Budget et fiscalité

Lois de finances : dérapage récurrent des dépenses de fonctionnement

10 janvier 2013 • Samuel-Frédéric Servière

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Chaque année, le gouvernement nous promet un effort de réduction sur les dépenses de fonctionnement de l'État. Et chaque année, les lois de finances rectificatives nous montrent un dérapage par rapport au budget prévu initialement. La Fondation iFRAP estime à 3,5 milliards d'euros par an la surconsommation de crédits de fonctionnement sur cinq ans. La preuve en chiffres.

Les dépenses de fonctionnement de l'État constituent un point particulièrement sensible de la loi de finances. Bien entendu leur importance par rapport aux dépenses d'intervention ou aux dépenses de personnel peuvent paraître anecdotiques dans la mesure où elles ne représentent qu'un volume relativement étroit, de l'ordre de 12% du budget de l'État [1]. Cependant, ce segment de dépenses est particulièrement dynamique, avec près de 4% d'augmentation en moyenne hors inflation entre 2006 et 2013, uniquement en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement général (hors subventions pour charges de service public [2]).

La question se pose donc de leur réelle maîtrise. En effet, le rapport de l'IGF concernant la mise en place de la RGPP a chiffré les économies réalisées à près de 2,59 milliards d'euros cumulés entre 2009 et 2012. L'écart par rapport à la trajectoire prévue par les pouvoirs publics s'est révélé particulièrement faible, de l'ordre des 18 millions d'euros (sic) [3]. Doit-on cependant parler d'une véritable maîtrise des dépenses générales de fonctionnement ? Pas réellement.

En effet, leur évolution se présente comme suit entre vote de la loi de finances initiale et son exécution. Bien sûr, il existe un effet « crise », mais celui-ci n'explique pas tout :

Les dépenses de fonctionnement de l'État (Mds €)
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Dépenses de fonctionnement autres que de personnel LFI 15,02 15,66 17,15 19,81 19,98 20,44 20,8 20,31 22,95
Subventions pour charge de service public LFI 15,6 16,24 16,04 17,41 20,54 24,59 24,71 25,32 26,09
Dépenses de fonctionnement autres que de personnel LFR 21,00 20,93 24,92 26,22 22,75
Subventions pour charge de service public LFR 15,19 16,11 20,02 21,72 24,93
Sources : LFI 2005-2012, PLF 2013, Cour des comptes, rapports sur les résultats et la gestion budgétaire 2007-2011.

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Rien que pour 2007, les écarts constatés entre loi de finances initiale et règlement des comptes est important, de l'ordre de 3,85 milliards d'euros, écart qui persiste ensuite sur la période avec en moyenne une « surconsommation » de crédits de l'ordre de 3,5 milliards d'euros/an. Évidemment à partir de 2009, les effets de la crise modifient la donne, ainsi en 2009, le gouvernement communique sur un « effort » en dépenses de 500 millions d'euros, corrigé à 400 millions d'euros dans le rapport RGPP, tandis que les dépenses de fonctionnement s'envolent avec +4,94 milliards d'euros par rapport à la LFI. Un écart qui atteint même 5,78 milliards en 2010 à cause, entre autres, du volet « achat » des investissements d'avenir (+1,2 milliard d'euros pour les dépenses liées à l'économie numérique, et de la croissance des PME +0,7 milliard), ainsi qu'en matière d'écologie et de développement durable (+0,4 milliard d'euros). Pour 2011, la programmation du gouvernement affiche une nouvelle fois un « effort » de 500 millions d'euros sur un périmètre de dépenses restreint (de 10,3 milliards d'euros) [4] qui ne sera consommé en réalité qu'à hauteur de 300 millions d'euros. Par ailleurs sur le reste de l'enveloppe, les montants dérapent : +1,95 milliard d'euros au total, soit plus de 2,25 milliards d'euros sur les dépenses militaires et électorales. En réalité, les dépenses de fonctionnement militaire sont sous-budgétées à hauteur de 1,8 milliard d'euros. A celles-ci doivent s'ajouter des dépenses de culture en direction des musées +111,7 millions d'euros et +157,9 millions d'euros concernant l'entretien du réseau routier (mais il s'agit là d'une mesure d'ordre).

