Emploi et politiques sociales

Contrats aidés, la Cour des comptes persiste et signe – sévèrement

08 février 2018 • Bertrand Nouel

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Les contrats aidés sont un sujet qui se retrouve régulièrement traité par la Cour des comptes. Après son rapport de 2016, voici que la Cour reprend ses critiques dans son rapport général de cette année, publié hier. L’intérêt particulier cette année tient à ce que le gouvernement a diminué le nombre de ces contrats et les crédits alloués. Courageusement, comme nous l’avons signalé, car c’est enfin un moyen de freiner la spirale infernale de la multiplication ces contrats. Mais le gouvernement a aussi réservé ces contrats au secteur non marchand, ce contre quoi nous nous sommes toujours élevés. Outre le renouvellement des critiques rituellement adressées à l’institution et à son mécanisme, la Cour a le mérite de souligner  que, réservée au secteur non marchand, l’utilisation de ces contrats constitue un véritable « dévoiement » de la politique de l’emploi, laquelle ne doit pas consister à passer les chômeurs d’une catégorie à une autre pour en améliorer les statistiques, mais à favoriser leur emploi durable, et en l’occurrence à limiter cette utilisation à ceux pour lesquels il n’existe pas d’autre solution.

Rappelons que les contrats aidés constituent le principal instrument de la politique active de l’emploi, et en absorbent le quart de ses crédits, soit 3,3 milliards d’euros en 2016, pour un peu plus de 400.000 contrats en cours à la fin de l’année[1]. Entre 2012 et 2016, 13,6 milliards leur ont été consacrés, plus 2 milliards au titre des contrats en cours restant à honorer. Dans le secteur marchand, la subvention est égale à 35% du smic brut, mais elle atteint 76% dans le secteur non marchand. La Cour relève que ce dernier pourcentage devrait n’être que de 70% et que d’une façon générale les enveloppes financières prévues ne sont pas respectées. Au total, « le coût unitaire des contrats aidés en fait l’outil le plus onéreux de la politique de l’emploi »[2].

La Cour « regrette » l’exclusion du secteur marchand

« Cette dépendance croissante des employeurs du secteur non marchand a pour effet d’évincer d’autres outils pourtant plus efficaces en termes de retour à l’emploi, tels que les contrats aidés du secteur marchand ou d’autres dispositifs plus intensifs en accompagnement et en formation. La Cour ne peut que regretter le choix, amorcé à l’été 2017 et confirmé dans le projet de loi de finances pour 2018, de réserver les moyens disponibles au titre des contrats aidés aux seuls CUI-CAE. »

La conclusion est claire. La Cour s’en explique en remarquant in limine que « les contrats aidés du secteur non marchand ont été délaissés dans tous les pays comparables », et en relevant que leur impact sur le retour à l’emploi est particulièrement mauvais, notamment par rapport aux contrats du secteur marchand, voire négatifs : 

Impact du passage en contrat aidé entre 2002 et 2007 sur la trajectoire professionnelle des bénéficiaires 

La raison toujours invoquée pour laquelle les contrats aidés ne conviendraient pas au secteur marchand est que la subvention qu’ils représentent constitueraient un « effet d’aubaine », ce qui signifie que les employeurs auraient embauché même en l’absence de cette subvention. Cet argument ne tient pas. La Cour des comptes elle-même trouve « contestable » l’affirmation de la DARES selon laquelle, dans le secteur marchand, la grande majorité des contrats conclus correspondraient à des « effets d’aubaine », contrairement aux contrats du secteur non marchand, où « par hypothèse les employeurs ont des besoins en emploi qu’ils ne peuvent pas réaliser en raison des contraintes financières qui pèsent sur eux ». La Cour observe à juste titre que « les employeurs de ce secteur n’ont pas moins de raisons que leurs homologues du secteur marchand de redéployer les économies ainsi réalisées vers d’autres postes budgétaires ». Le raisonnement de la DARES repose en effet sur le curieux argument selon lequel les employeurs du secteur marchand auraient moins de contraintes budgétaires, et/ou moins de besoin d’emplois… Ce serait plutôt le contraire, si l’on se rappelle, ce que nous avons déjà évoqué, que l’Etat a souvent rencontré beaucoup de difficultés à faire embaucher par des collectivités locales qui n’en avaient pas besoin, le quota de contrats aidés qu’il leur avait imposé ![3]

