Emploi et politiques sociales

Cécile Duflot réitère les erreurs de la loi 1948 sur le logement

Tirer les leçons de la « loi de 48 »

24 mai 2013 • Sandrine Gorreri

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Aujourd'hui il manque encore des logements dans les zones urbaines et il n'y a pas assez de logements sociaux disponibles ; ce n'est plus à cause des destructions comme après guerre, mais pour beaucoup à cause des pouvoirs publics qui, depuis des années, n'ont pas eu le courage de réserver les logements sociaux locatifs à ceux qui en ont vraiment besoin, et ont entravé de plus en plus la construction neuve. Il y a un an, Cécile Duflot a annoncé qu'elle voulait traiter la crise du logement par de nouvelles contraintes.

Un peu d'histoire

La seconde guerre mondiale avait détruit beaucoup de logements en France ; dans l'immédiat après-guerre le déséquilibre entre la demande et l'offre de logements locatifs était propice aux hausses de loyers et à tous les trafics. D'où l'idée de définir par décret, en fonction des caractéristiques de chaque logement, un « loyer scientifique » qui s'imposerait à toutes les locations. Il apparut rapidement que l'État devait aussi réglementer la hausse annuelle des loyers et les conditions de renouvellement des baux ; ce fut l'essentiel de la loi du 1er septembre 1948. L'État se donna aussi la possibilité de réquisitionner les logements vides. Pour que la construction de nouveaux logements locatifs ne se bloque pas, la loi ne s'appliquait qu'aux logements construits avant 1948, les loyers des logements neufs étant dits « libres », au moins pour la fixation du premier loyer.

Comme l'État voulait aussi lutter contre l'inflation et aider les classes sociales dites défavorisées, il fixa chaque année les pourcentages de hausse annuelle des loyers très en dessous de l'inflation et le parc locatif continua à se détériorer.

La location devenant de moins en moins rémunératrice, les propriétaires n'étaient pas incités à améliorer ni même à relouer les locaux devenus vacants ; il fut décidé de « libérer » les loyers des logements construits avant 1948 devenus vacants, à condition que le propriétaire améliore leur confort. Cette libération s'accompagna d'un renforcement de la réglementation et de la jurisprudence dite « du maintien dans les lieux » pour s'assurer que le départ du locataire, même en fin de bail, ne puisse résulter que d'un départ volontaire du locataire ou de besoins familiaux impératifs et dûment vérifiés du propriétaire.

Dès lors que la construction avait repris au rythme des 30 glorieuses, les locaux loués en loi de 48 devinrent un secteur à part dans lequel les locataires bénéficiaient d'un privilège auquel l'État n'était pas motivé à mettre fin car beaucoup des bénéficiaires de ces bas loyers étaient des fonctionnaires, particulièrement à Paris où, disait-on, les membres du Conseil d'État occupaient en loi 1948 des appartements haussmanniens des beaux quartiers.

Il en résulta une décote du prix des logements ainsi occupés et un marché se créa pour « acheter » les départs volontaires de locataires, ce qui était en fait un transfert partiel de la valeur du bien du propriétaire au locataire.

La loi de 48 finit par disparaître de fait au bout d'une cinquantaine d'années par des libérations réglementaires successives… et la mort des derniers locataires.

Aujourd'hui, les pouvoirs publics veulent agir contre le manque de logements dans les zones urbaines mais ils en sont pourtant directement responsables. En laissant les familles qui ni n'en n'ont plus besoin occuper des logements sociaux, ils empêchent leur réaffectation à ceux qui en ont besoin, qui doivent alors attendre la construction de nouveaux logements sociaux. De plus, ils ont déséquilibré les rapports bailleurs-locataires au détriment des bailleurs et entravé la construction de logements neufs par une avalanche de normes et de contraintes qui augmentent les délais et les coûts.

Les investisseurs institutionnels se sont retirés du logement locatif, les mises en chantier annuelles ont baissé et les prix des logements et les loyers n'ont guère baissé malgré la crise.

