Éducation et culture

200.000 personnels de l'Enseignement sous-employés

06 juin 2013 • Charlotte Uher

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Le rapport de la Cour des comptes sur la gestion des enseignants, dont nous avons parlé récemment, laisse largement sous silence le problème des enseignants qui ne sont pas devant les élèves. En 2012, ce seraient [*92.400 enseignants qui ne seraient pas en charge d'une classe*]. Ces enseignants peuvent s'occuper de quelques élèves, ou bien rester inemployés une partie de l'année (remplaçants). A cela s'ajoutent [*125.000 personnes*] (essentiellement des enseignants) qui, en 2011, étaient gérées par les ministères de l'Éducation nationale et de l'Enseignement supérieur, mais qui [*n'étaient pas en fonction au sein du ministère*] : ils travaillent dans un autre ministère (Affaires étrangères par exemple) ou une organisation syndicale, ou encore sont en congé (parental, fin d'activité, …). Ce problème de gestion des personnels se retrouve dans chaque ministère, mais [*dans l'enseignement, 217.500 personnes auraient ainsi été sous-employées en 2011.*]



Mise en forme : Fondation iFRAP.

Les chiffres du ministère : 92.439 enseignants qui ne sont pas en charge d'une classe en 2012

[*40.000 enseignants sous-employés dans le second degré*]

Pour ce calcul, nous avons repris la définition du ministère de l'Éducation nationale pour compter les enseignants « qui ne sont pas devant élèves » dans le second degré [1] :

Enseignants devant élèves Enseignants « pas devant les élèves »
Enseignants à l'année en collèges et lycées (LEGT et LP) Remplacement, documentation, Erea, 1er degré (généralement en Segpa), enseignants pas encore affectés, vacataires
Source : RERS 2012.

A la vue de ce tableau, il serait plus juste de parler d'enseignants qui ne sont pas « en charge d'une classe ». En effet, cette définition appelle trois remarques :
- Certains enseignants sont bien devant un ou plusieurs élèves, au moins une partie de l'année [2],

- Les enseignants affectés après la rentrée ne sont pas comptés,

- Cette définition ne prend en compte que des effectifs physiques, sans donner l'équivalence en temps plein travaillé du nombre de postes d'enseignants en charge d'une classe. Les temps partiels notamment ne sont pas différenciés des temps plein, et les vacataires ne sont pas comptabilisés « pour des raisons de qualité de l'information recueillie » (sic !).
- Cette définition repose sur un schéma ancien, celui du statut de 1950. Or les missions des enseignants ont beaucoup évolué depuis : prise en charge des élèves à profils particuliers (Erea, Segpa, plus généralement les élèves handicapés dans le cadre de la loi 2005 sur le handicap, et Rased dans le premier degré), soutien scolaire, tutorat, aide à l'orientation. De plus, les enseignants ne sont plus forcément recrutés pour un poste à la rentrée : c'est le principe du « plus d'enseignants que de classes » en primaire, et des remplaçants professionnels (TZR).

Cette définition est issue du RERS, publication statistique annuelle du ministère. Si l'on reprend les données des fiches 9.1, 9.2, 9.4 et 9.7 de l'édition 2012 du RERS, on peut compter le nombre d'enseignants qui ne sont pas devant les élèves dans le secteur public en janvier 2012 : 40.177 enseignants, dont 1.900 (« environ ») enseignants en Erea, et des enseignants du premier degré affectés notamment dans les Segpa : 7.500 « environ ». (Erea, Segpa : voir note 2).

[*53.000 enseignants « fantômes » dans le premier degré.*]

Si l'on suit la même méthode dans le premier degré, on aboutit à un résultat de 52 262 enseignants « pas devant les élèves » en janvier 2012, dont 25.400 en remplacement , 11.700 en « prévention et traitement des difficultés scolaires », 10.700 affectés à la scolarisation des élèves malades ou handicapés, et 4.500 dans l'encadrement pédagogique, en réadaptation ou en réemploi. Mais parmi les enseignants comptés comme étant « devant les élèves » figurent les directeurs d'écoles dont certains peuvent être partiellement, ou totalement déchargés de classe. C'est le cas à Paris où tous les directeurs sont déchargés de classe, quel que soit le nombre de classes.

On peut calculer ces effectifs fantômes d'une autre manière. Mais on arrive au même résultat. Le nombre d'élèves par classe permet aussi d'estimer le nombre d'enseignants qui ne sont pas devant les élèves [3]. Dans le premier degré, on pourrait s'attendre à ce qu'il y ait, à peu de choses près, un enseignant par classe. Or ce n'est pas le cas, et de loin. Au final, en tenant compte du nombre moyen d'élèves par classe, communiqué par le ministère, et du nombre d'élèves et d'enseignants, on observe une absence de 53.000 à 62.500 enseignants, dans le premier degré, entre 2005 et 2011. Des chiffres en légère baisse, assez proches de ceux calculés dans le paragraphe précédent.