Enfin, le mécanisme des contrats aidés dans le secteur marchand revient à laisser à la charge de l’employeur plus des deux-tiers du coût du travail (chargé) au niveau du smic – à la différence du secteur non marchand où le reste à charge n’est que d’un quart environ. Il est évident que dans ces conditions la décision d’embauche par l’employeur privé ne peut pas avoir été prise au regard de la subvention et aura toujours une justification autre, ce qui signifie que parler d’effet d’aubaine avec la définition qui en est donnée n’a aucun sens ! En revanche, il serait bien plus exact de parler d’effet d’aubaine pour le secteur non marchand qui peut être incité à embaucher sans en avoir réellement besoin du seul fait de la faiblesse du reste à charge[4].

Les contrats aidés ne sont pas utilisés pour favoriser l’insertion professionnelle

La Cour assène sa vérité : « Conçus pour favoriser l’insertion professionnelle durable des personnes les plus éloignées de l’emploi, les contrats aidés ont été massivement mobilisés pour afficher une réduction des chiffres du chômage ». Les CUI et les contrats d’avenir répondent en effet à l’objectif de favoriser « l’insertion professionnelle des personnes sans emploi rencontrant des difficultés sociales et professionnelles d’accès à l’emploi ».

La Cour en conclut que « la priorité donnée au pilotage des volumes de contrats aidés en fonction des chiffres du chômage a entraîné un relâchement de l’attention portée à la qualité de leur ciblage, par rapport aux publics qui devaient être prioritairement concernés ».

Le législateur, dans son objectif prioritaire de peser (artificiellement) sur les statistiques du chômage, a considéré que les employeurs publics et associatifs étaient plus facilement mobilisables que les employeurs privés. Ce qui, selon la Cour, « peut entraîner des risques de mise en œuvre inappropriée de ce dispositif, voire d’effet d’aubaine, soulignés par la Cour dans son rapport public thématique d’octobre 2016 : « Si ces aides sont perçues comme des subventions ponctuelles, l’objectif ne sera pas de recruter à terme les bénéficiaires de ces contrats » ; bien au contraire, « nombre d’employeurs publics recourent régulièrement aux contrats aidés, souvent sur le même poste […]. Dans certains cas, ces embauches permettent de pourvoir des emplois permanents qui auraient dû l’être par des fonctionnaires […]. Les employeurs de ce secteur ont en effet économiquement intérêt à organiser la rotation des contrats aidés sur des postes permanents, plutôt que de les pérenniser dans l’emploi, et ce d’autant plus que [leurs marges budgétaires] se réduisent. »

Le cas de l’Education nationale.

Aux termes du code du travail, l’État ne peut pas être employeur de salariés en contrats aidés, alors que les établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) sont éligibles. Le ministère de l’Éducation nationale organise en conséquence l’emploi par les établissements scolaires de personnels en CUI-CAE, principalement pour accompagner les élèves en situation de handicap. Ces auxiliaires de vie scolaire (AVS) agissent  en complément des contractuels de droit public spécialement formés (les AESH). Ce qui appelle le commentaire suivant de la part de la Cour : « le ministère de l’Éducation nationale étant légalement tenu d’organiser et de financer l’accompagnement des élèves en situation de handicap pendant le temps scolaire, le reproche généralement adressé aux contrats aidés du secteur marchand peut être transposé aux CUI-AVS : leur financement sur les crédits de la politique de l’emploi relève d’un effet d’aubaine. L’emploi récurrent de personnels recrutés en contrats courts, sans perspective de pérennisation, en lieu et place de contractuels de droit public, constitue un dévoiement du dispositif ».

