Emploi et politiques sociales

Emploi public, contrats aidés, où en sommes-nous ?

06 septembre 2017 • Samuel-Frédéric Servière

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S'il veut tenir son engagement de 120.000 postes en moins dans la fonction publique, c'est bien 24.000 postes par an que le nouveau président doit supprimer dans le secteur public avant 2022. Contrats aidés, effectifs de la fonction publique, évolution du nombre de contractuels et de titulaires, départs à la retraite... toutes ces variables qui touchent à l’emploi public devront être mises à profit afin de contenir la masse salariale publique dans un effort de non renouvellement de 1 poste sur 4 dans la fonction publique d'Etat et territoriale avec une stabilisation des départs à la retraite de la fonction publique hospitalière. Cela aboutit à un rythme de : 

  • 10.000 postes/an en moins dans la fonction publique d'Etat ;
  • 10.000 postes/an en moins dans la fonction publique hospitalière ;
  • 7.500 postes/an en moins dans la fonction publique territoriale.

Les contrats aidés et le secteur public

Le gouvernement a annoncé récemment sa volonté de réduire le nombre des contrats aidés. Il a visiblement commencé par faire timidement marche arrière devant la levée de boucliers en particulier des élus locaux et de certains milieux associatifs en portant le plafond pour 2017 de 280.000 à 310.000, niveau qui laisse toutefois prévoir une baisse normalement substantielle pour 2018. Il faut dire que le coût des contrats aidés (pour ne pas dire « subventionnés ») n’est pas anodin pour les comptes publics : les 280.000 contrats ouverts pour 2017 devraient coûter 2,4 milliards d’euros et les 30.000 supplémentaires accordés devraient déboucher sur une rallonge de près de 400 millions d’euros.  Ils étaient évalués par la DARES en 2016 à 497.000, en baisse déjà par rapport à 2015 de 4,1% (21.000)

Naturellement ce sont les contrats aidés dans le secteur non marchand et spécifiquement dans le secteur public qui depuis toujours focalisent l’attention : pour les contrats aidés dans le secteur non-marchand, les statistiques de la DARES remontent à 1990[1]. Entre 1990 et 2015, le niveau des contrats aidés non-marchands, leur niveau était de 71% de la totalité des emplois aidés. Cette proportion tombe 25 ans plus tard (2015) à 60% environ.

Si l’on réduit maintenant la focale pour regarder le départ entre le secteur public stricto sensu et le secteur de l’ESS (économie sociale et solidaire) qui regroupe les secteurs associatifs subventionnés par ailleurs par la puissance publique (insertion, aide aux personnes âgées, handicapées, etc.), le décompte s’effectue comme suit :

Contrats aidés non marchands

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Evolution

Evolution %

Effectif physique au 31 décembre en milliers

 

Contrats aidés dans l'administration

126,5

142,7

134,4

135,3

183,5

192,4

197,7

71,2

56,3%

Contrats aidés dans le secteur de l'ESS

86,5

153,7

124,1

80,9

57,4

109,5

99,8

13,3

15,4%

Contrats aidés (secteur non marchand)

213,0

296,4

258,5

216,2

240,9

301,9

297,5

84,5

39,7%

Sources : DARES, 2017, INSEE 2017, Fondation iFRAP

Il apparaît en particulier que ce sont les contrats aidés publics qui ont crû le plus en six ans, +56,3%, tandis que les contrats de l’ESS (économie sociale et solidaire) n’augmentaient que de 15,4%. C’est donc le recours massif aux contrats aidés par l’administration elle-même qui tire vers le haut la croissance des emplois aidés dans le secteur non marchand sur la période (+39,7%).

