Budget et fiscalité

Déficit à 2,6% du PIB : la baisse des impôts, c’est pour quand ?

29 mars 2018 • Samuel-Frédéric Servière

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Les premiers résultats des comptes nationaux des administrations publiques 2017 publiés le 26 mars 2018 par l’INSEE laissent entrevoir une amélioration inédite du déficit public en 2017 à 2,6% du PIB contre un prévisionnel dans le cadre de la LPFP 2018-2022, attendu à 2,9%. Cette réduction importante de près de 0,3 point entre le prévisionnel et le réalisé (environ 6,9 milliards d’euros), mais aussi de près de 16,6 milliards d’euros entre 2016 et 2017 cache en réalité des sous-jacents contradictoires qui doivent aboutir pour les pouvoirs publics à faire montre de la plus grande prudence. Notamment que cette amélioration ne repose que sur une augmentation des recettes (et donc des prélèvements obligatoires) et que la question des dépenses n'est toujours pas réglée...

Un premier constat sur les comptes 2017 : tout reste à faire

Première constatation, le déficit public ne se réduit pas sous l’effet de deux éléments d’inégales importances : une croissance du PIB plus rapide que prévu (à 2% contre 1,5% anticipés), aboutissant mécaniquement à une baisse relative du poids du déficit (-59,3 milliards) nominal dans le PIB (de l’ordre de 0,07 point), permettant de faire passer le déficit de 2,7 à 2,6 points de PIB environ. Par ailleurs la croissance plus importante que prévu a généré, par l’activité supplémentaire induite, une hausse des prélèvements obligatoires de près de 0,8 point de PIB à 45,4% du PIB (hors cotisations imputées et crédits d’impôts). Un record absolu depuis le début de la Vème République. Face à cela la dépense se contracte très légèrement à la suite de rehaussement de la croissance et uniquement grâce à elle… de 0,1 point passant de 56,6% à 56,5% du PIB. Toute l’amélioration à 0,1 point près vient donc de rentrées fiscales très favorables… mais pas d’un effort substantiel en matière de dépenses.

Malheureusement, avec 2,6% du déficit, le solde des comptes publics ne parvient pas à atteindre un niveau stabilisant de la dette, de l’ordre de 2,3%. La dette brute continue donc à croître et passe ainsi entre 2.152,5 milliards d’euros en 2016 (96,6%) à 2.218,4 milliards d’euros en 2017 (97%). Soit + 65,9 milliards d’euros en 1 an. Il n’y a donc pas à pavoiser car si le niveau de dette continue de progresser vers les 100% du PIB c’est uniquement parce que la France est toujours incapable de dégager un excédent primaire (solde excédentaire hors charge des intérêts de la dette). Une équation qui doit prendre en compte également l’engagement du président de la République de faire diminuer sur son quinquennat les prélèvements obligatoires de 45,4% à 43,7%, soit désormais -1,7 point de PIB entre 2017 et 2022. La seule solution est donc de s’attaquer résolument à la dépense publique afin de la faire baisser notablement en volume, car avec une dépense publique à 56,5%, la France est désormais largement au-dessus de son prévisionnel[1] qui s’établissait pour 2017 à 56,1% que nous réévaluons à 56,2% pour tenir compte de la LPFP définitive. Le différentiel est donc important dès le début de la programmation avec un effet dépenses de +0,3 point (soit +6,9 milliards d’euros) qu’il faudra bien rattraper.

Quelles administrations améliorent mieux leurs soldes ?

Ainsi que le relève l’INSEE, « la réduction du besoin de financement des administrations publiques en 2017 est essentiellement due à l’Etat et aux administrations de sécurité sociale ». En effet, si l’Etat concentre l’essentiel du déficit public (voir tableau ci-dessous), c’est aussi son solde qui contribue le plus à l’amélioration du déficit public (9,5 milliards d’euros). Ensuite viennent les administrations de sécurité sociale dont le solde s’apprécie de 7,3 milliards d’euros, enfin de 2 milliards d’euros pour les ODAC (opérateurs de l’Etat). « Pour la première fois depuis 2008, les administrations de sécurité sociale enregistrent un excédent (+5,1 milliards d’euros). Pour autant l’Etat concentre toujours le plus de déficit à hauteur de 2,8 points de PIB (-64,3 milliards), ainsi que ses opérateurs à un moindre degré (-1 milliard d’euros), l’ensemble des autres administrations publiques présentant désormais un solde excédentaire (ASSO : sécurité sociale) ou à l’équilibre (collectivités territoriales).

