propriétaire de logement puisse se trouver dans l’impossibilité de faire face à une dépense journalière de 40 centimes.

Par ailleurs et surtout, du côté des ressources, toute personne se trouvant en situation financière précaire a mensuellement droit, si on se limite même aux prestations sociales sous condition de ressources ayant un rapport direct avec les dépenses de « logement décent » auxquelles le Conseil constitutionnel se réfère, au RSA (452 € avec allocations logement), aux allocations logement (225 € en moyenne), aux tarifs sociaux (qui concernent actuellement les fournitures d’énergie (électricité, gaz, fioul) et doivent d’après les déclarations de Ségolène Royal, concerner bientôt aussi l’eau), et si cela n’est pas suffisant, l’abonné peut encore (voir en encadré l’article 115-3 du code de l’action sociale) s’adresser au Fonds de Solidarité Logement (FSL), dépendant de son département et compétent pour accorder des aides tant pour le loyer que pour les fournitures, et s’il faut encore aller au-delà, le même abonné peut avoir droit à des aides du CCAS ou de la mairie de sa commune ! Et on voudrait nous faire croire que par-dessus le marché il serait justifié de contraindre un distributeur d’eau à continuer une fourniture coûtant 40 centimes par jour et à laquelle l’abonné serait incapable de faire face.

Le problème doit être élargi à toutes les fournitures mentionnées par l’article 115-3 du Code de l’action sociale

Il s’agit de la fourniture d’énergie sous toutes ses formes. Prenons l’exemple des factures EDF. La loi stipule que leur fourniture ne peut pas être interrompue pendant les six mois de la trêve hivernale. Il est vrai que leurs factures sont beaucoup plus importantes que celles de l’eau (780 euros en moyenne par an). Néanmoins les tarifs sociaux soulagent actuellement environ 2,6 millions de foyers (3,7 millions pourraient y avoir droit) contre 600.000 il y a trois ans, et les aides facultatives du FSL et des communes sont évidemment aussi disponibles[3]. Cela n’empêche pas que 370.000 foyers ont subi une coupure d’électricité ou une réduction de puissance, et que le nombre d’impayés est en sensible augmentation. Faut-il en conclure que les impayés seraient au moins en partie le fait de personnes qui en même temps profitent des tarifs sociaux et des aides diverses disponibles ?

À noter que les tarifs sociaux doivent être remplacés par des « chèques énergie », utilisables pour payer toutes les formes de source d’énergie et aussi les travaux dans le logement. Il s’ensuivrait une augmentation jusqu’à 4 millions du nombre de bénéficiaires.

En tout état de cause, l’essentiel n’est pas considéré comme prioritaire

En effet, si les besoins qualifiés d’essentiels par le Conseil constitutionnel le sont véritablement, ils doivent être les premiers à recevoir paiement. On commence par consacrer ses ressources aux dépenses prioritaires et incompressibles, et le surplus aux autres dépenses. Les prestations en argent comme en nature de la protection sociale doivent respecter cette priorité, faute de quoi on inverse les données du problème et les prestations servent à augmenter le pouvoir d’achat général sans être consacrées à la satisfaction des besoins qu’elles sont censées satisfaire. Résultat, on finit par empiler les aides les unes aux autres sans que jamais les besoins essentiels ne soient considérés comme financés puisqu’ils viennent en concurrence avec tous les autres besoins. C’est une course sans fin. Or c’est bien ce qui se produit en France, et l’exemple de l’eau nous montre que malgré un empilage d’aides les impayés subsistent. Il faudrait donc encore y ajouter l’interdiction des coupures, comme si le recours aux aides était insuffisant au point de justifier le non-paiement des fournitures.

Conclusion

La décision du Conseil constitutionnel montre que ce dernier, comme le législateur dont la loi lui était déférée, est victime d’une dérive très regrettable dans la conception des aides publiques. Adoptant une attitude de juriste formelle et étroite, le Conseil ne se pose pas la question de la signification économique de la disposition dont il avait à apprécier la constitutionnalité, par rapport aux mécanismes d’aide déjà existants et qui sont exceptionnellement protecteurs s’agissant de la fourniture d’eau comme de l’énergie.

L’empilement des aides individuelles finit en fait par avoir un effet pervers d’inversion des priorités : habitué à considérer qu’il ne peut pas être privé de la satisfaction de ses « besoins essentiels », le bénéficiaire a tendance à se déresponsabiliser et à exiger de l’État la prise en charge intégrale de ces besoins. Il consacre donc ses ressources par priorité à la satisfaction de ses autres besoins. Le stade ultime de cette déresponsabilisation est atteint lorsque la loi finit par interdire la coupure des fournitures correspondant aux besoins essentiels.

Il n’y a qu’un moyen de remédier à cet état de fait. C’est de concevoir une allocation globale et unique, fonction des ressources propres du foyer bénéficiaire et de ses besoins compte tenu de la composition de ce foyer. Cette aide serait donc censée couvrir l’ensemble de l’effort de solidarité que l’État serait disposé à faire au profit du foyer bénéficiaire, libre ensuite à ce dernier d’en décider l’utilisation selon les choix qu’il aura opérés. Mais à charge pour lui d’assumer dûment le paiement des biens et services qu’il aura acquis, et d’être soumis au droit commun en cas de manquement à son obligation.


[1] C’est la même position que prend le représentant des usagers lorsqu’il argumente de mauvaise foi de la déclaration des Nations Unies, laquelle reconnaît le droit universel à l’accès à l’eau  mais n’entend évidemment pas pour autant parler d’accès sans payer.

[2] Le prix moyen du mètre cube d’eau en France est de 3,38 €, moins cher que dans la moyenne européenne (3,81€). Il est par exemple de 6,55 € au Danemark et de 5,31€ en Allemagne, sans que l’on sache que dans ces pays existe une législation similaire à celle qui nous occupe.

[3] On mentionnera ici aussi que le prix de l’électricité est particulièrement faible en France, et notamment 87% plus élevé en Allemagne… 

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