Budget et fiscalité

Dépenses publiques et fiscalité, les vraies questions dont on ne débat pas.

06 septembre 2013 • Bertrand Nouel

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Il ne fait pas de doute que les prélèvements obligatoires sont le sujet central de la rentrée, comme des mois qui vont suivre. Toutes les réformes (retraites, transition énergétique, CICE, etc.) butent en effet sur la question de leur financement. Or les débats sur la fiscalité sont accaparés par des positions de principe qui interdisent que l'on se pose les bonnes questions. Ces positions de principe sont essentiellement l'obsession de la « justice fiscale » et le refus de remettre en question le fameux modèle français. Au nom de la justice, priorité est donnée à une fiscalité confiscatoire pesant particulièrement sur le capital productif ; au nom du modèle français on s'interdit les réformes structurelles permettant de réduire les dépenses publiques sociales et bien au contraire on augmente sans fin ces dernières. Nous voulons insister ici sur trois questions cruellement absentes des débats, que sont respectivement l'imposition non démocratique de leurs choix de société par les gouvernants, le problème de l'efficacité des dépenses publiques et enfin celui du niveau à partir duquel les prélèvements obligatoires finissent par détruire l'économie.

Le 29 juillet indique la date à partir de laquelle en 2013 le citoyen pourra librement disposer des fruits de son travail [1]. Cette indication est par ailleurs à mettre en balance avec une autre, la déclaration faite le 24 août par le Vice-Président de la Commission européenne et commissaire aux affaires économiques, Monsieur Olli Rehn, selon lequel en France, les taxes auraient atteint "un seuil fatidique". Même inquiétude d'ailleurs au FMI. Dans son rapport d'août 2013 consacré à la France [2], celui-ci a mis en lumière que la pression fiscale s'était accrue entre 2009 et 2012 de 3 points de PIB et risquait de se voir accrue pour 2013 d'un point de PIB supplémentaire, la portant à un niveau difficilement soutenable en terme d'efficacité pour une reprise de la croissance et l'équilibre de nos finances publiques [3].

Les véritables problèmes que posent les prélèvements obligatoires se situent dans la très délicate appréciation de son optimisation et du niveau à partir duquel ses effets peuvent être considérés comme pernicieux pour l'économie en général. En l'occurrence, il nous semble indispensable de se poser au moins trois questions fondamentales.

La première est celle des choix opérés par l'État dans ce qui doit relever, selon l'opinion que s'en font les gouvernants, de ce qu'il est convenu d'appeler le service public. Cette question est fondamentale car elle renvoie à la conception que l'on se fait de la démocratie. En effet, en élargissant continument le spectre de leurs interventions au nom du service public, les gouvernants imposent leur propre vision des prestations qu'ils entendent demander de fournir à la collectivité de façon « gratuite », c'est-à-dire en réalité en faisant supporter à tous, par l'impôt, ce qui ne profite qu'à certains, et ce dont d'autres n'ont pas de raison de payer le coût. Le service public [4] devrait être strictement réservé aux interventions nécessitées par des motifs impératifs de besoins essentiels (école, eau, électricité …) éventuellement fournis gratuitement ou à des tarifs subventionnés, les autres prestations devant être facturées à leur véritable coût. Pour ne prendre qu'un exemple, les TGV, à la différence des TER, ne font pas partie du service public de la SNCF (ce qu'on a trop tendance à ignorer) [5]. Ils ont bien entendu été plébiscités par les usagers, mais leur développement excessif a été un gouffre financier [6] : il n'y a aucune raison valable pour que les usagers ne payent pas le véritable coût, et si leur succès en dépendait, il fallait y renoncer, mais non pas faire payer par les contribuables, d'une façon ou d'une autre, le déficit de la SNCF qui s'y rapporte, au détriment des trains de banlieue et des TER en général qui ont eux-mêmes été privilégiés par rapport aux lignes d'autocars très souvent beaucoup moins coûteuses.

Il faut se demander dans quelle mesure la détermination autoritaire par l'État de ses interventions ne constitue pas paradoxalement un des motifs de défiance des citoyens envers le personnel politique. Comme l'on voit, c'est un vaste débat qui mène loin, et on a bien tort de l'ignorer.

La seconde question est relative à l'efficacité de la dépense publique financée par les prélèvements obligatoires. Sur ce point il ne suffit pas en effet d'affirmer que l'État fournit « gratuitement » des prestations que les Français devraient de toutes façons payer à des organismes privés – plus cher ajoutent certains. Il est nécessaire d'examiner dans chaque cas sérieusement et sans parti pris si la prise en charge par l'État se justifie économiquement et si les mêmes services ne seraient pas rendus plus efficacement et/ou pour un coût moindre par des organismes privés, au besoin par voie de délégation de service public dans les cas où ce dernier est concerné. Ce que l'on peut fortement déplorer est l'absence quasiment systématique de débats publics sur cette problématique (établissements de soins, transports, enseignement, eau, énergie, logement, …).