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1er degré (Selon la définition du RERS) 52.837 66.209 66.760 67.181 67.164 67.969 54.537 52.262
1er degré (Selon le nb d'élèves par classe) 62.535 60.103 59.236 59.926 58.013 55.649 52.740

Cet indicateur montre surtout que ce n'est pas parce que des postes sont supprimés, ou inversement, créés, que le nombre d'élèves dans les classes va diminuer [4]. En réalité, le nombre d'élèves a considérablement baissé depuis 1960 dans le premier degré, et reste assez stable depuis 1999, malgré la baisse du nombre d'élèves, et la hausse du nombre d'enseignants. Si les enseignants d'aujourd'hui trouvent que leurs classes sont surchargées, la raison est sûrement ailleurs que dans les effectifs : élèves moins disciplinés, baisse du niveau des enseignants recrutés, programmes trop lourds, trop grande spécialisation des enseignants, …

[*Au total : 92.000 enseignants n'étaient pas en charge d'une classe en 2012.*]

D'après la définition du RERS Enseignants "devant les élèves" Enseignants pas en charge d'une classe Total
Enseignants du premier degré 273.179 52.262 325.441
détails : Dont directeurs d'école, qui peuvent être totalement ou partiellement déchargés de classe. (A Paris, tous les directeurs sont déchargés, quel que soit le nombre de classes) Dont remplacement (25.396), prévention et traitement des difficultés scolaires (11.732), scolarisation des élèves malades ou handicapés (10.661), encadrement pédagogique, réadaptation ou réemploi (4.473)
Enseignants du second degré 347.007 40.177 387.184
détails : dont 1.900 (« environ ») enseignants en Erea, et des enseignants du premier degré affectés notamment dans les Segpa : 7.500 « environ ». (Erea, Segpa : voir note 2)
Total des enseignants du premier et du second degré 620.186 92.439 712.625
Source : fiches 9.1, 9.2, 9.4 et 9.7 de l'édition 2012 du RERS, effectifs de France métropolitaine et DOM, y compris Mayotte, en janvier 2012.

Si l'on suit ce même calcul sur une plus longue période, depuis 2006, on voit que le nombre d'enseignants qui ne sont « pas devant les élèves » est en légère baisse (102.155 enseignants en 2006 à 92.367 en 2012, hors Mayotte), et est particulièrement important dans le premier degré (-14.000 enseignants « pas devant les élèves »). La lente baisse des effectifs qui ne sont pas en charge d'une classe est probablement due pour partie à la politique de non remplacement de certains enseignants, et à l'augmentation des élèves dans le premier degré (depuis 2003) et dans le second degré (depuis 2011). Mais elle est aussi due, à moyen terme, au changement régulier de périmètre dans le calcul par le ministère du nombre d'enseignants, c'est-à-dire à un problème de définition et au manque de détails des chiffres communiqués par le ministère.

La méthode budgétaire : où sont donc partis 125.079 personnels de l'enseignement ?

Il existe une autre façon de décompter les enseignants, c'est celle que met en œuvre le rapport annuel sur l'état de la fonction publique et des rémunérations. Les décomptes des effectifs ne peuvent malheureusement pas se recouper exactement avec ceux du ministère [5]. De plus, si l'on sait que la plupart des personnels de ces ministères sont enseignants, ce rapport n'en donne pas le nombre exact.

Le rapport sur l'état de la fonction publique et des rémunérations donne le nombre des enseignants qui sont « payés », « en fonction dans » ou « gérés » par les ministères de l'enseignement (Éducation nationale et Enseignement supérieur), ainsi que dans les établissements publics qui dépendent du ministère. Le rapport budgétaire indique donc dans quelle « position » sont les personnels : en service actif au sein du ministère, ou non. Dans le graphique suivant, on voit que la part des personnels qui ne sont pas en fonction au sein du ministère, est globalement en augmentation, et oscille entre 57.000 et 125.000 entre 2007 et 2010 (derniers chiffres communiqués), la grande majorité (60.000 en 2010) étant affectée dans un établissement public dépendant du ministère. La part des congés parentaux et des disponibilités reste assez mince, contrairement aux idées reçues.



Mise en forme : Fondation iFRAP.