Si l’on veut maintenant observer le secteur des administrations publiques qui recourt le plus massivement aux contrats aidés, la ventilation s’effectue comme suit :

Contrats aidés

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Evolution

Evolution %

Effectif physique au 31 décembre en milliers

 

Fonction publique de l'État (FPE)

53,8

57,6

67,5

68,6

91,0

83,0

79,5

25,7

47,8%

Fonction publique territoriale (FPT)

50,9

65,1

51,1

50,4

72,7

86,8

94,9

44,0

86,4%

Fonction publique hospitalière (FPH)

21,8

19,9

15,8

16,2

19,9

22,5

23,3

1,5

6,9%

Fonction publique (FPE + FPT + FPH)

126,5

142,7

134,4

135,3

183,5

192,4

197,7

71,2

56,3%

Source : INSEE (2017), Fondation iFRAP

C’est l’Etat (+47,8%), mais surtout les collectivités territoriales (+86,4%) qui en six ans ont eu recours le plus aux contrats aidés. Les collectivités territoriales ont donc recruté près de 44.000 contrats supplémentaires alors même qu’ils disposaient déjà d’un volant de près de 51.000 contrats en 2009 (dont  sur le volet scolaire accompagnement scolaire, surveillants, animateurs etc.).

On comprend donc tout particulièrement pourquoi ce sont les élus locaux qui montent au créneau pour défendre leur enveloppe de contrats aidés dans le secteur public, alors même que, comme le reconnaît une récente étude de la DARES, « Si le passage en contrat aidé du secteur marchand semble avoir un effet positif sur la reprise d’emploi, les contrats aidés du secteur non marchand semblent plutôt, au vu des études existantes, réduire légèrement les chances d’être en emploi non aidé après la fin du contrat. » Un résultat donc négatif qui s’explique en particulier par le tropisme du statut et donc du concours, qui exclut par définition les publics les plus fragiles et les moins bien préparés et qui conduit à la nécessité de la mise en place de voies d’accès alternatives au statut, qui en mine les fondements[2]. On comprend donc parfaitement la volonté du gouvernement d’en réduire le flux[3].

L’apprentissage dans le secteur public

Contrairement au recours par le secteur public des emplois aidés, qui est majoritaire on l’a vu, le recours à l’apprentissage lui, est minoritaire (13.400 en 2016 contre 275.000 dans le secteur privé). Les apprentis ne sont d’ailleurs pas comptabilisés dans les statistiques publiques comme relevant de l’emploi public. La dernière étude de la DARES[4] sur le sujet (4 septembre 2017), montre d’ailleurs que c’est l’Etat qui monte en puissance : 4.300 contrats, soit +64,7% par rapport à 2015. Il s’agit de la mise en musique de la promesse faite par François Hollande de créer 10.000 apprentis d’ici 2016. Pari tenu puisque entre 2013 et 2016 les nouvelles embauches en apprentissage se sont élevées pour la FPE à 10.780. Par contre, les collectivités qui disposent de 39% des embauches en apprentissage (5.226 contrats), réduisent pour la seconde année consécutive la voilure (après -13,9% en 2015), notamment au niveau des départements (-23,6%) et des régions (-8,8%) tandis que les communes augmentaient les embauches (+4,3%).

Enfin, les établissements publics (opérateurs) ont des stratégies différentes suivant leurs administration de rattachement, les OPH réduisent la voilure (-9,8%), tandis que EPLE (enseignement) recrute à tour de bras, +101,6%, tout comme les EPA de l’Etat, +33,4%.

Des ajustements sur ce volet sont également à attendre de la part du nouveau gouvernement pour en contenir les montants et sans doute en réformer les dispositions en les orientant résolument vers le secteur privé si l’on suit ses propositions de campagne[5].

Les contractuels du secteur public

En 4 ans (2011 à 2015), les effectifs de contractuels dans la fonction publique ont crû de près de 39.200 (effectifs physiques), pour atteindre 940.200 agents. C’est considérable et malgré un récent repli entre 2014 et 2015 (derniers chiffres connus) de -0,27%, lié à leur baisse (plans de titularisation) dans la sphère locale (-1%), leur proportion s’accroît massivement dans les deux autres secteurs des administrations publiques : +31.000 contractuels au niveau de la FPE, et +11.700 contractuels dans la FPH, où ils atteignent respectivement 378.900 personnes et 205.300 personnes.

