Budget et fiscalité

Arrêt Ruyter, quelles suites pour la fusion IR-CSG ?

Arrêt de la CJUE du 26 février 2015 de Ruyter. Quels enseignements en matière de CSG ?

04 mars 2015 • Samuel-Frédéric Servière

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La CJUE vient juste de rendre un arrêt important, de Ruyter, s’agissant d’une question préjudicielle posée par le Conseil d’État français sur le point de savoir si le simple fait qu’un citoyen Néerlandais résidant en France mais travaillant en Hollande, pouvait être assujetti sur les revenus de son patrimoine à la CSG et CRDS ainsi qu’aux autres cotisations ayant caractère d’impôts annexes : PSRC (prélèvement social sur les revenus du capital), CSA (contribution sociale pour l’autonomie) et PS (prélèvement de solidarité) en France.

Plus techniquement, la question posée était celle de savoir si l’absence de critères de répartition précis inscrits dans le règlement (CEE) n°1408/71 du Conseil du 14 juin 19711 ne faisait pas obstacle à l’application de ce même traité s’agissant de la CSG, celle-ci n’ayant pas le caractère d’une cotisation ouvrant droit à prestations, mais d’une imposition de toute nature (donc unilatérale et sans contrepartie). Suivant ce raisonnement développé par le Conseil d’État, la CSG n’entretiendrait pas nécessairement, en dépit de sa participation au financement des régimes obligatoires français de Sécurité sociale, un lien direct et pertinent avec certaines branches de la Sécurité sociale au sens de l’article 4 dudit règlement. La réponse de la CJUE est très claire : l’unicité de la législation applicable en matière de Sécurité sociale est intangible, toute atteinte à ce principe en dehors des exceptions prévues viderait le règlement de sa substance et porterait atteinte à la libre circulation des travailleurs au sein de l’UE. En conséquence, la CSG (et les impositions additionnelles) portant sur les revenus du patrimoine constitués par ses rentes viagères de source hollandaise,  doivent être supprimées. Mais surtout, cet arrêt devrait avoir des conséquences importantes pour nos finances publiques nationales et reléguer au placard les projets de fusion IR-CSG. Explications :

Le principe d’affectation met en évidence l’existence d’un lien direct et pertinent avec certaines branches de la sécurité sociale :

La question préjudicielle posée par le CE à la CJUE est d’importance. Un Etat affectant le produit d’une imposition en lieu et place d’une réforme de l’IR (ce qui fut le cas d’ailleurs s’agissant de la CSG), peut-il maîtriser la fiscalité frappant les revenus de capitaux de travailleurs résidents sur son territoire et travaillant dans un autre pays de l’UE ? La réponse est clairement négative.

La Cour va même plus loin : « la circonstance qu’un prélèvement soit qualifié d’impôt par une législation nationale n’exclut pas que au regard du règlement n°1408/71, ce même prélèvement puisse être regardé comme relevant du champ d’application de ce règlement. » En effet, poursuit là Cour, le caractère unilatéral et sans contrepartie du prélèvement « est dépourvu de pertinence aux fins de l’application du règlement n°1408/71 ». Dépourvu de pertinence car le critère déterminant est celui « de l’affectation spécifique d’une contribution au financement d’un régime de Sécurité sociale d’un Etat membre ». Il ne peut donc y avoir en pratique de mécanisme (hors exceptions prévues au règlement) de double cotisation qui serait contraire au principe de l’unicité de la législation applicable en matière de Sécurité sociale et qui s’entend de la législation du pays dans lequel l’individu travaille.

Le sujet concernant l’ensemble des travailleurs migrants (frontaliers ou non) ayant le caractère de résidents fiscaux en France, l’enjeu budgétaire est d’importance. Les pouvoirs publics peuvent-ils arguer de cette difficulté liée à la séparation des impositions2 pour promouvoir une fusion accélérée de la CSG et de l’IR, en diluant la CSG dans l’IR de façon à remettre en cause le principe d’affectation spécifique ?