Cette méthode de présentation met surtout en évidence un problème de gestion plus général des personnels recrutés. Un enseignant recruté par l'Éducation nationale restera à vie rattaché à ce ministère, qui gérera sa progression de carrière, voire même continuera à le payer alors qu'il n'y est plus en fonction. Ainsi, un enseignant recruté par l'Éducation nationale peut être détaché dans un établissement dépendant d'un autre ministère. Il peut y enseigner [6] ou y faire tout autre chose, sans perdre pour autant son statut, comme le montre l'exemple du CNED.

[( Le CNED : un service public de réemploi des enseignants ?

Dans son rapport public annuel 2013, la Cour des comptes a été particulièrement critique avec le CNED, jugé peu performant, même pour son cœur de mission. La Cour a aussi pointé du doigt la politique de ressources humaines du CNED, auquel le ministère de l'Éducation nationale envoie plus d'un millier d'enseignants ne voulant plus, ou ne pouvant plus enseigner devant les élèves [7], tout en voulant garder leur statut. Or la situation de ces personnels n'est pas claire : à la rentrée 2011, 41% des enseignants du CNED étaient toujours rémunérés sur le budget de leur académie d'origine. Seule une minorité exerce son travail sur un des sites du CNED, la plupart travaillant à domicile. De plus, alors que le nombre d'élèves est en chute constante depuis une dizaine d'années, le nombre d'enseignants est en augmentation (+123 dans le premier degré entre 1998 et 2007). En 2007, derniers chiffres détaillés connus, 1.121 enseignants étaient affectés au CNED : 463 du premier degré et 658 du second degré. )]

Les ministères de l'enseignement se retrouvent donc gestionnaires de plus d'1,13 million personnes physiques. Auxquels s'ajoutent les vacataires embauchés sur des crédits normalement réservés aux heures supplémentaires des enseignants (pour un total d'1,3 milliard d'euros en 2011 pour les HS de l'Éducation nationale), plus des assistants d'éducation, des auxiliaires de vie scolaire et des contrats uniques d'insertion, rémunérés au titre des dépenses d'intervention (titre 6) du ministère (1,4 milliard d'euros en 2012). Il devient urgent de rationaliser la gestion RH des ministères, en réconciliant la gestion de l'emploi et la gestion budgétaire. Les ministères et les opérateurs doivent devenir pleinement responsables de leurs effectifs. C'est à cette seule condition que l'on pourra savoir de combien d'effectifs on a besoin pour assurer l'enseignement des élèves, et quelles dépenses il faut prévoir. Car pour l'instant, il est illusoire de vouloir réduire le nombre de personnes, si de nouvelles peuvent être embauchées grâce à des enveloppes budgétaires largement opaques.


Conclusion

Loin d'être anecdotique, la question du nombre d'enseignants devant les élèves met en évidence un important problème de gestion des effectifs au sein des ministères. La Cour des comptes a apporté la semaine dernière quelques propositions de réformes pour l'Éducation, largement concentrées sur la réforme du statut des enseignants, et l'amélioration de l'attractivité du métier, avec quelques remarques vers la fin du rapport sur la gestion administrative. Or, vu l'état actuel des finances publiques, il devient urgent de rationaliser cette gestion administrative et budgétaire pour s'assurer que toutes les nouvelles dépenses sont bien justifiées. Et que les enseignants qui ne sont pas devant les élèves, soit retournent en classe, soit démissionnent pour laisser leurs places à d'autres, plus motivés.

Nos propositions :

- Quand un enseignant part dans un autre ministère, le faire entièrement gérer par son nouvel employeur, et non plus par son corps d'origine. Cela serait rendu possible par une gestion RH recentralisée par la DGAFP. Les ministères devraient alors arrêter de créer leur propre fonction RH, et n'avoir plus que des correspondants de la DGAFP en leur sein. Cela permettrait d'homogénéiser les procédures et d'éviter les financements croisés (par exemple, un enseignant de l'EN, envoyé au ministère de la Culture, qui travaille dans un musée, au service éducatif, en étant payé par le ministère de la Culture, géré par l'Éducation nationale, mais employé dans un opérateur) [8].

- Un statut pour les directeurs d'établissements scolaires : il faut aller vers un corps de personnel de direction unique 1er-2nd degré qui permettra un pilotage et une unification renforcées du système, avec de véritables pouvoirs de RH.

- Refonte du statut et de la gouvernance : mieux définir les missions et conditions pour être fonctionnaire, le statut et les missions des autres personnels non fonctionnaires, et faire gérer les personnels par le chef d'établissement à l'échelle la plus locale possible (établissement ou groupe scolaire). La Fondation iFRAP propose une gestion au plus près avec des enseignants recrutés directement par les établissements, et rémunérés via un forfait éducatif attribué à chaque établissement en fonction du nombre d'élèves.