Effectifs physiques des contractuels

2011

2012

2013

2014

2015

Evolution

Evolution %

Effectif physique au 31 décembre en milliers

 

Fonction publique d'Etat

347,9

351,8

370

375,7

378,9

31,0

8,9%

Fonction publique territoriale

359,5

369,7

363

364,2

356,0

-3,5

-1,0%

Fonction publique hospitalière

193,6

192,8

199

202,8

205,3

11,7

6,0%

Total trois versants de la FP

901,0

914,3

931,9

942,7

940,2

39,2

4,4%

Sources : INSEE 2017

Cette montée historique en puissance du contrat par rapport aux effectifs statutaires (voir infra) signe sans doute une inversion de tendance de long terme touchant l’emploi public en général. Il appartiendra au gouvernement d’arbitrer démographiquement en se réservant la possibilité de jouer contrat contre statut, spécifiquement dans la FPE où une plus grande flexibilité est attendue.

Les agents titulaires (fonctionnaires) des trois fonctions publiques

Hors militaires, les fonctionnaires employés au niveau de l’Etat baissent de près de 0,6% entre 2011 et 2015, mais ils augmentent de 0,23% depuis le début du quinquennat de François Hollande. Les effets de la RGPP sur l’emploi public au niveau de l’Etat sont presque effacés.

Effectifs physiques des titulaires (hors militaires)

2011

2012

2013

2014

2015

Evolution

Evolution %

Effectif physique au 31 décembre en milliers

 

Fonction publique d'Etat

1551,8

1538,9

1529

1537,9

1542,4

-9,4

-0,6%

Fonction publique territoriale

1409,9

1429,9

1453

1468,0

1472,3

62,4

4,4%

Fonction publique hospitalière

824,8

829,6

836

838,4

836,4

11,6

1,4%

Total trois versants de la FP

3786,5

3798,4

3818,0

3844,3

3851,1

64,6

1,7%

Source : INSEE 2017

Si l’on réintègre toutefois les effectifs militaires, leur baisse jusqu’aux attentats de 2015 et au-delà, induit un solde globalement négatif plus significatif (la RGPP s’est appuyée dans les coupes d’effectifs de façon importante sur le ministère de la Défense), avec un repli global de -1,5% des effectifs de fonctionnaires de l’Etat.

La trajectoire de baisse des personnels militaires étant la suivante sur la période :

 

2011

2012

2013

2014

2015

Evolution

Evolution %

Militaires

318,3

313,1

310,1

303,3

300,4

-17,9

-5,6%

Source : INSEE 2017

Les collectivités territoriales voient par ailleurs leurs effectifs de fonctionnaires augmenter de 4,4%, soit près de +62.400 titulaires sur la période, très majoritairement au niveau du bloc communal qui est pourtant le moins concerné par les réformes récentes impulsées par les pouvoirs publics. Les organismes communaux et intercommunaux ont accru leurs effectifs de près de 45.400 personnes entre 2011 et 2015, c’est-à-dire hors vague de décentralisation concernant le bloc local. Ils représentent près de 77% de l’augmentation de l’ensemble des personnels des ODAL sur la période (hors contrats aidés).

 

2011

2012

2013

2014

2015

Evolution

Evolution %

Effectif physique au 31 décembre en milliers

 

Organismes communaux

1 141,2

1 155,8

1 160,6

1 168,1

1 152,7

11,5

1,01%

Communes

1 012,7

1 025,2

1 028,3

1 034,8

1 021,9

9,2

0,91%

Etablissements communaux

128,5

130,6

132,3

133,3

130,8

2,3

1,82%

Organismes intercommunaux

245,2

257,8

266,6

274,1

279,1

33,9

13,81%

EPCI à fiscalité propre

180,2

191,0

200,3

208,4

212,8

32,6

18,10%

Autres groupements intercommunaux sans fiscalité propre

65,0

66,8

66,4

65,8

66,3

1,3

1,93%

Organismes départementaux

358,4

360,4

362,1

362,6

367,4

9,0

2,51%

Départements, y compris métropole de Lyon

292,5

294,5

295,3

295,3

300,4

7,9

2,72%

Etablissements publics départementaux

66,0

65,8

66,8

67,3

67,0

1,0

1,58%

Régions

80,0

81,7

81,2

81,5

81,9

1,9

2,33%

Autres

5,8

6,7

8,2

8,4

8,2

2,4

40,82%

Ensemble hors bénéficiaires de contrats aidés

1 830,7

1 862,4

1 878,7

1 894,7

1 889,3

58,6

3,20%

Bénéficiaires de contrats aidés

51,2

50,4

72,6

86,8

94,9

43,7

85,46%

Total

1 881,8

1 912,8

1 951,4

1 981,5

1 984,2

102,4

5,44%

Source : DGCL, BIS n°112, 107, INSEE[6].