Pas le moins du monde nous dit une nouvelle fois la Cour. En effet, « obliger ceux qui, parmi les résidents d’un Etat membre, sont affiliés à la sécurité sociale d’un autre Etat membre de financer en outre, même si ce n’est que partiellement, la Sécurité sociale de l’Etat de résidence, créerait ainsi une inégalité de traitement au regard » du règlement. Ainsi, le simple fait d’une affectation partielle du produit de ce nouvel impôt à la Sécurité sociale, suffirait en lui-même à rendre ce nouveau prélèvement contraire à nos engagements européens du point de vue de la libre circulation des personnes et du principe d’unicité de la législation applicable en matière de Sécurité sociale.

L’impossible fusion de l’IR/CSG au regard de nos engagements européens :

Il existe donc visiblement un caractère extensif dans l’interprétation que l’on peut faire de cette nouvelle jurisprudence et qui dépasse largement la question du financement de la protection sociale sur les revenus de patrimoines des résidents travaillant hors de France.

  • D’une part, la Cour ajoute volontairement pour l’écarter, le fait qu’il existe ou non une fiscalisation de ces mêmes revenus dans l’Etat d’emploi du contribuable. Il n’existe donc pas de parallélisme en matière de Sécurité sociale avec ce que l’on connait pour le déclenchement d’une imposition minimale des revenus en matière de fiscalité internationale. Il n’y a pas de partage des assiettes de prélèvements sociaux.
  • D’autre part, il existe une conséquence pour l’ensemble du bloc fiscalité des revenus pour l’ensemble des contribuables français, dans la mesure où l’exonération de CSG et des prélèvements additionnels fléchés sur les revenus du patrimoine, sera sans doute décidée au bénéfice des résidents-travailleurs étrangers, mais la Cour interdit par avance toute fusion en ce qu’elle créerait de facto si elle était rabattue sur un impôt unique frappant le revenu, un traitement fiscal différencié de contribuables étant « fiscalement » considérés dans des conditions identiques de résidence et de revenus, voire de composition du foyer fiscal. Une telle différence de traitement objective serait sans doute constitutive d’une rupture d’égalité devant les charges publiques. La perspective de la mise en place d'un abattement correspondant au montant fléché du nouvel impôt vers la sécurité sociale n'y changerait sans doute pas grand chose. En effet, non seulement l'abattement serait conditionnel et parfois partiel (arrêt ou reprise d'un travail transfrontalier par exemple), mais en outre, sa gestion necessiterait une revalorisation annuelle selon une clé de répartition complexe tenant compte de la dynamique de la composante affectée au financement de la sécurité sociale du nouvel impôt fusionné. Le mécanisme de neutralisation serait donc difficile à mettre en oeuvre et ne permettrait pas une gestion simple et prévisible des finances publiques pour un impôt qui représenterait alors près de 180 milliards d'euros3.

La CJUE n’en fait d’ailleurs pas mystère : « Le caractère complet de ce système de règles de conflit a comme effet de soustraire au législateur de chaque Etat membre le pouvoir de déterminer à sa guise l’étendue et les conditions d’application de sa législation nationale quant aux personnes qui y sont soumises et quant au territoire à l’intérieur duquel les dispositions nationales produisent leurs effets. »

Quelles conséquences pour nos finances publiques ?

La fusion IR/CSG devient désormais impossible au regard du droit européen impliquant une lecture renouvelée de l’égalité devant les charges publiques et le principe d’égalité de traitement fiscal. Se dessine alors en contre-point un enjeu pouvant déboucher sur un contentieux massif pouvant s’élever à plusieurs milliards d’euros, à l’instar des contentieux précomptes et OPCVM.

Bercy va donc chercher naturellement à compenser les pertes « futures » qui seront occasionnées. Le financement de la Sécurité sociale devra donc se passer d'une partie de la taxation des revenus de patrimoines de source étrangère (pour les affiliés à un système de Sécurité social distinct de celui de son lieu de résidence). La question de la « progressivisation de la CSG » va s’en trouver elle aussi affectée puisque les reports de charge pourraient être par trop massifs entre les différents déciles de revenus et sans doute très mal acceptés. Tout porte à croire que cette décision débouchera sans doute sur un rehaussement de la CSG... reste à attendre l'application qui en sera ensuite faite par le Conseil d'Etat lui-même (puisque nous sommes dans le cadre d'une question préjudicielle).