 

2013

2014

2015

2016

2017 (LPFP)

2017

diff prév/réal

2017-2016

En milliards d'euros

 

 

 

 

 

 

 

 

S13 - Ensemble des administrations publiques

-86,5

-83,9

-79,7

-75,9

-66,2

-59,3

6,9

16,6

S1311 - Administration publique centrale

-68,9

-71,7

-75,8

-76,8

-73,1

-65,3

7,8

11,5

S13111 - État

-70,2

-74,3

-73,3

-73,8

-70,8

-64,3

6,5

9,5

S13112 - Organismes divers d'administration centrale

1,3

2,6

-2,5

-2,9

-2,3

-1,0

1,3

2,0

S1313 - Administrations publiques locales

-8,5

-4,8

-0,1

3,0

2,3

0,8

-1,5

-2,2

S1314 - Administrations de sécurité sociale

-9,1

-7,4

-3,8

-2,2

4,6

5,1

0,5

7,3

En % du produit intérieur brut

 

 

 

 

 

 

 

 

S13 - Ensemble des administrations publiques

-4,1

-3,9

-3,6

-3,4

-2,9

-2,6

0,3

0,8

S1311 - Administration publique centrale

-3,3

-3,3

-3,4

-3,4

-3,2

-2,9

0,3

0,5

S13111 - État

-3,3

-3,5

-3,3

-3,3

-3,1

-2,8

0,3

0,5

S13112 - Organismes divers d'administration centrale

0,1

0,1

-0,1

-0,1

-0,1

0,0

0,1

0,1

S1313 - Administrations publiques locales

-0,4

-0,2

0,0

0,1

0,1

0,0

-0,1

-0,1

S1314 - Administrations de sécurité sociale

-0,4

-0,3

-0,2

-0,1

0,2

0,2

0,0

0,3

Source : INSEE, calculs Fondation iFRAP 2018

Une amélioration qui ne repose que sur les recettes

Les recettes augmentent de 4% en 2017 contre seulement 1,4% en 2016. Soit une augmentation de 0,7 point, mais 0,8 point pour les P.O (prélèvements obligatoires), représentant une augmentation de 46,1 milliards d’euros. Cette amélioration des encaissements se répartit sur l’ensemble des administrations publiques : Les impôts sur le revenu et le patrimoine augmentent très sensiblement +5,2% contre +0,6% en 2016, les impôts sur les produits et la production s’apprécient de +4,6%, les recettes de cotisation sociale de 3,5%. De leur côté les recettes non fiscales se contractent de 0,1 point de PIB mais augmentent en valeur de 1,7 milliard d’euros.

  • Au niveau de l’Etat les recettes s’accroissent de 21,7 milliards d’euros : l’IS augmente de près de 8 milliards d’euros, dont la part de la surtaxe IS pour compenser l’annulation de la taxe à 3% sur les dividendes représente 4,9 milliards. En sens inverse, il y a au profit de l’Etat une restitution des créances de CICE non consommées, pour un montant là aussi conséquent de 2,8 milliards majorant d’autant les recettes d’IS. L’IR augmente, mais faiblement avec +0,8 milliard d’euros, à cause de l’attribution progressive de la base fiscale imposée et inversement de l’augmentation du nombre de personnes employées. La TVA augmente au profit de l’Etat de 7,9 milliards (contre +7,6 pour la TVA totale). Les DMTG (droits de succession) de + 1,9 milliard d’euros ;
  • Les recettes des ODAC (opérateurs) augmentent de +1,3 milliard d’euros dont +0,3 milliard de taxe sur les transactions financières et +0,4 milliard d’euros de TICPE affectée à l’AFITF (infrastructures de transport) ;
  • Du côté des recettes sociales, les prélèvements sociaux augmentent de 3,3 milliards d’euros dont 2,8 milliards de CSG, la masse salariale croissant plus vite (accroissement de la population en emploi et baisse du chômage). Par ailleurs, les cotisations sociales effectives augmentent de près de 3,5%,  +3,7% pour les ménages et +3,4% pour les entreprises.
  • S’agissant des collectivités territoriales, les hausses d’impôts représentent 4,7 milliards d’euros dont +2 milliards d’euros pour les DMTO (transactions immobilières), +0,8 milliard d’euros pour la TFPB et +0,5 milliard d’euros pour la TH, comme pour le versement transport. Ces recettes font donc bien plus que compenser la baisse des dotations votées par la précédente majorité pour 2,4 milliards d’euros.

