Budget et fiscalité

Les déficits cachés de la Sécu

14 novembre 2018 • Samuel-Frédéric Servière

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A première vue c’est une bonne nouvelle ; pour la troisième fois consécutive, les administrations de Sécurité sociale (ASSO) afficheraient un solde positif et contribueraient ainsi à la réduction du solde public au sens de Maastricht. Après 6,3 milliards d’euros en 2017 (0,3% du PIB), +13,8 milliards en 2018 (+0,6% du PIB) pour culminer à +20,3 milliards en 2019 (+0,8% du PIB). Un excédent tel d’ailleurs que le gouvernement a décidé d’en reverser une partie selon les conclusions du rapport Dubertret/Charpy (non publié) et en accord avec la LPFP 2018-2022 au budget de l’Etat, sous la forme de deux leviers : une non compensation assumée de diverses baisses de ressources affectées à la Sécurité sociale et la diminution à compter de 2020 et jusqu’à la fin du quinquennat de la fraction de la TVA affectée à cette dernière par vagues successives (-1,5 milliard en 2019, -3,5 milliards d’euros en 2021, -5 milliards à compter de 2022).

En réalité, cette bonne fortune en comptabilité nationale, ne se retrouve pas telle qu’elle dans les comptes des organismes sociaux. Et à bien y regarder, des déficits « cachés » subsistent, qu’il convient de faire apparaître.

 

Passage du solde du régime général et du FSV au solde des ASSO (Mds)

Exécution 2015

Exécution 2016

Exécution 2017

Solde prévu en 2018

Solde prévu en 2019

Régime général + FSV en PLFSS

-10,8

-7,8

-5,1

-1,0

0,7

Clé de passage

0,6

-1,4

0,5

1,6

1,0

Régime général + FSV en comptabilité nationale

-10,2

-9,2

-4,6

0,6

1,7

CADES + FRR

10,7

12,0

12,4

12,9

13,6

Autres régimes de sécurité sociale

-3,6

-4,4

-0,6

0,2

4,5

 -dont Unédic

-3,8

-4,0

-3,2

-1,5

0,7

 -dont régimes complémentaires (Agirc-Arrco, Ircantec, Efrap…) et autres régimes

0,3

-0,5

2,7

1,7

3,8

Pour mémoire solde en comptabilité générale des hôpitaux publics

-0,4

-0,2

-0,7

 -1,5*

 -

Ecart

-0,4

-0,4

-0,3

1,6

 

ODASS (organismes dépendants des administrations de sécurité sociale, principalement hôpitaux)

-0,8

-0,6

-1,0

0,1

0,5

Solde des ASSO en comptabilité nationale

-3,8

-2,2

6,3

13,8

20,3

Sources : FIPECO[1], RESF 2019, rapport Sénat tome 1 PLFSS 2019 p.13[2], Cour des comptes, comité d’alerte de l’ONDAM[3], DRESS, les dépenses de la santé 2017 (2018), RESF 2019, p.117.

Tout d’abord, relevons que les comptes du régime général et du FSV inscrits dans le cadre des PLFSS successifs ne se sortent du « rouge » qu’à compter de l’exercice 2019. En comptabilité nationale toutefois, le gouvernement enregistrait une sortie « positive », près d’un an plus tôt dès 2018 avec +0,6 milliard, là où les comptes arrêtés en comptabilité générale affichaient encore un déficit de 1 milliard d’euros. Comment est-ce possible ? Tout simplement parce qu’en comptabilité nationale, les dotations et reprises sur amortissements et provisions permettent d’augmenter facialement les recettes, tandis que les ponctions opérées sur les réserves sont neutralisées, améliorant d’autant le solde.

Ensuite un autre déficit est largement noyé dans la masse des comptes sociaux. Il s’agit de celui de la CNRACL, c’est-à-dire de la caisse de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Son déficit attendu pour 2018 est de 662 millions d’euros et atteindrait 1 milliard d’euros en 2019[4]. A elle seule, elle dégrade l’ensemble des comptes du périmètre du ROBSS (régime obligatoire de base de la sécurité sociale) hors régime général qui afficherait, soit un solde continument négatif (si on y inclut le FSV) à compter de 2018 jusqu’en 2022, soit un solde positif puis négatif en 2022 (si on l’exclut). La COG signée par le gouvernement avec la CNRACL le 15 octobre 2018 ne semble pas prévoir une augmentation de la cotisation employeur. Les pouvoirs publics feraient donc le choix de maintenir la caisse de retraite en territoire négatif sur l’ensemble de la programmation.