Mais l’intérêt est ailleurs. Il réside dans le fait que les citoyens européens sont désormais avertis que le mode de financement de leur système de protection sociale n’est pas neutre dans sa compatibilité avec les traités européens. Que si l’organisation de ce système est en théorie souverain il ne peut pas faire obstacle à la libre circulation des travailleurs, qu’il est nécessairement unique (sauf exceptions) et que son mode de prélèvement (cotisations/impositions) compte à cet égard. Le premier est totalement neutre et finance des prestations contributives, le second au contraire aide au financement de prestations dites non contributives. Or le financement de ces prestations sur ce mode a une incidence au regard du droit européen, dans la mesure où elle limite potentiellement la mobilité des travailleurs. Il existe donc une possibilité pour les travailleurs de l’Union d’effectuer des comparaisons permettant d’allouer dans la mesure de leurs moyens et de leurs désirs, au mieux de leurs intérêts leur lieu de résidence et leur lieu de travail sur le territoire de l’Union. Il s'agit d'un mécanisme d'optimisation comme un autre. La France étant un "paradis" fiscal pour sa fiscalité sur le revenu mais un "enfer" par rapport à d'autres pays s'agissant de ses prélèvements sociaux. La question des travailleurs "détachés" sera alors une question lancinante lorsqu'il s'agira de ses propres nationaux, certaines personnes ayant la possibilité de se faire incorporer à l'étranger tout en travaillant et résidant en France. Le "forum shopping" social risque d'avoir le vent en poupe. 

Les rentes viagères perçues par le contribuable et nouant le contentieux, versées par deux sociétés d’assurance néerlandaises, ne constituent pas le fond du problème; c’est le prélèvement qui les grève qui est en cause. Les conséquences de cet arrêt doivent sans doute être considérées comme extensibles à toute valeur mobilière de source étrangère ou française perçue par un résident fiscal sur le sol national non affilié à la Sécurité sociale française. C’est l’enjeu de l’affiliation à la Sécurité sociale française qui compte, qu’importe que celle-ci se finance par impôt ou cotisation, aucun de ces deux moyens ne doit faire double emploi sur ces revenus de patrimoine quelle qu’en soit leur provenance et qu’elles soient susceptibles d’être frappées ou non par des prélèvements identiques dans leur Etat d’origine.

Le coup est rude. Il aura au moins le mérite de renvoyer aux calendes grecques les projets de fusion, à moins de mettre en place une imposition spécifique des revenus pour les résidents fiscaux travaillant à l’étranger… mais rien n’est moins sûr.

 

[1] Le règlement (CEE) n°1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l’application, des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté.

[2] Chère à l’économiste Jan Tinbergen, chantre de l’affectation de recettes fiscales, dans la mesure où il faut le défenseur du principe selon lequel il doit y avoir au moins autant d’instruments que de politiques publiques visées.

[3] On pourrait même penser que la complexité du mécanisme de neutralisation de la composante "financement de la sécurité sociale" pour le nouvel impôt fusionné (ci-avant décrit sous la forme d'un abattement, mais qu'il serait plus juste de constituer comme un crédit d'impôt, pourrait même déboucher sur la fin de l'imposition au barème des revenus de capitaux mobiliers. On reviendrait donc à une imposition proportionnelle de type PFL, ce qui permettrait de sortir la composante de financement de la sécurité sociale, elle-même proportionnelle de façon beaucoup plus aisée. Notre pays est d'ailleurs l'un des seuls à ne plus utiliser de système duale au profit d'un système moniste au barème. Dans ces conditions, même hors fusion IR/CSG la décision de la CJUE du 28 février 2015 pourrait même militer pour un retour à une imposition forfaitaire afin de simplifier encore la procédure et supprimer les décalages temporels occasionnés.

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