Budget et fiscalité

Fiscalité des ménages : les 10 propositions de la Fondation iFRAP

06 février 2014 • Samuel-Frédéric Servière

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Après les assises de l'entrepreneuriat, les assises de la fiscalité des entreprises, voici le lancement des assises de la fiscalité des ménages. Le groupe de travail présidé par le député Dominique Lefebvre et l'inspecteur des finances François Auvigne, devra coordonner le travail de 18 parlementaires, de cinq experts (juristes et économistes) avec la participation des ministres rattachés à Bercy et des syndicats. Le but de l'opération, réfléchir à une simplification de la fiscalité à niveau de prélèvements constant. La Fondation iFRAP dresse ici 10 propositions pour passer à une fiscalité intelligente, plus lisible et plus juste qui contribuerait à renforcer tout à la fois la citoyenneté fiscale et l'attractivité de notre pays sur le plan international.

1. Restaurer le bouclier fiscal : ce dispositif supprimé en 2012, a laissé la place au mécanisme du plafonnement de l'ISF à 75% (sans plafonnement du plafonnement), et même à 70% si l'on en sort certains dispositifs bénéficiant de dérogations [1]. Par ailleurs, la somme de l'impôt sur le revenu, de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus et des prélèvements sociaux peut atteindre à eux seuls 64,5% sans ISF. Il importe au regard du contrôle resserré du Conseil constitutionnel relatif aux capacités contributives, d'y inclure également les impôts locaux, afin d'apprécier véritablement dans sa globalité la pression des prélèvements directs pesant sur chaque foyer fiscal. La réforme pourrait prendre deux voies :

  • soit une restauration pure et simple du bouclier fiscal à 60%
  • soit l'inclusion dans le plafonnement ISF de la prise en compte des impôts directs locaux.

2. Quotient familial : la fondation iFRAP se prononce en faveur d'une fiscalité directe rigoureusement « familialisée » et conjugalisée. Il s'agit donc de sanctuariser ce dispositif quitte à « neutraliser » par un pacte fiscal (cf. infra) la différence de traitement qui existe entre l'imposition sur le revenu et les minima sociaux dans la prise en compte de la composition réelle des ménages, et en procédant en sens inverse à une "individualisation de la décote" [2].

3. Etendre encore la familialisation aux fratries, aux ascendants/descendants et aux unions libres en créant un pacte fiscal offrant les mêmes avantages fiscaux que la conjugalisation aux personnes vivant sous un même toit (cela permettrait d'initier une convergence avec les prestations sociales familialisées et d'améliorer le recoupement des services fiscaux et sociaux).

4. Imposition à la source : la fondation iFRAP se prononce pour un basculement conditionnel à l'imposition à la source, sous réserve que l'administration fiscale ne se défausse pas des opérations de détermination et de collecte sur l'employeur et qu'il soit transparent sur la réduction de personnel et plus largement des frais de fonctionnement que ce basculement permettrait d'opérer [3].Encore faudrait-il faire figurer sur la déclaration récapitulative de l'année suivante, pour chaque "foyer fiscal", le taux effectif payé sur l'ensemble des revenus liquidés pour l'année passée. Il s'agit d'une mesure de cohérence alors que l'impôt papier qui touche les entreprises françaises représente entre 3 et 4 points de PIB (ce qui est considérable par rapport à nos voisins européens qui tous sauf la Suisse ont déjà basculé sur la retenue à la source pour des charges administratives comparables avant simplification). La solution d'un organisme payeur bancaire est bien préférable ; elle devrait d'ailleurs s'étaler dans le temps contrairement au basculement rapide réalisé par l'Islande par exemple, puisque les enjeux sont une réforme à prélèvements constants (voir encadré).

Basculer sur la retenue à la source, un processus par étapes

La bonne solution est celle de l'inclusion des banques dans le processus qui prélèvent déjà les différentes retenues libératoires sur les revenus financiers. Le rapport du CPO (conseil des prélèvements obligatoires) sur la question de 2011 évoque explicitement cette piste en évoquant la technique de l'IRCA (l'imposition sur les revenus courants de l'année). Il serait alors possible de demander une retenue à l'organisme bancaire basée sur une clé de calcul simple comme pour les versements d'acomptes de l'IS : reprendre les acomptes relatifs à l'imposition de l'année n-1 (mensualisés) puis effectuer une régulation en fin d'année. Un mécanisme de fiabilisation pouvant permettre d'ajuster de mieux en mieux la charge fiscale aux revenus effectivement encaissés au cours de l'année n. Gageons cependant que paradoxalement dans cette hypothèse, le mécanisme serait d'autant plus performant (avec des tiers payeurs comme les banques ou les assurances) si l'on revenait à un PFL sur l'ensemble des valeurs mobilières et d'épargne, la régulation pourrait avoir lieu au quatrième trimestre, avec agrégation des PFL cédulaires déjà réalisés, correction des augmentations et primes fiscalisables puis envoi du tout (c'est-à-dire la régulation + la déclaration automatique des produits PFL auto-imputés par les organismes payeurs) à l'administration fiscale sans intervention du contribuable. Une dernière récapitulation déclarative pour les produits fonciers par exemple existerait début janvier et permettrait au contribuable de demander l'élection aux niches de son souhait pour l'année suivante), en même temps que les chèques fiscaux relatifs aux dispositifs fiscaux choisis par le contribuable au début de l'année précédente seraient alors liquidés.