Niveau des dépenses publiques (milliards)

2016

2017

Diff 2017-2016

Diff 2017-2016 (%)

Total des dépenses

1 260,8

1 291,9

31,1

2,5%

Dépenses de fonctionnement

402,1

410,9

8,8

2,2%

dont rémunérations

283,9

290,1

6,2

2,2%

dont consommations intermédiaires

107,3

109,8

2,5

2,3%

Prestations sociales

579,4

591,4

12,0

2,1%

Autres transferts et subventions

155,6

165,6

10,0

6,4%

Formation brute de capital fixe (actifs non financiers)

77,6

79,6

2,0

2,6%

dont investissement

75,1

77,3

2,2

2,9%

Intérets

46,1

44,4

-1,7

-3,7%

Total des recettes

1 184,8

1 232,6

47,8

4,0%

Recettes non fiscales

191,5

193,2

1,7

0,9%

Prélèvements obligatoires

993,3

1 039,4

46,1

4,6%

Niveau des dépenses publiques points de PIB

2016

2017

Diff 2017-2016

 

Total des dépenses

56,6

56,5

-0,1

 

Dépenses de fonctionnement

18,1

17,9

-0,1

 

dont rémunérations

12,7

12,7

-0,1

 

Prestations sociales

4,8

4,8

0,0

 

Autres transferts et subventions

26,0

25,8

-0,2

 

Formation brute de capital fixe (actifs non financiers)

7,0

7,2

0,2

 

dont investissement

3,5

3,5

0,0

 

Intérets

3,4

3,4

0,0

 

Total des recettes

53,2

53,9

0,7

 

Recettes non fiscales

8,6

8,5

-0,1

 

Prélèvements obligatoires

44,6

45,4

0,8

 

Source : INSEE, calculs Fondation iFRAP 2018

La question toujours non réglée des dépenses

S’il apparaît que les dépenses semblent légèrement fléchir en volume (0,1 point de PIB), elles augmentent nettement en valeur de 31,1 milliards d’euros entre 2016 et 2017, soit +2,5%. Le profil est cependant assez contrasté entre les niveaux d’administration. Nous ne disposons pas de la ventilation complète qui ne sera publiée qu’avec l’ensemble détaillé des comptes en mai 2018.

  • Les dépenses de l’Etat sont touchées par une série de dépenses ponctuelles exceptionnelles : recapitalisation d’AREVA (+2,3 milliards), remboursement de la taxe à 3% sur les dividendes (+4,9 milliards). Par ailleurs le précédent gouvernement a lâché lors de l’année électorale sur un certain nombre de dépenses : +4,2 milliards d’euros sur les dépenses de fonctionnement, dont +2,9 milliards d’euros pour les dépenses de rémunération (soit près de 50% de la hausse totale de 6,2 milliards) sous l’effet de la revalorisation du point d’indice, de l’initiation du protocole PPCR (gelé en cours de gestion par la nouvelle majorité) et de la hausse des emplois d’enseignants (mesure électoraliste). Les transferts sociaux sont impactés par la hausse de la PA (prime d’activité) pour 1,6 milliard d’euros. Enfin l’Etat compense les exonérations accordées aux personnes « fragiles » pour près de 2,5 milliards d’euros. En sens inverse les PSR UE (subventions aux budgets européens) sont en baisse (-4 milliards), ainsi que le transfert des ESAT à l’assurance maladie (-1,5 milliard) et la DGF aux collectivités territoriales (-2,4 milliards) ;
  • S’agissant des ASSO (administrations de sécurité sociale), les prestations augmentent de 2,0% notamment avec le transfert en provenance de l’Etat des ESAT (voir supra), les prestations en espèce augmentent de 2%. Les prestations en nature (notamment la consommation de médicaments) s’apprécient de 2,8% ;
  • Enfin les dépenses des collectivités territoriales accélèrent en matière d’investissement (reprise du cycle) à hauteur de 2,9 milliards d’euros. Par ailleurs les dépenses de fonctionnement sous l’impulsion des dépenses de personnel (encore inconnues) augmentent sensiblement à +2,3% en lien avec les mesures indiciaires et catégorielles appliquées à l’ensemble des trois versants de la fonction publique. En sens inverse la charge des intérêts d’emprunt diminue de 0,4 milliard d’euros (-7,9%) en lien avec le désendettement forcé imposé aux collectivités par leur CRFP (contribution au redressement des finances publiques).

