Emploi et politiques sociales

Financement des syndicats : comment légaliser une (aberrante) situation de fait

30 janvier 2014 • Agnès Verdier-MoliniéSamuel-Frédéric Servière

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Au 31 décembre 2012, les organisations syndicales (patronales et de salariés) se finançaient sur le paritarisme à hauteur d'environ 110 millions d'euros par an. Le rapport Perruchot étant passé par là, le projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale porte en son sein une réforme du financement paritaire des syndicats. L'idée des syndicats et du gouvernement est de créer un fonds paritaire financé en partie par une taxe sur la masse salariale des entreprises entre 0,014 % et 0,020% avec un financement pouvant monter jusqu'à 138 millions d'euros, subventions publiques incluses [1]. Cette taxe ressemble à une cotisation volontaire obligatoire. Les entreprises pourront aussi y voir une cotisation forcée aux organisations syndicales. D'autant plus qu'en dehors de la formation professionnelle (Fongefor et Preciputs) les montants perçus sur le paritarisme n'étaient pas sécurisés juridiquement. Une taxe et un fonds paritaire dont l'idée et la composition ne peuvent que laisser songeur. Et qu'en est-il du risque de couper encore plus les organisations syndicales de leurs adhérents ?

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Réforme ou légalisation de bases juridiques fragiles ?

Actuellement, les organisations représentatives du patronat et les syndicats participent à la cogestion d'un grand nombre d'institutions qui relèvent du champ de la protection sociale : caisses de sécurité sociale, Assurance chômage (Unédic), caisses de retraite complémentaires (AGIRC-ARRCO), institutions de prévoyance, formation professionnelle (OPCA), logement, handicap. A ce titre elles en tirent des ressources qui étaient historiquement calibrées pour couvrir leurs frais de participation à ces structures. Ces sommes ont très vite été dissociées entre remboursement de frais réels engagés [2] (les administrateurs n'étant pas rémunérés) payés directement par ces organismes, des financements aux organisations qu'ils représentent, non sans difficultés juridiques : comme le relève l'étude d'impact du projet de loi « Ces financements ne font pas l'objet d'une approche consolidée (…) seuls les financements issus de la formation professionnelle font l'objet d'un encadrement réglementaire précis. »

C'est sur ce champ de la formation professionnelle et des OPCA (les organismes paritaires collecteurs agréés) chargés de collecter les cotisations finançant cette politique publique, que devrait être structurée la nouvelle contribution de 0,014% de la masse salariale nationale en substitution et donc diminuant à due concurrence le montant des dites cotisations. La nouvelle contribution devrait être recouvrée par les URSSAF.

La contribution de 0,014% devrait donc remplacer les financements prélevés actuellement selon trois modalités :

  • Au bénéfice du FONGEFOR (le fonds national paritaire de la formation professionnelle continue), qui bénéficie actuellement d'un prélèvement sur les sommes collectées par les OPCA de 0,75% (article R.6332-97 du Code du travail), soit un montant de 30 millions d'euros/an, qui sera ensuite fléché sur base égale entre les OS et les organisations patronales, sur base égalitaire entre les premières et inégalitaire pour les secondes (clé 57,5% MEDEF, 32,5% CGPME et 10% UPA).
  • A raison de la participation directe aux OPCA (bien que dissociée des frais de gestion), des contributions que l'on appelle les préciputs (article R.6332-43 du CT) et rémunérant les participations paritaires, les sommes étant plafonnées à 0,75% des montants collectés, soit entre 30 et 35 millions d'euros.
  • En substitution de l'actuelle règle du plafond des salaires versés fixé à 0,08‰ finançant le congé de formation économique et social syndical (soit 10 millions d'euros environ).

Enfin, une possible extension de la contribution de 0,014% avec un alourdissement de 0,006% pourrait permettre dans un second temps de se substituer aux financements prélevés sur les organismes sociaux (29 millions d'euros) et sur le 1% logement (6 millions d'euros). La cotisation au nouveau fonds paritaire chargé d'en recevoir le produit passerait alors de 75 millions d'euros à 110 millions à charge de prélèvement constants.