La fonction publique hospitalière quant à elle voit ses effectifs de titulaires augmenter de 1,4%, soit +11.600 agents hospitaliers supplémentaires.

Les autres agents (autres catégories et statuts)

On trouve dans cette catégorie des vacataires, des ouvriers d’Etat, des corps techniques, etc., souvent des personnels à statut particulier.

Effectifs physiques autres catégories et statuts (hors militaires)

2011

2012

2013

2014

2015

Evolution

Evolution %

Effectif physique au 31 décembre en milliers

 

Fonction publique d'Etat

180,7

178,3

176,0

175,7

176,3

-4,4

-2,4%

Fonction publique territoriale

61,3

62,8

63,0

62,4

61,0

-0,3

-0,5%

Fonction publique hospitalière

111,0

114,6

118,0

119,9

121,6

10,6

9,5%

Total trois versants de la FP

353,0

355,7

357,0

358,0

358,9

5,9

1,7%

Sources : INSEE 2017

Globalement leur poids baisse significativement dans la FPE et la FPT où l’on enregistre un repli de -4.700 agents environ entre 2011 et 2015. Cette tendance est cependant plus que compensée par les personnels hospitaliers, où leur croissance entre 2011 et 2015 est dans le même temps de +10.600 agents supplémentaires. Au total, là encore, la croissance de cette catégorie hétéroclite augmente elle aussi de 1,7% en 6 ans.

Conclusion provisoire sur le stock

Au total, l’évolution de l’ensemble des personnels régulièrement employés dans les trois versants de la fonction publique évolue selon l’INSEE comme suit :

Hors contrats aidés

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Evolution

Evolution %

Effectif physique au 31 décembre en milliers

 

Fonction publique de l'État (FPE)

2 475,6

2 449,9

2 398,7

2 382,1

2 385,5

2 392,6

2 398,0

-77,6

-3,1%

Fonction publique territoriale (FPT)

1 806,6

1 811,0

1 830,7

1 862,4

1 878,7

1 894,7

1 889,3

82,7

4,6%

Fonction publique hospitalière (FPH)

1 095,8

1 110,5

1 129,4

1 137,0

1 152,7

1 161,1

1 163,3

67,5

6,2%

Fonction publique (FPE + FPT + FPH)

5 378,0

5 371,5

5 358,8

5 381,5

5 416,9

5 448,3

5 450,6

72,6

1,3%

Source : INSEE 2017[7]

Nous avons une baisse globale depuis 2009 dans la FPE (y compris armée) de -77.600 agents hors contrats aidés, tandis que la FPH augmente de 67.500 agents dans le même temps et que la FPT, elle, voit ses effectifs croître de 82.700 personnes (+4,6%).

Si on réintègre les contrats aidés, les évolutions sont encore plus accusées :

Effectif physiques totaux y.c. CA

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Evolution

Evolution %

Effectif physique au 31 décembre en milliers

 

Fonction publique de l'État (FPE)

2 529,4

2 507,5

2 466,2

2 450,7

2 476,5

2 475,6

2 477,5

-51,9

-2,1%

Fonction publique territoriale (FPT)

1 857,5

1 876,1

1 881,8

1 912,8

1 951,4

1 981,5

1 984,2

126,7

6,8%

Fonction publique hospitalière (FPH)

1 117,6

1 130,4

1 145,2

1 153,2

1 172,6

1 183,6

1 186,6

69,0

6,2%

Fonction publique (FPE + FPT + FPH)

5 504,5

5 514,2

5 493,2

5 516,8

5 600,4

5 640,7

5 648,3

143,8

2,6%

Source : INSEE 2017

On constate ainsi que la progression globale n’est plus de +72.600 agents entre 2009 et 2015, mais bien de 143.800 agents, soit une augmentation de +2,6% au niveau global, tandis que la FPE ne décroît que de 51.900 agents quand la territoriale elle, s’accroît de 126.700 agents.