La question lancinante de la dette

La croissance a permis une hausse inédite des prélèvements obligatoires ce qui a mécaniquement amélioré (toutes choses égales par ailleurs) le solde des administrations publiques. Cependant, la dépense, elle, n’a pas été stabilisée avec une augmentation en 1 an de 31,1 milliards d’euros. Il en résulte que le solde toujours négatif ne parvient pas à atteindre le solde jugé stabilisant et fixé à environ -2,3 points de PIB, soit un écart de 0,3 point pour 2017.

En conséquence, la dette continue de croître dans des proportions significatives avec +65,9 milliards d’euros entre 2016 et 2017, passant de 2.152,5 à 2.218,4 milliards d’euros en un an (soit de 96,6 à 97,0% du PIB). Par ailleurs, aucune APU (administration publique) ne parvient à se désendetter en dehors des ODAC (qui passent d’un encours de 13,2 milliards à 11,8 milliards d’euros). La dette est cependant quasi-stabilisée s’agissant des APUL (augmentation de 1,3 milliard d’euros à 201,5 milliards en 2017) et les ASSO (augmentation de 1,2 milliard à 226,1 milliards d’euros). Le mauvais élève est donc l’Etat qui par construction concentre (et reprend en vertu de ses garanties) la part la plus importante de l’endettement public, soit +64,7 milliards d’euros en 2017 (à 1.779 milliards), « une variation très proche de son besoin de financement (-64,3 milliards d’euros) ». Il en résulte un endettement brut à 97% du PIB, alors que la LPFP 2018-2022 prévoyait 96,7%. L’endettement de 2017 est même proche de l’endettement record prévu pour 2019 dans le cadre de la prévision pluriannuelle avec 97,1%. Nous risquons dès 2018 d’atteindre ce pic avec malheureusement un an d’avance. Et il est fort probable que la France le dépassera en 2019, notamment sous l’impact de la réforme ferroviaire qui devrait déboucher sur une reprise de dette de l’EPIC (la dette pour la SNCF réseau s’élève à 45 milliards d’euros, soit l’équivalent de 2 points de PIB de 2017 environ. En cas de reprise totale, nous pourrions alors attendre les 99% d’endettement…

Conclusion

Conjurer le spectre des 100% de dette et proposer une perspective ambitieuse de baisse des P.O de -1,7 point de PIB (soit 38,9 milliards d’euros de 2017) jusqu’à 2022 (la fameuse promesse du président Macron d’atterrir à 43,7% du PIB en la matière) suppose de parvenir efficacement à contraindre nos dépenses publiques sans brider pour autant la croissance. La pression mise sur les propositions disruptives et structurelles qui devront sortir en avril de CAP 2022 est donc maximale. Dans le cas contraire il faudra choisir : soit privilégier le solde et l’endettement, soit baisser de façon ordonnée dépenses et prélèvements obligatoires. Mais les pouvoirs publics sans ambition en matière de maîtrise des dépenses publiques et de révision du périmètre de l’action publique, ne pourront pas faire les deux au risque de sacrifier la compétitivité des entreprises sur l’autel des impératifs européens ou l’inverse.


[1] Voir Sénat rapport relatif à la LPFP 2018-2022, p.82, http://www.senat.fr/rap/l17-056/l17-0561.pdf qui donne la clé de répartition avant et après prise en compte des crédits d’impôts. Ces derniers sont inclus dans le cadre de la présente présentation de l’INSEE.

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