Le projet de loi sur le logement préparé par Madame Duflot prévoit néanmoins d'agir sur la crise du logement par de nouvelles contraintes :

- une fixation administrative des loyers de chaque logement,

- l'interdiction pour le bailleur de demander des informations économiques pour vérifier la capacité du locataire à supporter le loyer, « compensée » par l'instauration d'un système obligatoire d'assurance du paiement des loyers, financé par une nouvelle taxe,

- une augmentation de la taxe sur les logements vacants avec raccourcissement à un an du délai de vacance admis avant application de la taxe,

- et des réquisitions pour les logements qui resteraient vacants.

Ces annonces ont découragé la demande de logements locatifs neufs par les bailleurs privés et les mises en chantier ont fortement chuté en 2013.

L'expérience des années cinquante suffit pour prévoir que si Madame Duflot applique réellement les mesures annoncées, les mises en chantier de logements neufs vont tomber en dessous de 300.000 par an et que la crise du logement ne pourra que s'aggraver.

Comme l'État ne peut pas augmenter sa contribution à la construction de logements sociaux locatifs, la dernière idée parue dans le rapport Berger est de contraindre fiscalement les gros contrats d'assurance vie à financer en partie la construction de logements sociaux. Il est à craindre que la contrainte incite plutôt à de nouveaux départs d'épargnants français à l'étranger.

Le moment est venu de tirer les leçons de la crise du logement des cinquante dernières années et de chercher des solutions innovantes, plutôt que de contraindre toujours plus.

Les agences publiques de logement américaines imposent des limites de temps et des engagements de réinsertion pour les bénéficiaires de l'aide publique au logement

Le quotidien américain WSJ a expliqué dans un article paru récemment comment les contraintes budgétaires ont poussé Barack Obama à proposer dans son projet de budget 2014 une extension de la réglementation de 1996 dite de Workfare aux structures en charge de l'aide publique au logement. Cette fameuse réglementation prévoit que tout programme d'assistance à des familles en situation de nécessité financière est désormais conditionnée à ce que les participants occupent un emploi et qu'ils ne bénéficient pas de l'aide plus de 5 ans.

Actuellement, les programmes fédéraux d'aide au logement dans le système américain sont sans limitation de durée. Résultat, comme le rappelle le quotidien économique, les Américains en dessous d'un certain niveau de revenus bénéficient de « vouchers » ou se voient attribuer des logements gérés par des structures publiques parfois depuis des décennies. Dans la ville de New York, l'occupation moyenne des logements publics est de 20,7 ans. Et pour ceux qui attendent un logement, l'attribution ressemble à une forme de loterie. Ce sont les agences publiques en charge des programmes d'aide au logement qui ont poussé à agir dans ce sens, arguant que le système actuel n'incite pas les occupants à devenir financièrement indépendants.

Le Congrès a voté, en 2013, 34 milliards de dollars d'aides aux programmes fédéraux au logement y compris les vouchers. Les ménages éligibles touchent 50% du revenu médian de la zone géographique et consacrent généralement 30% de leur revenu au logement.

Bien sûr, la crise économique et la crise immobilière américaine ont augmenté le nombre de ceux qui cherchent à bénéficier de ces programmes. Quant à ceux qui en bénéficient déjà, ils font tout pour y rester. Certains donc ne partagent pas le choix du président Obama de mettre en œuvre cette réforme. Un groupe de pression représentant les intérêts de ceux qui bénéficient de ces programmes fédéraux dénonce cette méthode qui consiste à pousser vers la sortie des ménages qui ne sont pas forcément prêts et estime qu'il s'agit finalement d'un recyclage des listes d'attente. Pourtant certaines structures publiques locales opèrent déjà sous ces conditions même si elles excluent les personnes âgées et handicapées de ces nouveaux critères.

Pour le Center on Budget and Policy Priorities, un groupe d'études non partisan, spécialisé sur les familles modestes, 43% des bénéficiaires non handicapés et non âgés ont reçu une aide sociale au logement depuis plus de 5 ans. Pendant ce temps, 8,5 millions de ménages à bas revenus exclus des programmes d'assistance ont consacré plus de 50% de leurs revenus à leur loyer et/ou vivent dans des conditions de logement insalubres. D'ailleurs les agences prévoient en contrepartie une aide à l'insertion dans le marché privé du logement une assistance en cas d'endettement et de besoin de formation ainsi des conventions avec des ONG pour de l'aide à la réinsertion ou des aides familiales.

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