La clarification sera-t-elle cependant au rendez-vous ? En réalité trois lacunes subsistent toujours assorties d'une inconnue :

  • L'interdiction de financement par les OPCA des organisations syndicales et patronales, ne s'étend pas aux organismes paritaires à vocation nationale, le temps de déployer et d'étendre la nouvelle contribution, de sorte qu'il y aura nécessairement des « effets de bords » pendant la transition. C'est ce qu'évoque d'ailleurs l'étude d'impact en précisant : « l'intégration de ces sommes au périmètre de la contribution directe (…) ne pourrait techniquement pas être compensée immédiatement à due concurrence par une baisse des cotisations des entreprises à l'organisme paritaire considéré. » Une remarque étonnante et contournable si l'on assurait pendant la transition de la déductibilité de l'une sur l'autre par exemple, afin de « neutraliser » la charge pour les entreprises.
  • En second lieu, plus d'une centaine de branches professionnelles ont mis en place des accords de financement du dialogue social permettant de financer directement le dialogue paritaire de leur branche par des contributions obligatoires assises sur leur masse salariale (cas de l'artisanat, de l'agriculture et de la pharmacie). Ces accords ne semblent pas être concernés par l'actuel projet de loi et donc par la nouvelle contribution. Les montants versés ne sont par ailleurs pas connus.
  • Enfin, pourquoi ne pas basculer et substituer en une seule fois la contribution sur la masse salariale et réajuster les versements des entreprises aux organismes sociaux concernés dans leur ensemble. Cette technique aurait le mérite de la simplicité et de l'efficacité en clarifiant du même coup l'ensemble des contributions externes des entreprises mais également des organismes paritaires au financement du paritarisme.
  • l'inconnue enfin c'est la dynamique de la contribution de substitution : à l'heure où l'étude d'impact est menée, elle est calibrée pour correspondre à l'euro l'euro aux versements effectués par les entreprises, mais quelle est sa dynamique ? Tout porte à croire qu'elle sera sans doute plus évolutive que les montants de cotisation actuels... mais l'étude d'impact se garde bien de s'intéresser à la dynamique des versements antérieurs comparée à celle de la nouvelle contribution projetée...

A titre subsidiaire on peut être toutefois étonné que les défraiements effectués par les différents organismes paritaires ne fassent pas l'objet d'une publication régulière ni d'un suivi spécifique de la Cour des comptes.

Les contributions de l'Etat au financement du paritarisme ne sont ni simplifiées ni remises en cause :

Par ailleurs l'État ne met pas fin à son soutien financier aux organisations syndicales. Les montants ne sont pas faibles, de l'ordre de 47,4 millions d'euros. Cependant, seule une partie sera fléchée vers le fonds. Il faut évidemment déduire en premier lieu la niche fiscale de 134 millions d'euros sur les cotisations des adhérents aux syndicats (150 millions pour 2014). Ensuite, la subvention globale aux 12 instituts supérieurs du travail semble déjà fléchée et affectée et représente un montant relativement faible 1,4 million d'euros.

Le reste, soit 36 millions d'euros n'est pas entièrement consolidé au sein du fonds, notamment les subventions pour formation des conseillers prud'homaux. Ces subventions représentent 8 millions d'euros et l'on ne voit pas bien pourquoi elles ne sont pas intégrées au sein du fonds. Celui-ci reçoit donc 28 millions d'euros de contributions de la puissance publique. Celles-ci sont justifiées par la nécessité pour l'Etat de rétribuer « la participation des partenaires sociaux à la conception, à la mise en œuvre et au suivi des politiques publiques relevant de la compétence de l'État », donc en réalité au financement du fonctionnement de la négociation collective. Les subventions sont de deux ordres :

  • La subvention à la formation économique et sociale syndicale, c'est-à-dire la formation des représentants syndicaux par des centres spécialisés rattachés aux organisations syndicales elles-mêmes (23 millions d'euros) transférée par la réforme au nouveau fonds.
  • La création d'une nouvelle subvention publique de 5 millions d'euros finançant elle directement la participation des partenaires sociaux aux politiques publiques de la compétence de l'Etat. Il s'agit véritablement d'un financement direct d'Etat du dialogue social au niveau national.