Enfin la dernière question, tout aussi redoutable, et qui nous retiendra plus longtemps, est celle qui consiste à déterminer le niveau à partir duquel les prélèvements obligatoires ont un effet globalement négatif sur l'économie. Cette problématique n'est pas examinée autrement que de façon idéologique, au nom du sacro-saint modèle social français auquel il ne saurait, par principe, être question de porter atteinte. Tout se passe comme si l'on commençait par poser la priorité du maintien de ce modèle, en le poussant encore plus loin au nom du concept de justice sociale, et qu'on ne se préoccupe que dans un second temps de chercher les ressources permettant d'en assurer le financement.

Ainsi, le déséquilibre frappant qui touche par exemple l'impôt sur le revenu, n'a été mis en évidence que très récemment par Bercy [7]. Jusqu'à présent, il était de bon ton de dire que le paiement de l'IR touchait toujours plus de la moitié des foyers fiscaux. Or, Bercy vient de dévoiler à l'occasion de la troisième non revalorisation du barème en fonction de l'inflation que ce n'est qu'à partir de 2012 que 50% des foyers fiscaux ont de nouveau payé l'IR, celui-ci avait même touché un plus bas contributif historique en 2009 avec seulement 43,4% de cotisants.

La politique fiscale est donc assez consternante, pendant que l'on laissait se miter la base de l'IR (ce qui ne veut pas dire utiliser les niches fiscales, mais se préoccuper du nombre véritable d'assujettis), on hausse la barque de façon incrémentale sur les entreprises. Le gouvernement vient par exemple d'annoncer que les entreprises devraient, après la complémentaire santé, financer la pénibilité au travail selon des critères extrêmement flous qui nourriront systématiquement la contestation, sans compter l'abus que l'on continue à faire des « taxes affectées », qui permettent en fait de contourner les règles budgétaires, et qui devraient encore une fois être mises à contribution. Un bon panorama de la hausse des impôts depuis trois ans vient d'ailleurs d'être publié par le monde qui confirme une hausse générale des prélèvements obligatoires sur les particuliers et les entreprises de 57,6 milliards d'euros, soit bien les 3 points de PIB avancés par le FMI entre 2011 et 2013, dont 30,6 milliards sur les ménages et 27 milliards sur les entreprises [8].

À aucun moment cependant n'est envisagée de réforme structurelle permettant de limiter l'augmentation des dépenses (retraites, régimes spéciaux, indemnités chômage…) ni de clarifier les recettes : impôts à taux bas et à assiette large, toilettage des niches fiscales les moins efficaces, report d'une partie de la fiscalité pesant sur les entreprises vers les contribuables (ce qu'ont par ailleurs fait la plupart des pays occidentaux dont l'Allemagne et la Suède). C'est le toujours plus, mais jusqu'où ?

Or les recettes publiques ne seront pas au rendez-vous escompté. Bercy reconnaît l'existence d'un « aléa baissier », selon ses propres termes, par rapport aux prévisions présentées dans le programme de stabilité remis aux autorités européennes.

Nos gouvernants semblent incapables de comprendre, ou en tout cas de reconnaître que « trop d'impôt tue l'impôt », selon l'expression consacrée. Et pourtant ils sont régulièrement contraints de reculer, au moins partiellement, par rapport à leurs intentions affichées d'augmenter certains impôts, ou de supprimer des niches fiscales, en raison des inévitables effets pervers que produiraient ces augmentations ou suppressions : à preuve la fiscalité des aides à domicile, celle des revenus du capital avec l'épisode, non terminé, des « pigeons » et des « poussins » et tout récemment les « tondus », ou encore certains impôts pesant sur les entreprises. À preuve encore la fiscalité verte à créer, dont on présent que si elle se fait par "verdissement" c'est-à-dire un report de charges fiscales, sa "neutralité" ne sera au mieux valable que la première année. Baisser l'IS, Bercy y pense, afin de faire baisser le taux facial à 30% quand les suédois l'envisagent autour de 24%, mais bien sûr contre une compensation toute aussi fiscale et moins visible...

Exil et évasion, délocalisation des centres de décision (voir Total récemment), moindre attractivité de la France pour les cadres étrangers (voir par exemple les déclarations d'Henri de Castries, dirigeant d'AXA) ou les capitaux (attestée par les plus récentes statistiques), fraude fiscale ou travail au noir (en plein essor chez certains travailleurs indépendants), tout cela est incontestable mais ces sujets ne sont pas traités car l'on préfère lutter contre les effets plutôt que sur les causes. Trop d'impôt tue l'impôt. Est-ce si dur à comprendre ? ». Et de souligner que « la hausse du forfait social, passé de 2% en 2009 à 20% en 2012 a entraîné des changements de comportement dans les entreprises, le rendement de la mesure est donc inférieur à celui escompté ». Même effet pour les mesures diverses (et contradictoires) affectant la fiscalité immobilière.