Gains cumulés par rapport à 2008 annoncés en CMPP 6
En Mds € 2009 2010 2011 2012 2013
Fonctionnement CMPP 6 0,4 0,8 1,9 2,6 3,5
Réalisés décembre 2011/IGF 0,4 0,8 1,9 2,6 3,5
En efforts supplémentaires 0 0,4 1,1 1,5 2,0

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Pour 2012, aucune donnée définitive n'existe tant que la Cour des comptes n'a pas présenté ses conclusions (à venir mai 2013). Graphiquement (graph n°1), le manque de maîtrise des dépenses peut être schématisé par les courbes et les aires tracées entre elles. Les sur-dépenses de fonctionnement sont matérialisées par la surface en grisé entre la courbe violette (loi de finances de règlement) et la courbe bleue (loi de finances initiale), ainsi que pour les subventions pour charges de service public liées aux opérateurs (surface en orange [5]), même si cette dernière dimension ne nous retient pas (sauf sur le volet dépenses de fonctionnement des opérateurs, qui normalement devaient être également touchés à hauteur de 10% entre 2011-2013 [6]).

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Comparaison des dépenses de fonctionnement entre LFI et LFR

On constate une certaine convergence entre LFR et LFI initiée à partir de 2010, cependant que les dépenses générales de fonctionnement continuent d'augmenter plus vite que l'inflation en exécution mais apparaissent « facialement » maîtrisées depuis 2009, et ce, jusqu'en 2013 en loi de finances initiales (voir graphique 2).

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Evolution des dépenses de fonctionnement en fonction de l'évolution tendancielle sur la période

Conclusion :

En matière de maîtrise des dépenses de fonctionnement, il est clair que l'effet conjoncturel de la crise "joue" sa part dans l'envolée des crédits entre lois de finances initiales et de règlement. Cependant là encore, des erreurs de sous-budgétisation parfois rendondantes ou systématiques portent atteinte à la sincérité de la loi de finances initiale. On constate cependant qu'une convergence à partir de 2010 se dessine en ce qui concerne les dépenses strictes de fonctionnement (hors subventions pour charges de service public à destination des opérateurs). Il nous restera à le vérifier s'agissant des économies supposées engrangées dans le cadre de la RGPP. Souhaitons qu'elle se poursuive. Nous n'avons d'ailleurs pas véritablement le choix, depuis l'entrée en vigueur du traité budgétaire européen (TFCE) et l'arbitrage toujours possible des marchés.

[1] Très exactement 12,4% du PLF 2013, contre 12,1% de la LFI 2012, hors fonds de concours, voir le Tableau de comparaison, par titre et catégorie, des crédits proposés pour 2013 à ceux votés pour 2012, PLF 2013, p.241.

[2] Les SCSP évoluent en effet sur la période à 5,3% entre 2006 à 2013, pour une inflation moyenne de 1,6%.

[3] Voir IGF, rapport RGPP, synthèse, p.48.

[4] Le périmètre retenu en effet n'est pas de 18,3 milliards d'euros comme annoncé, (20,44 millions d'euros, mais avec des gels immédiats et ponction de la réserve de précaution de l'ordre de 5% ainsi que certaines mesures complémentaires). Voir rapport Carrez tome 1 (exécution du budget 2011), p.21. Il est en réalité de 10,3 milliards puisqu'on en retire les dépenses militaires (7,8 milliards d'euros) et les dépenses électorales (0,2 milliard pour les cantonales + 1/3 du Sénat). C'est sur cette fraction que porte l'effort en dépenses de fonctionnement RGPP de 10%.

[5] A noter qu'en matière de subventions pour charges de service public, on assiste à l'inverse à une sous-consommation des crédits. Le déploiement du processus d'autonomisation des universités n'ayant pas respecté parfaitement la programmation initiale.

[6] S'agissant du champ des dépenses de fonctionnement au sein des opérateurs, celui-ci est très mal documenté. La mission IGF relative aux agences de l'État, n'a pu identifier que les dépenses de fonctionnement des ODAC, soit 10,8 milliards d'euros en 2008, et n'a pu présenter de vision consolidée. « La réduction des dépenses de fonctionnement n'a pu être documentée, faute de documents de synthèse. », rapport p.2. L'engagement triennal impulsé par la loi de programmation des finances publiques du 28 décembre 2010. Avec un effort complémentaire de réduction des effectifs de 1,5%/an.

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