Emploi et politiques sociales

La Cour des comptes encore trop timide sur la Sécurité sociale

Pour un Objectif national de dépenses des administrations de sécurité sociale

21 septembre 2012 • Philippe François

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Deux rapports importants (742 pages au total) sont publiés ce mois-ci sur la Sécurité sociale. Le rapport de la Cour des comptes sur la Sécurité sociale et le rapport de la DG Trésor comparant les systèmes de protection sociale France – Allemagne. Ces rapports sont riches d'enseignement sur la situation de non réforme que subit actuellement tout notre système de protection sociale alors que l'Allemagne a procédé à des réformes de fond. Surtout, ces rapports laissent entrevoir l'étendue des économies qui pourraient être réalisées sur les dépenses sociales si tant est que l'on s'attelle sérieusement aux réformes. Nous proposons de créer un plafond annuel des dépenses de Sécurité sociale comme il en existe un pour l'Assurance maladie (ONDAM). Ce plafond, que l'on pourrait appeler ONDASS (Objectif national de dépenses des administrations de sécurité sociale), constituerait un outil pour empêcher l'évolution incontrôlée des dépenses sociales.

Sur le plan financier, le rapport de la Cour le rappelle, le déficit annuel du régime général de Sécurité sociale et du Fonds de Solidarité Vieillesse (FSV) est chaque année de plus de 20 milliards d'euros et la dette de 140 milliards augmente de 15 à 25 milliards d'euros par an. De son côté, le rapport du Trésor confirme qu'en Allemagne, les Caisses de retraite dégageant des surplus importants, elles envisagent de baisser les taux de cotisation. De plus, en Allemagne, l'Assurance maladie est en équilibre, voire en excédent depuis 8 ans. La population est pourtant plus âgée outre-Rhin et la situation sanitaire des deux pays est tout à fait similaire.

Sur le plan des causes, la Cour dénonce la réforme en trompe-l'œil des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP, l'explosion des transports sanitaires, les écarts considérables du nombre de jours d'arrêt maladie entre départements, la gestion de la Caisse Nationale des Assurances Familiales victime de ses baronnies locales et celle du régime des indépendants. Elle met aussi en question les avantages dont bénéficient les retraités en termes de cotisations sociales et fiscales, et la défiscalisation des avantages familiaux. Enfin, elle appelle à plus de clarté dans la présentation des comptes des différentes caisses et dans leurs modes de financement.

Le Constat

Un constat incomplet

Ces remarques sont intéressantes, mais donnent l'impression d'avoir évité de nombreux sujets qui fâchent, concernant notamment les fonctionnaires et les salariés du secteur public.
1) Pourquoi le rapport de la Cour ne traite-t-il ni de la retraite des salariés d'EDF/GDF, ni de la retraite des fonctionnaires ? L'objectif de la réforme des retraites de 2009 était de rapprocher les régimes spéciaux de celui des fonctionnaires, mais aussi de rapprocher le régime des fonctionnaires de celui du secteur privé. Il serait très intéressant de connaître combien coûte l'écart persistant.
2) S'agissant du nombre de jours d'arrêts maladie, pourquoi ne pas avoir traité de l'écart considérable entre salariés du secteur privé et fonctionnaires de l'État, des collectivités locales et des hôpitaux ?

3) Quant aux avantages dont bénéficient les retraités, pourquoi la Cour n'a-t-elle pas évalué l'avantage que représente la non-mise sous condition de ressource de la retraite de réversion des fonctionnaires et des salariés des entreprises publiques ?
4) Et à propos du déficit de l'assurance maladie, pourquoi la Cour des comptes ne mentionne-t-elle pas le surcoût de 30% des hôpitaux par rapport aux cliniques ?

Sur ces quatre sujets, les rapports de la Fondation iFRAP sont disponibles et ont mis en évidence des dizaines de milliards d'euros de surcoût par an du secteur public. En réalité la Cour, dans des rapports séparés, a déjà évoqué la plupart de ces sujets. Il aurait été judicieux d'en assurer les suivis et de les publier en complément du présent document. Cependant tous les alignements ne sont pas également souhaitables : S'agissant de celui des cotisations chômage du public (1% au-delà d'un seuil) sur le privé (6,4%), on peut comprendre les réticences de la Cour. En effet, avec une croissance spontanée de 1,87%, la masse salariale croîtrait alors mécaniquement de près de 7,27% ! A la clé, une hausse potentielle de 5,8 milliards d'euros de la masse salariale.