Autre point négatif, le solde des hôpitaux publics. En comptabilité nationale, on les classe dans les ODASS (les organismes dépendants des administrations de sécurité sociale) dont ils forment l’agrégat le plus conséquent (avec depuis 2009 Pôle emploi et les ESPIC (établissement de santé privés d’intérêt public)). Or alors même que les hôpitaux publics affichent des comptes en constante dégradation depuis 2015 (section principale et budgets annexes) : -0,4 milliard en 2015, -0,2 milliard en 2016, -0,7 milliard en 2017[5] et pourraient atteindre près de -1,5 milliard d’euros en 2018 (selon la FHF), la comptabilité nationale enregistre sur le champ des ODASS au contraire une amélioration constante des comptes à partir de 2017 : -1 milliard d’euros, puis +0,1 milliard attendu en 2018, solde qui atteindrait même +0,5 milliard en 2019. Cette particularité là encore s’explique en partie par la « clé de passage » réalisée entre les comptes hospitaliers et les comptes nationaux. Dans une note de 2012[6], la DRESS explique le mécanisme : exclusion des postes de provision et d’amortissement, traitement différentié des reventes de médicaments, etc. En clair certaines charges et certains produits en comptabilité générale ne sont pas repris en comptabilité nationale et ne contribuent pas au calcul de la capacité ou de besoin de financement. Par ailleurs, symétriquement, la comptabilité nationale intègre certains éléments du bilan de la comptabilité générale pour le calcul de la capacité ou du besoin de financement (apports, subventions d’équipement, etc.)[7]

Enfin, le solde de l’UNEDIC. Celui-ci ressort dans le cadre du PLFSS 2019 à +0,7 milliard d’euros. Une bonne fortune qui repose uniquement sur une conclusion positive de la négociation en cours sur la nouvelle convention d’assurance chômage dont le gouvernement escompte 1 à 1,3 milliard d’euros d’économies en moyenne annuelle (soit 3 à 3,9 milliards d’économies sur trois ans). En effet, au dernier pointage et compte tenu des perspectives d’amélioration de l’emploi, les perspectives financières de l’UNEDIC tablaient plutôt sur un déficit compris entre -0,6 milliard[8] d’euros et -89 millions d’euros[9]. D’ailleurs, la présentation du PLF indique elle-même : « le solde de l’UNEDIC resterait déficitaire pour les années 2018 et 2019 (quoique dans une ampleur moindre relativement que les années précédentes) ».  Il faut donc en conclure que le gouvernement anticipe à présent dans ses perspectives financières les économies supplémentaires qu’il veut engranger dès 2019 et dont il demande désormais aux partenaires sociaux de négocier les modalités dans le cadre de sa lettre de cadrage de septembre 2018. Or pour le moment, on le sait, la pilule passe plutôt mal chez ces derniers : le négociateur CGT ayant déchiré la feuille de route. La dégressivité qui figure sur la lettre de cadrage constitue une ligne rouge côté syndicats, tandis que la taxation des contrats courts en constitue une autre du côté patronal. Tout reste donc à faire, sauf à ce que le gouvernement prenne en la matière ses responsabilités.

On le voit, côté déficits sociaux, les loups sont nombreux. Si l’amélioration globale et très significative des comptes des administrations de Sécurité sociale est à souligner, notamment portée par une masse salariale plus dynamique que prévu et les rentrées des contributions et cotisations qui vont avec, ces bonnes nouvelles ne doivent pas masquer des déficits « cachés » persistants qui ne semblent pas réglés de façon pérenne par les pouvoirs publics. En particulier, les déficits de la CNRACL et des hôpitaux publics avancent masqués, ce qui n’est pas une bonne nouvelle pour une gestion saine des finances sociales.


[5] Comité d’alerte de l’ONDAM octobre 2018 op.cit.

[7] Relevons que dans le cadre de son rapport annuel relatif à la Sécurité sociale, la Cour des comptes à proposé un alignement des calendriers de clôture des comptes hospitaliers et du constat définitif de l’ONDAM, ainsi que la publication d’une évaluation prévisionnelle du solde. Voir rapport p.90 https://www.ccomptes.fr/system/files/2018-10/20181004-rapport-securite-sociale-2018_0.pdf

[8] Voir Assemblée nationale, dossier législatif, rapport sur le projet de loi pour choisir son avenir professionnel, tome 2, p.308 et suiv. http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r1019-tII.pdf

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