Agriculture et énergie

Loi d'avenir pour l'agriculture : toujours plus de complexification

16 janvier 2014 • Philippe François

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Le choc de simplification a été annoncé par le président de la République comme un axe majeur de sa politique. S'attaquer au stock des règlementations est indispensable, mais la logique voudrait que les nouvelles lois ne rajoutent pas de la complexité. Surtout dans le domaine agricole, où la bureaucratie administrative, syndicale et professionnelle atteint un niveau record. La nouvelle « Loi d'avenir pour l'agriculture » n'apporte aucune simplification, et rajoute toujours plus de complexifications.

Deux ans seulement après la « Loi de modernisation de l'agriculture », les objectifs sont inchangés : lutter contre la perte de compétitivité de l'agriculture française face à ses voisins européens. Mais au lieu de prendre modèle sur eux, la démarche consiste toujours à renforcer nos particularismes à la source de nos problèmes, et à complexifier les règlementations. Le Dalloz du Code Rural 2013 comporte 3.124 pages et pèse 1,340 kilogramme. Combien pèsera le 2014 ?

  • « Limiter les agrandissements excessifs »

La nostalgie des exploitations de polyculture d'autrefois conduit les politiques à favoriser les petites exploitations et à handicaper les « gros ». Une position qui, sauf cas particuliers assez rares, revient à nier l'évolution des modes de production (taille des machines, spécialisation des compétences, marché mondial) et celle des modes de vie des familles d'agriculteurs [1]. Les évolutions nécessaires finissent de toute manière par se produire : le tiers des exploitations laitières ont disparu en dix ans, mais en catastrophe. Cette politique constante depuis trente ans ne réussit qu'à faire prendre du retard à notre agriculture, et à favoriser le développement des tentatives (et sans doute des réussites) de contournement des multiples règles du contrôle des structures.
Il est curieux que des outils (remembrement, SAFER) destinés initialement (années 1960) à favoriser le développement d'entreprises agricoles suffisamment grandes pour être rentables, soient maintenant utilisés pour les empêcher de grandir.

Le rôle des syndicats agricoles

La position sur ce sujet du syndicat agricole majoritaire est ambigüe. Ses dirigeants exploitent souvent de grandes exploitations, sont très informés des situations en Allemagne, au Danemark, au Brésil ou en Ukraine et des conditions du marché. Ils sont favorables aux exploitations performantes souvent de grande taille. Mais :

  1. plus il y a d'exploitations, plus le syndicat a d'adhérents, et plus le poids politique de la profession est important ;
  2. les adhérents du syndicat ne sont pas tous sur la même ligne que leurs dirigeants ;

Par ailleurs, les multiples organismes (Chambre d'agriculture, SAFER) et commissions (contrôle des structures, droit d'exploiter) constituent autant de postes à pourvoir et de moyens de pression sur le monde agricole.

  • « Préserver l'emploi »

Partant du constat incontestable que 5 hectares de céréales emploient moins de personnel que 5 hectares de maraîchage, et qu'une exploitation de 200 hectares de céréales moins que 4 exploitations de 50, la loi se propose de lutter contre l'agrandissement des exploitations pour favoriser l'emploi. Un raisonnement étonnamment primaire. L'objectif n'est pas de créer des emplois, mais des emplois rentables. Les subventions qui permettent, dans certains secteurs agricoles, à des activités économiques non rentables de survivre sont financées par des impôts et des charges sur d'autres secteurs. Le lien n'est malheureusement ni visible ni biunivoque, mais il est injuste pour un ouvrier d'usine d'une petite ville du Nord de perdre son emploi parce qu'une autre activité complètement différente est subventionnée à l'autre bout de la France.

  • GIEE, en plus des GAEC et des CUMA

Les responsables politiques sont conscients de l'avantage dont disposent les grandes exploitations. Pour concilier leur préférence pour l'exploitation « moyenne » avec la nécessité du « grand », la loi prévoit la création de Groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE). Objectif « reconnaître des projets collectifs répondant à une problématique identifiée sur un territoire par une transition vers un nouveau système de production agricole, combinant performance économique, environnementale ». Fumeux ! On imagine (voir encadré ci-dessous), la somme de règlementations de conseilleurs et de contrôleurs publics qui devront être mis en place pour distribuer ces nouvelles subventions, et de l'investissement en temps et en argent que devront faire les agriculteurs pour les justifier. Dans tous les secteurs économiques, des entreprises voisines ou concurrentes ou similaires sous-traitent une partie de leurs activités ou coopèrent entre elles de multiples façons sans avoir besoin de cadres particuliers ni de subventions.