Trop d'impôt tue en effet l'impôt. Les entreprises, sur lesquelles repose la plus grande partie des hausses d'impôts, contrairement par exemple à l'Allemagne ou la Suède [9], n'embauchent pas et défaillent à un rythme accéléré. On nous dit que le PIB du deuxième trimestre s'est fait remarquer par une augmentation surprise de 0,5%. Quoi qu'il en soit des causes et de la pérennité de cette hausse, l'ACOSS nous apprend que le deuxième trimestre s'est aussi signalé par une diminution remarquable des déclarations d'embauche, redescendues au niveau très bas de l'été 2009, cependant que l'intérim, considéré comme un indicateur avancé de l'emploi, rechutait en juin. L'AGS de son côté note une augmentation record des salaires impayés, et Altarès voit s'accroître aussi remarquablement les défaillances d'entreprises. Est-ce le moment de solliciter encore ces entreprises, et si on le fait, que récoltera-t-on ?

D'une façon générale, les contribuables et acteurs économiques réagissent naturellement pour échapper à l'impôt dû, en modifiant leur comportement par tous les moyens, y compris en diminuant leur activité imposable. Il n'est pas besoin de rentrer dans la polémique sur l'effet Laffer et ses courbes : cet effet est une évidence, même s'il est difficilement quantifiable. L'encadré ci-dessous montre un exemple qui est évidemment minuscule à lui seul, mais bien révélateur.

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Laffer s'invite dans une commune de Nord Bretagne

C'est une commune (riche) de Nord Bretagne. 2.400 habitants, un seul café-tabac-presse, ouvert jusqu'à maintenant six jours sur sept (dimanches exclus). La tenancière vient d'annoncer une petite révolution qui fait du bruit dans le coin : à compter du 1er septembre, l'établissement sera désormais fermé tous les mercredis. Étonné, je lui en demande la raison. « Le RSI [10], vous connaissez ? Il me prend 42% de mon chiffre d'affaires. Je n'ai plus envie de travailler six jours sur sept pour remplir les poches du RSI. Je gagne suffisamment ma vie pour fermer le mercredi ».
Résultat, le PIB de cet établissement va diminuer, et le RSI y perdra les cotisations correspondantes. Peut-être pas un sixième, mais peut-être aussi davantage, par désaffection. Une goutte d'eau dans la mer du PIB national ? Évidemment, mais il y a quand même 45.000 débits de ce type en France. 45.000 gouttes d'eau, ce n'est pas encore un de ces petits ruisseaux qui font les grandes rivières, mais il y a beaucoup d'autres ruisseaux dans le même cas…)]

Est-ce si dur à comprendre ? Plus grave, cela semble impossible à admettre politiquement. Jusqu'au jour peut-être où, trop têtus, les faits imposeront la conduite… ? La vigilance est de mise. Les mois qui vont suivre devraient être pleins d'enseignements.

[1] Indice calculé par le cabinet Ernst & Young pour l'Institut Molinari.

[2] France Selected Issues Paper, IMF Country Report n°.13/252.http://www.imf.org/external/pubs/ft...

[3] En particulier, op.cit, p.35 point 11 : "It also reflects the fact that the tax-for-GDP ratio is already high by international standards, and this margin to rise taxes that are less harmful for growth have already been partly exploited..."

[4] Fourni par des entreprises publiques ou privées

[5] Ainsi s'exprime la charte de la SNCF : « Les missions de service public sont désormais de plus en plus souvent précisées par contrat entre les autorités publiques et la SNCF. À ce jour, de tels contrats concernent le Transport Express Régional et Transilien conclus respectivement avec les Conseils Régionaux et le Syndicat des Transports d'Ile-de-France ; la gestion et la maintenance du réseau d'infrastructure déléguées à la SNCF par la loi ; la mise en œuvre des tarifs sociaux (billets de congés payés, de familles nombreuses, abonnements de travail ». Ni les TGV ni le fret, qui s'exercent dans un contexte concurrentiel, ne font partie du service public. La SNCF doit dans ces deux secteurs faire face à la totalité de ces coûts dans le cadre de son activité commerciale, ce qui n'est pas le cas. La question est de savoir si les TGV auraient été développés par une entreprise purement commerciale, non « adossée » à un service public…

[6] Le prix des péages varient de 17 euros par train kilomètre sur Paris-Lyon à 7 euros par train kilomètre sur Paris-Strasbourg, ligne de surcroît beaucoup moins fréquentée donc très déficitaire http://www.lesechos.fr/entreprises-...

[7] Voir Les Echos, Elsa Conesa, La facture fiscale des ménages s'alourdit, 22 août 2008.

[8] Voir, Le Monde, 4 septembre 2013, Patrick Roger, Pluie d'impôts sur la France

[9] Voir à ce propos l'ouvrage d'Emilie Bourdu, Les transformations du modèle économique suédois, Presses des Mines Paris Tech/La Fabrique, juillet 2013. L'auteur précise p.112 et 113 que le taux d'impôt sur les sociétés est de 22% depuis le 1er janvier 2013 en Suède, auquel s'ajoutent une simple taxe sur les propriétés entre 0,2% et 2,2% de la valeur du bien, et une taxe sur les plus-values de 26,3% (alignée sur l'ancien taux de 2012 de l'IS).

[10] Régime Social des Indépendants.

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