Il est donc logique de s’intéresser de façon plus poussée au stock d’agents exerçant dans les collectivités territoriales puisqu’il apparaît que hors contrats aidés, la FPT croît 20% plus vite que la FPH et qu’en intégrant ceux-ci, la FPT croît deux fois plus vite que la FPH.

Analyse des flux de départs (entrées en pension)

S’il veut réaliser des arbitrages par des non-renouvellements de départs à la retraite, le gouvernement devra s’intéresser de très près aux flux des entrées en pension dans les trois versants de la fonction publique.

Les données les plus récentes sont publiées par DGAFP en annexe de son rapport annuel sur l’Etat de la fonction publique[8]. Une valeur approchée (l’invalidité incluse) est dégagée via les Effectifs de pensionnés de droit direct dont la pension est entrée en paiement dans l’année (SRE hors La Poste et Orange, CNRACL et FSPOEIE (ouvriers de l’Etat, etc.)).

Sources : DGAFP 2016

Il apparaît que les sorties dans l’ensemble de la fonction publique sont depuis 2012 à la baisse, notamment à cause des décalages des entrées en pension liés à la réforme des retraites. En outre, ces statistiques permettent de dégager trois tendances :

  • Une baisse significative des sorties dans la FPE (qu’il s’agisse des fonctionnaires civils,  des militaires ou des ouvriers de l’Etat). Un non renouvellement, hors militaires et ouvriers de l’Etat, montre un potentiel de l’ordre de 10.000 postes/an pour appliquer la règle du 1 sur 4 (sans tenir compte des ministères prioritaires) ;
  • Une stabilisation des sorties pour la FPH. Cela représente un potentiel, si des gains de productivités étaient recherchés dans l’administration hospitalière, de l’ordre de -10.000 postes/an ;
  • Une augmentation des départs dans la FPT qui devrait se poursuivre jusqu’en 2022, voire 2025. Pour le moment le potentiel de départs avec application d’une règle du 1 sur 4 devrait permettre de supprimer de l’ordre de -7.500 postes/an.

Avec un engagement affiché de suppression de postes de l’ordre de 120.000 sur l’ensemble du quinquennat, Emmanuel Macron doit parvenir à faire baisser les plafonds d’emplois de près de 24.000 postes par an. Avec un potentiel théorique de l’ordre de -27.500 postes/an pour une application globale d’un principe de 1 sur 4 et d'une stabilisation des sorties de la FPH. C’est parfaitement atteignable compte tenu des priorités gouvernementales.

Ce qu'il convient de souligner, c'est que si le gouvernement veut sanctuariser la fonction publique hospitalière, il se prive de 22% de son potentiel de baisse. Il devra donc faire porter ses efforts essentiellement sur la FPE dans les ministères non sanctuarisés (Bercy, Transport, Travail, et les opérateurs, etc.), mais également sur l’ensemble de la FPT afin de parvenir à y faire appliquer une logique du 1 sur 2 intégrale (ou équivalente). Il devra enfin nécessairement s’attaquer aux emplois aidés, soit 297.500 contrats dans le secteur non marchand dont 197.700 au niveau de la sphère publique strico sensu.


[2] Se reporter en particulier à notre note du 6 octobre 2016, Les CDD et CDI sont déjà la norme dans la fonction publique, http://www.ifrap.org/fonction-publique-et-administration/les-cddcdi-sont-deja-la-norme-dans-la-fonction-publique

[3] Ils sont par ailleurs comptabilisés par l’INSEE dans l’emploi public, au travers de ses deux livraisons de mars et de décembre qui calculent l’emploi public hors ou y compris contrats aidés. Pour avoir une idée du coût annuel, voir la circulaire de juin 2016, http://www.amf.asso.fr/document/index.asp?DOC_N_ID=23858&TYPE_ACTU=1

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