On s'étonne cependant que le fonds ne mutualise pas non plus des dotations indirectes aux organismes sociaux en matière de moyens de recherche comme l'IRES dont le budget reste rattaché aux services du Premier ministre [3].

Encore que n'ont pas été documentées ni précisément retracées les « subventions ponctuelles au titre des échéances électorales ». Il s'agit ni plus ni moins que de subventions sur lesquelles le ministère du Travail a la haute main afin de « fluidifier le dialogue social » et dont le montant de l'enveloppe globale demeure inconnue et, n'ayant pas de caractère régulier, n'est pas intégrée au fonds.

Plus curieux, rien n'est dit s'agissant des contributions des collectivités territoriales en direction des organisations syndicales. Leur effort n'est cependant pas mince, tant en nature (mise à disposition de locaux, dont les bourses du travail) que sous la forme de subventions diverses (aides aux associations proches de syndicats, subventions pour organisations événementielles, etc…). Les soutiens directs et indirects ne sont pas renseignés ils mériteraient de l'être surtout s'ils sont pérennes (institutionnalisés).

La gouvernance du fonds sera-t-elle transparente ?

Les modalités envisagées n'offrent pas encore toutes les garanties de transparence. Le fonds rendra-t-il un rapport au Parlement sur l'utilisation et le fléchage des financements reçus ? Il n'existe pas de réponse claire au sein du projet de loi. Par ailleurs, sa structure d'administration au moyen d'une association paritaire de gestion qui se dotera d'un règlement intérieur (dont il n'est pas prévu qu'il soit rendu public, pas plus que ses délibérations) n'apporte pas de garantie supplémentaire aux citoyens quant au bon usage des fonds. Seuls les fonds publics semblent plus sécurisés avec la présence d'un commissaire du gouvernement disposant d'un droit de veto s'agissant de l'usage des subventions publiques.

On aurait aimé que le conseil d'administration soit plus ouvert, avec présence d'un député et d'un sénateur par exemple, ou d'un membre de la Cour des comptes, ainsi que de représentants de la société civile.

Conclusion

Il s'agit bien plus ici d'une légalisation mutualisée des versements auparavant épars permettant de remonter aux organisations syndicales et patronales, que d'une véritable remise à plat du système. En clair, d'une légitimation de financements opaques qui n'avaient pas d'assise juridique (hors formation professionnelle).
Par ailleurs, on ne sait pas comment va évoluer la taxe (en fonction de la masse salariale...), elle pourrait rapporter beaucoup plus que prévu en cas de reprise soutenue de l'activité, ce que se garde bien de chiffrer l'étude d'impact.

Le risque est de couper un peu plus les syndicats de leur base d'adhérents (entreprises ou salariés) dont devraient émaner financements et légitimité.

L'idée d'un chèque syndical obligatoire avec fléchage vers l'organisation de son choix se pose de nouveau.

[1] Le périmètre total des flux de financement au niveau confédéral n'est cependant pas totalement couvert. Ainsi que le relève Mme Agnès Le Bot secrétaire confédération CGT durant son audition à l'assemblée nationale (voir rapport du député Jean-Patrick Gille, tome 1 p.83) Deux autres questions importantes ne sont pas traitées dans le projet de loi. Il s'agit d'une part du droit des confédération syndicales de salariés de justifier de l'utilisation de subventions et de contributions de façon totalement interprofessionnelle, c'est-à-dire pour les salariés du public comme du privé (les flux publics sont hors champ effectivement (voir schéma)).On sait que ce droit est nié par la Cour des comptes. Et d'autre part, du droit à l'hébergement syndical des unions territoriales interprofessionnelles des confédérations.

[2] Comme le relève l'étude d'impact jointe en annexe du projet de loi, p.138.

[3] Voir sur ce sujet et sur la rationalisation budgétaire qui est en train de s'opérer, cet article d'Alternative économique du 14 novembre 2013.

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