Art. L. 311-5 sur les GIEE

« Pour permettre la reconnaissance du Groupement comme groupement d'intérêt économique et environnemental, le projet pluriannuel mentionné à l'article L. 311-4 doit :

  • 1° Associer plusieurs exploitations agricoles ;
  • 2° Proposer des actions permettant d'améliorer la performance économique et la performance environnementale de ces exploitations ;
  • 3° Répondre aux enjeux économiques et environnementaux pour le territoire auquel appartiennent les exploitations agricoles concernées, notamment ceux identifiés dans le plan régional de l'agriculture durable mentionné à l'article L. 111-2-1.

Les conditions de présentation à l'autorité administrative du projet
pluriannuel du Groupement, la procédure de reconnaissance de la qualité de groupement d'intérêt économique et environnemental, les modalités de suivi et les critères d'évaluation du projet pluriannuel ainsi que les conditions dans lesquelles la qualité de groupement d'intérêt économique et environnemental peut être retirée sont fixées par décret.
»

  • « Assurer le remplacement des générations »

On suppose que cet objectif ne vise par à maintenir un nombre constant d'exploitations alors que les responsables savent que leur nombre va continuer à baisser de 2 à 3% par an. Une baisse qui s'accélèrerait en cas de réduction du chômage dans les autres secteurs. Cet objectif ne pose pas de problème, l'enseignement agricole puis l'agriculture attirant beaucoup plus de candidats, dans le cadre ou hors cadre familial, qu'elle ne peut en intégrer [2]. Sans compter les très nombreux candidats de l'Union européenne qui souhaiteraient s'installer en France si des exploitations étaient disponibles et si le marché était transparent. Il est donc tout à fait inutile d'encourager des installations de candidats dont les chances de réussite étant très faibles, se désespèreront et resteront durablement à la charge de la société. Le vrai problème est de mettre en place des conditions telles que ce secteur recrute de véritables agriculteurs-entrepreneurs.

  • Renforcer le contrôle administratif des exploitations agricoles

La gestion administrative des exploitations agricoles (qui a le droit de les posséder et de les d'exploiter, et pour produire quoi ?) génère une bureaucratie considérable, un véritable malaise dans les campagnes et des soupçons fréquents de contournement des règles. A titre d'exemple, les doutes sont tels sur l'attribution des « droits d'exploiter » que leur publication automatique sur Internet sera désormais obligatoire. Le secteur agricole restera le seul où une organisation corporativo-administrative décidera des acquisitions, attributions et prix des biens et des entreprises. Il faut imaginer que ce mode de fonctionnement soit étendu aux logements, aux commerces (ex : boulangeries), aux professions libérales (ex : experts comptables) ou aux industries (ex : fabriques de meubles) pour mesurer l'anachronisme de cette situation, et la sclérose et le clientélisme qui menaceraient ces secteurs.

Ces règles vont être aggravées en renforçant la présence des collectivités locales au conseil d'administration des SAFER mais surtout en permettant aux SAFER de s'immiscer dans des ventes de parts sociales d'exploitations agricoles. Les « bons » impôts sont ceux auxquels consent la population. Incontestablement, les efforts désespérés faits par les particuliers pour échapper aux règlements du contrôle des exploitations montre que ces règles sont, en 2014, massivement rejetées. Elles sont jugées attentatoires au droit de propriété, intolérables dans une société de liberté et handicapantes pour l'agriculture française. Le maintien du prix des terres à des niveaux deux à trois fois inférieurs à ceux des pays voisins est présenté comme une réussite majeure de ces règlementations. Il ne favorise visiblement pas le développement de notre agriculture, provoque un gel des transactions et une sous-optimisation dans l'utilisation des terres : les ressources insuffisament valorisées sont galvaudées, c'est logique. Le comble est qu'il pénalise les agriculteurs eux-mêmes, dont l'exploitation est le seul ou le principal patrimoine au moment de leur départ en retraite.