En tout état de cause, la confidentialité bancaire permettrait de prendre le relai du secret fiscal. Il pourrait il y avoir également « rémunération » de l'intermédiaire bancaire (par création par exemple d'un GIE à l'identique du GIE carte bancaire) sur le produit de l'impôt en prélevant des frais de traitement négociés directement avec les pouvoirs publics dans le cadre d'une convention expresse rendue publique. La quotité prélevée serait précomptée et mensualisée de façon légèrement supérieure à la charge fiscale effective de sorte que le Trésor soit correctement sécurisé.

5. Exclure toute réflexion sur un rapprochement IR/CSG, la fusion est un leurre, techniquement compliquée et dont les reports de charge entre catégories de revenus différentes ou de composition des ménages seraient nécessairement fort importants. Par ailleurs, la fondation iFRAP se prononce pour une CSG véritablement proportionnelle et unifiée du point de vue des taux (à l'heure actuelle il s'agit de quatre impôts dissociés et partiellement sujets à un barème implicite lié à des exonérations diverses mal identifiées) qui constitue un véritable impôt minimal pour l'ensemble des ménages. Etant entendu que la part déductible de l'impôt sur le revenu des ménages devrait être préservée (elle contribue par ailleurs à limiter les phénomènes de double imposition d'un même revenu) [4].

6. Rendre imposables les revenus de l'assistanat et les plafonner, maîtriser et diminuer les dépenses sociales en rendant imposables à l'IR, les compléments de revenus et en plafonnant les prestations cumulées par foyer fiscal.

7. Procéder à une réflexion sur une fusion de la PPE du RSA et des APL [5] afin de simplifier leur liquidation, d'éviter leurs captation par des tiers et les incohérences (voir l'une augmenter quand l'autre baisse) [6]. Pour cela, il faudrait commencer par unifier les périodes de prise en compte des revenus de référence pour le calcul des aides [7]. On obtiendrait ainsi une allocation minimale à taux variable (accordée de façon différentielle aux personnes de moins de 25 ans ou plus de 25 ans, ayant déjà travaillé ou non) susceptible d'un plafonnement global et d'une soumission (théorique) aux impositions directes en cas d'assujettissement à l'IR et aux contributions sociales [8].

Fiscalité des élus

8. Rendre imposables les indemnités représentatives de frais de mandats pour les parlementaires (6.412 euros par mois) (s'il y a lieu, le parlementaire pourra justifier de ses frais de mandats auprès des services fiscaux) et restituer les crédits collaborateurs (9.138 euros par mois) non utilisés.

9. Supprimer le mode dérogatoire d'imposition forfaitaire à la source des élus locaux afin que le barème de l'IR leur soit appliqué comme à tout contribuable. 84% de nos députés cumulent les fonctions électives alors qu'en Allemagne par exemple, le cumul d'un mandat au Bundestag et d'une fonction de membre de l'Assemblée d'un Land est interdit. L'éthique en politique serait plus grande si nos parlementaires n'étaient pas à la fois juges et parties, c'est-à-dire chargés d'évaluer les politiques publiques et en même temps de dépenser les mêmes deniers au niveau local. Le cumul des indemnités est plafonné à une fois et demie l'indemnité parlementaire, soit environ 8.270 euros, mais il existe de nombreux biais, par exemple il n'est pas interdit de présider une intercommunalité quand on est parlementaire et la rémunération n'est pas toujours comprise dans le plafonnement des revenus (bien que théoriquement dans la pureté des textes elle y soit comprise) … Ajouter la non-déductibilité de l'IR des cotisations des élus locaux à la CAREL.

Fiscalité des fonctionnaires

10. Réformer dans la justice l'imposition des ménages suppose d'assurer un véritable alignement de la pression fiscale des fonctionnaires sur celle des travailleurs du privé. Dans ce but, il s'agirait de réfléchir à la fiscalisation de certains avantages aujourd'hui exonérés d'impôts (rémunérations accessoires, primes) notamment et à la compensation de cotisations sociales aujourd'hui plus légères (voir encadré).