- En finir avec l'amateurisme et les décharges horaires pour de multiples raisons. Les enseignants, en particulier agrégés, doivent se concentrer sur les missions pour lesquelles ils sont payés : enseigner en classe entière devant des élèves. Les missions annexes (orientation, soutien scolaire, tutorat, suivi des élèves à profil particulier, remplacement ponctuel) étant effectuées par des professionnels, plus ou moins rémunérés selon leur qualification.

- Pour chaque établissement scolaire, publier les noms des enseignants et les classes dans lesquelles ils exercent, ainsi que les noms des enseignants déchargés de classe. Publier par académie les noms de toutes les personnes de catégorie A : les noms des enseignants et des inspecteurs en charge, ainsi que leurs fonctions.

[1] Source : pages 296-297 des Repères et références statistiques – édition 2012. « Les enseignants recensés ici sont ceux qui exercent une activité d'enseignement à l'année dans les collèges, les lycées d'enseignement général et technologique (LEGT) et les lycées professionnels (LP), hors enseignement religieux. Ne sont pas compris les personnels de remplacement (titulaires ou non) et de documentation, les enseignants en Erea (1 900 environ) et les enseignants du premier degré affectés notamment dans les Segpa (7 500 environ). Les statistiques ne concernent que les enseignants devant élèves : ceux qui n'ont pas de service au moment des remontées d'information ne sont pas comptabilisés. Le calcul du nombre des non-titulaires inclut les bénéficiaires de l'obligation d'emploi et les travailleurs handicapés sous contrat. Les enseignants vacataires ne sont pas comptés pour des raisons de qualité de l'information recueillie. »

[2] Définition des Segpa : « Au collège, les sections d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) accueillent des élèves présentant des difficultés d'apprentissage graves et durables. » Définition des Erea : « Les établissements régionaux d'enseignement adapté (EREA) sont des établissements publics locaux d'enseignement (EPLE). Leur mission est de prendre en charge des adolescents en grande difficulté scolaire et sociale, ou présentant un handicap. » Source : Eduscol, Ministère de l'Éducation nationale.

[3] Il est difficile de calculer le nombre d'enseignants pas devant les élèves dans le second degré, car il ne peut pas, par définition, y avoir une classe par enseignant au collège et lycée (à cause des options, et des spécialisations).

[4] Ainsi, dans le premier degré public, le nombre moyen d'élèves par classe en 2011 est le même qu'en 2007 : 25,5 en maternelle, et 22,7 en CP-CM2 (Source : RERS 2012, p.41). Dans le second degré public, il n'a que très légèrement augmenté (+0,6 élève par classe au collège, +0,3 élève au lycée), et surtout, reste inférieur au niveau de 1995 au lycée (au collège : +0,2, au lycée : -1,4) (Ibid. p.43).

[5] La Cour des comptes le regrette d'ailleurs ouvertement dans son rapport de 2013 sur la gestion des enseignants : « En raison de périmètres et modes de calculs différents, le total des effectifs n'est ainsi pas directement comparable au chiffre de 837 000 rappelé dans le présent rapport (plafond d'emploi en équivalents temps plein travaillé (ETPT), sur l'exercice budgétaire 2012), ni à la décomposition présentée à l'annexe 1.5 portant sur l'enseignement public et privé (décompte des ETPT observés sur l'année budgétaire 2011). » P. 62-63 du rapport.

[6] « Il faut arrêter de penser que les détachés n'enseignent plus.
Par exemple, les professeurs des lycées militaires sont détachés auprès du ministère de la défense, les professeurs des maisons de la Légion d'honneur sont détachés auprès du ministère de la justice, ceux qui enseignent à l'étranger auprès du ministère des affaires étrangères (enfin, pas tous, c'est compliqué l'enseignement à l'étranger...), etc. Tous ces détachés sont bien devant des élèves... » Source : Slate, http://www.slate.fr/story/62319/60.... . Page visitée le 27 mai 2013.

[7] Source : Rapport annuel 2013 de la Cour des comptes, « Le CNED, un établissement public d'enseignement inadapté à la formation en ligne. »

[8] La cour des comptes, dans son rapport budgétaire de mai 2013 sur l'exercice 2012 propose une 3e option, qui serait une amélioration à titre transitoire : créer un 3e plafond d'emplois (en plus du plafond État et du plafond opérateurs) pour couvrir (et compter !) les emplois qui ne relèvent pas des opérateurs. Par exemple, les assistants de vie scolaire ou les vacataires. Cela permettrait de suivre efficacement les dépenses de personnel, et inciterait enfin le ministère de l'Éducation (et les autres ministères, si la réforme est plus large) à gérer de façon flexible et transparente ses dépenses de personnel.

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