  • Quelques exemples de nouvelles règlementations

o Création de l'Établissement public national de coopération scientifique agricole ;

o Création de l'Institut vétérinaire de France ;

o Extension du champ de compétences de Ccommission départementale de la consommation des espaces agricoles (CDCEA) et de l'Observatoire national de la consommation des espaces agricoles (ONCEA) ;

o Création d'un nouveau dispositif d'incitation financière pour les jeunes qui s'installent hors cadre familial ;

o Développement des actions d'animation, de communication et d'accompagnement de soutien aux projets innovants des jeunes agriculteurs ;

o Fixation par les schémas de cohérence territoriale (SCoT) d'un objectif chiffré de consommation économe d'espaces, par secteurs déterminés en fonction des enjeux ;

o Extension aux intercommunalités des compétences en matière d'urbanisme et la faculté d'élaborer des périmètres de protection des espaces naturels et agricoles périurbains (PAEN) ;

o Mise en place d'un dispositif d'encouragement à l'installation progressive permettant de développer au fur et à mesure un projet d'exploitation ;

o Renforcement des règles de contrôle des structures des exploitations agricoles ;

o Obligation de clause de renégociation des contrats agricoles ;

o Créations de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques ;

o Recours au bio contrôle via un conseil agricole renforcé ;

o Déclaration générale des consommations d'azotes.

L'examen des 1.596 amendements déposés par les députés montre qu'il existe une forme d'unanimité pour accroître les possibilités d'intervention de l'État et des collectivités locales dans la gestion de l'agriculture.

Rappel : les exploitations agricoles sont des entreprises

Pour préparer son rapport de 2013 réalisé à la demande du Premier ministre, rapport généralement apprécié, la "Mission parlementaire de simplification de l'environnement réglementaire, administratif et fiscal des entreprises", le député Thierry Mandon a consulté (auditions, ateliers, réunions publiques) environ 200 entreprises et institutionnels … mais aucune enteprise agricole : pas étonnant que ce secteur soit laissé à l'écart des projets de simplification.

Réduire les dépenses ?

L'objectif de « réduction des dépenses » n'est évoqué ni dans la quarantaine de pages d'exposé des motifs du projet de la loi 1548, ni dans la centaine de pages du projet de loi lui-même, ni dans les deux cents pages de son étude d'impact. Une absence étonnante, vu l'engagement solennel du chef de l'État et les marges d'économies considérables qui existent dans ce secteur. Cette lacune confirme que sans simplification des règlements et redéfinition des missions de l'État, aucune baisse réelle du niveau des dépenses ne sera effective.

Conclusion

Une véritable loi d'avenir de l'agriculture serait une loi de liberté permettant aux agriculteurs eux-mêmes de découvrir et construire leur avenir au fur et à mesure des évolutions de la société . Ce n'est certainement pas une loi leur imposant un modèle d'exploitation agricole basé sur ce que des responsables politiques croient connaître de l'avenir. En moins d'une décennie, ces responsables sont pourtant passés de l'obligation de mise en jachère de millions d'hectares à une politique dénonçant la pénurie de terres agricoles, et de l'enthousiasme pour les biocarburants à leur condamnation. C'est à l'écoute des besoins des consommateurs et des souhaits des agriculteurs que se décidera chaque année le paysage agricole de la France [3].

[1] Un débat qui n'est pas récent. Dans son dernier livre (Pétain, en vérité, Taillandier page 118) l'historien Marc Ferro rapporte : « Il faut donc éviter, pense Pétain avec son ministre Caziot, que se réduise la population paysanne par un phénomène de concentration capitaliste. (…) Ces perspectives sont contestées par une école plus moderniste qu'anime Jacques Leroy-Ladurie en préconisant la concentration des domaines en grandes propriétés aux rendements plus élevés ».

[2] Le numéro 3523 de "La France Agricole", page 24, le montre de façon percutante en Ariège et plus généralement en Gascogne-Haut-Languedoc.

[3] Le lait constitue un véritable cas d'école. La politique française était focalisée sur la peur de la surproduction, les quota laitiers administrés, les circuits courts et la vente à la ferme, et la montée en gamme vers la production de produits élaborés (fromages). Cinq ans plus tard, un nouveau débouché majeur est en réalité la poudre de lait de qualité produite en France pour le marché chinois, par des coentreprises franco-chinoises

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