Cotisations sociales : moins chères pour les fonctionnaires

Selon les domaines, les régimes sociaux de la fonction publique sont proches de ceux du Régime Général du privé ou complètement différents. Mais jamais identiques.

Pour les allocations familiales, les fonctionnaires sont gérés par la Caisse Nationale d'Assurance Familiale, depuis 2005 seulement. Mais la fonction publique a conservé une seconde allocation pour enfants (Supplément familial de traitement) coûtant environ 1 milliard d'euros par an pour les fonctionnaires d'État, soit 2% supplémentaires de cotisation sur le traitement brut.

Pour l'Assurance maladie, la prise en charge des soins est identique dans le privé et le public. Mais pas celle des arrêts maladie ni de l'invalidité que l'État gère directement. En cas d'arrêt maladie, il n'existait pas de jour de carence (avant le 1er janvier 2012) et les intéressés recevaient leur traitement complet hors prime. Les taux de cotisation employeur sont donc différents, sans qu'on sache si cet écart est justifié : privé 12,80%, public 9,10%. L'assiette des cotisations aussi est différente : les « accessoires » du salaire des fonctionnaires (soit 20% des salaires) ne sont pas soumis à cotisation. Autre particularité, les mutuelles santé de fonctionnaires ont obtenu une « délégation » de la part de la CNAMTS qui leur permet de gérer directement la totalité des remboursements aux assurés. Un avantage certain pour ces mutuelles et pour leurs adhérents.

Chômage : Employés à vie, les fonctionnaires et leurs employeurs ne cotisaient historiquement pas à l'assurance chômage. Une situation tolérable quand le taux de chômage était de 3% mais probablement pas quand, à 10%, c'est un problème social essentiel. Pour atténuer cette anomalie, une cotisation salariale dite de solidarité de 1% a été instituée en 1983 sur les salaires bruts des fonctionnaires, supérieurs à environ 1.500 euros par mois. Un taux minime en comparaison des 6,4% payés par les entreprises et salariés du privé.) Cette cotisation de solidarité ne finance pas l'assurance chômage mais le fonds de solidarité qui verse notamment l'allocation de solidarité spécifique (ASS). [9]


[1] Voir décision n°2012-654 du 29 décembre 2012.

[2] Neutraliser les effets perturbateurs de la décote en l'individualisant pourrait permettre de ne pas désinciter à la conjugalisation des couples bi-actifs les plus modestes.

[3] Réduction notamment des services de proximité, dématérialisation des déclarations fiscales, passage au Big data pour le contrôle. Par ailleurs un tel passage ne pourrait pas s'effectuer sans l'élaboration d'un nouveau rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution, supprimé depuis le PLF 2014, qu'il conviendrait alors de réintroduire mais orienté non plus sur les organismes bénéficiaires mais sur la pression fiscale s'exerçant sur les catégories de redevables (individus (répartition par déciles et centiles de revenus), par âge ou situations professionnelles et familiales, les entreprises, le tiers secteur, les administration et opérateurs (partiellement fiscalisés) etc…). En incluant puis consolidant prélèvements sociaux mais aussi impôts locaux et taxes affectées, via le développement d'une batterie d'indicateurs ajustés.

[4] Voir la doctrine fiscale en ligne, BOFiP http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/5…

[5] La fusion de ces trois aides notamment les APL devenues indifférenciées, permettrait d'éviter la captation d'une partie de ces aides par des tiers sous la forme d'ajustement de prix, logements, consommation, crédits, tarifs sociaux, etc.

[6] Se reporter en particulier à l'ouvrage de Martin Hirsch, Cela devient cher d'être pauvre, Stock, Paris, 2013, p.144.

[7] Ibid., p.117 et suiv. En particulier il faudrait trancher entre le RSA calculé en fonction des revenus du trimestre précédent, la PPE qui suivant l'IR est calculée sur les revenus de l'année n-1, les APL sur les revenus de l'année n-2 !.

[8] Après avoir neutralisé via la souscription de pactes fiscaux les différences de traitement entre l'IR et les minima sociaux liés à la situation juridique du ménage, voir proposition n°3

[9] Pour assurer le financement des allocations de solidarité, le fonds de solidarité collecte "la contribution de solidarité". Cette contribution est prélevée à la source par les employeurs des fonctionnaires et agents publics relevant de l'Etat, des collectivités locales, des établissements hospitaliers et autres organismes précisés par les articles L. 5424-1, L 5424-2 et R 5424-1 (ancien article L 351-12) du Code du Travail. Elle s'élève à 1% de leur rémunération. Il reçoit également 'une subvention de l'Etat qui lui permet d'équilibrer recettes et dépenses. En 2011, le montant total des allocations financées par le Fonds de Solidarité a représenté 2,5 milliards d'euros.

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