Recommandations et Méthodes

Au total, la Cour formule 72 recommandations destinées à mettre un terme aux problèmes soulevés par son constat. Pour une petite partie d'entre elles, il suffirait au gouvernement de faire une nouvelle loi ou de transmettre des ordres aux préfets ou aux ministères pour que le problème soit résolu. Encore faut-il que les mesures proposées soient politiquement acceptées. Exemple : réforme de la politique familiale. Pour certaines autres, seul l'objectif est fixé, mais pas les moyens d'y parvenir. Exemple : assurer un financement stable au Fonds de Solidarité Vieillesse. Enfin, pour de très nombreuses autres, très délicates à mettre en œuvre, seule une approche systémique permettra de les mettre en œuvre. Trois exemples : la réforme du régime de retraite des salariés de la SNCF, la maîtrise des dépenses de santé et le rôle des médecins libéraux dans l'organisation des soins.

Retraites SNCF/RATP/EDF/GdF : l'objectif fixé était modeste : aligner ces régimes sur celui des fonctionnaires. Résultat dénoncé par la Cour : le coût des retraites plus salaires est encore plus élevé qu'auparavant. Les directions de cette entreprise ayant comme premier objectif d'éviter les conflits, se sont mises d'accord avec les syndicats pour tromper les politiques. Sans changement complet de paradigme, les personnels de la SNCF n'ont aucune motivation pour abandonner une partie de leurs avantages retraites : en réalité, ils ne perçoivent même pas la nécessité de le faire, l'État comblant chaque année le déficit quel qu'il soit. La bonne méthode est celle qui a été appliquée pour France Telecom : l'ouverture du secteur à la concurrence. D'une part, les responsables politiques, les clients et surtout les salariés de la SNCF auraient constaté qu'il est possible de faire mieux pour moins cher, tout en respectant strictement les règles sociales françaises et en proposant même aux salariés des carrières plus motivantes. D'autre part, la fuite de la clientèle les aurait convaincus que, par fierté pour leur entreprise et dans leur propre intérêt, il fallait absolument réduire leurs coûts, notamment de retraite.

Le cas de l'Assurance maladie et de la gestion des médecins libéraux est similaire. Gérer toutes les catégories de Français, toutes les classes de maladies et tous les canaux de soins (hôpitaux, cliniques, médecins libéraux, médicaments, infirmières, dentistes, kiné, etc.) est très compliqué, beaucoup trop pour l'État et son bras droit, la CNAM. Le point fort du rapport de la Direction Générale du Trésor est évidemment le fait qu'en Allemagne (comme aux Pays-Bas), il existe plusieurs Caisses d'Assurance maladie concurrentes. Le système français d'une seule caisse obligatoire toute-puissante et d'une multitude de complémentaires ayant très peu de pouvoir, est complexe, inefficace [1] et ne permet pas aux expérimentations et aux évolutions nécessaires de se mettre en place rapidement. Dans le secteur des établissements de santé, l'exemple le plus représentatif est la lenteur avec laquelle la chirurgie ambulatoire s'est développée dans les hôpitaux publics : des assureurs vigilants en situation de concurrence n'auraient pas toléré cette situation néfaste pour les malades et pour les finances de l'assurance maladie.

Dans le domaine de la médecine libérale (notamment généralistes avec les 23 euros pour tous), l'incapacité du système à proposer aux médecins et aux autres professionnels de santé une gamme diversifiée de contrats correspondant à leurs souhaits, à leurs compétences et aux besoins de la population, décourage les professionnels et dégrade la qualité des services de soins.

Conclusion

Avec ses propositions de baisse des dépenses et d'augmentation des prélèvements, le rapport de la Cour des comptes montre, sur un échantillon de sujets, qu'il est indispensable et urgent de réduire le déficit des régimes sociaux, et que c'est faisable. De nombreuses pistes n'ont pas été explorées par la Cour : ni celles proposées par la Fondation iFRAP, ni celles décrites dans le rapport de la DGT sur la gestion de la santé en Allemagne. C'est la limite de l'épure.

Notes de la Fondation iFRAP à consulter :
-Coûts des hôpitaux et des cliniques

-Retraites publiques

-Absentéisme dans le secteur public

[1] La proposition de conserver la caisse de base obligatoire actuelle complétée par des complémentaires obligatoire ne résoudrait pas ce problème.

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