Ce passage du rapport a entraîné une réponse du ministère visé, qui d’emblée met en cause l’insuffisance de création d’emplois pour répondre aux besoins des maisons de personnes handicapées, ce qui a contraint le ministère à augmenter de 88% le recours aux contrats aidés entre 2012 et 2017, pour en passer le nombre à près de 50.000. Le ministère précise toutefois que des progrès ont été réalisés, permettant aux titulaires de ces contrats aidés AVS de pérenniser leur situation. Mais quel parcours du combattant ! Comme l’indique le ministère, il leur faut, après deux années de contrat aidé, être embauchés en CDD pendant deux fois trois ans pour enfin pouvoir prétendre à un CDI. Soit au total 8 ans, étant rappelé que l’administration n’a aucune obligation de consentir à deux CDD de 6 ans au total, et utilise fréquemment le stratagème consistant à ne consentir un second CDD que de moins de 3 ans pour n’être pas contraint à embaucher en CDI à son expiration…

Conclusion

La Cour critique par ailleurs l’absence de respect par les employeurs des actions de formation pourtant prévues par la loi. Nous ne nous appesantirons pas sur cet aspect, considérant qu’il est en fait la conséquence de la méconnaissance de l’objectif légal, auquel l’Etat a préféré celui d’influer sur le décompte des chômeurs. C’est pourquoi nous ne pouvons qu’approuver les mesures préconisées par la Cour consistant principalement à « réserver les contrats aidés du secteur non marchand aux seuls bénéficiaires qu’il n’est pas possible d’orienter directement vers des dispositifs plus intensifs en formation (alternance) et dont la situation ne requiert pas un accompagnement global (garantie-jeune, insertion par l’activité économique, etc.) », tout en s’assurant que les actions de formation sont effectivement suivies. Nous approuvons aussi l’avertissement donné au gouvernement : « La Cour sera d’autant plus attentive à la mise en œuvre effective de ces mesures que la décision a été prise de renoncer aux contrats aidés marchands pour concentrer les efforts sur le seul secteur non marchand. La Cour a pourtant déjà souligné à de nombreuses reprises, notamment dans le cadre de son récent rapport public thématique d’octobre 2016 sur l’accès des jeunes à l’emploi, la moindre efficacité de ces contrats en termes de retour à l’emploi des bénéficiaires ».

Toutefois, nous voyons que la Cour ne fait que « regretter » (elle ne pouvait pas faire plus !) la décision de renoncer aux contrats aidés du secteur marchand. Il est certain que la limitation de la subvention applicable à ce secteur, par rapport à la subvention dont profite le secteur non marchand, n’était pas satisfaisante et ne permettait pas en raison de son insuffisance de remplir efficacement l’objectif d’embauche voulu par le législateur. Aussi répétons-nous qu’il eût été bien préférable d’accorder aux employeurs du secteur marchand la même subvention qu’à ceux du secteur non marchand, ce qui aurait accéléré les embauches dans un secteur où au moins ces dernières auraient eu un effet beaucoup plus pérenne et formateur que dans le secteur non marchand.


[1] Les contrats aidés prennent, depuis le 1er janvier 2010, la forme de contrats uniques d’insertion (CUI), se déclinant en « contrats initiative emploi » (CUI-CIE) dans le secteur marchand et en « contrats d’accompagnement dans l’emploi » (CUI-CAE) dans le secteur non marchand, d’une durée moyenne de 10,5 mois. Les emplois d’avenir (EAV), issus de la loi du 26 octobre 2012, en sont une modalité particulière, avec des contrats plus longs, au minimum 12 mois, réservés aux jeunes de 16 à 25 ans.

[2] Le calcul du coût unitaire par personne est difficile à connaître car on ne connaît pas la durée précise de chaque contrat par année. A supposer que chaque contrat ait une durée d’une année, et sur la base de 400.000 contrats, l’aide individuelle se monterait à 8.250 euros.

[3] En réalité, on se retrouve une fois encore en face du phantasme tenace selon lequel les employeurs du secteur marchand n’attendent des subventions que pour pouvoir se les distribuer sous forme de dividendes…

[4] C’est d’ailleurs ainsi que le législateur l’a conçu, sinon pourquoi avoir différencié à ce point le montant de la subvention selon le secteur ? Faire en sorte que sans la subvention l’employeur du secteur marchand n’aurait pas embauché n’a pas à l’évidence été l’objectif de la loi.

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