Le budget 2014 : toutes les ficelles budgétaires sont là

27 septembre 2013 • Agnès Verdier-Molinié

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  • Le tendanciel de hausse des dépenses de l'Etat et des dépenses en général est surestimé pour permettre au gouvernement d'afficher des économies plus importantes.
  • Le pourcentage de déficit affiché à 3,6% en 2014 est largement minoré car le gouvernement ne prend pas en compte les 11 milliards de déficit issus des investissements d'avenir.
  • La masse salariale des personnels de l'Etat -soi-disant contrainte- n'est plus documentée dans les documents budgétaires préliminaires présentés par les ministres contrairement au PLF 2012 et précédents.
  • Les 1,5 milliard d'économies affichées sur l'enveloppe normée (incluant la dotation globale de fonctionnement) que verse l'Etat aux collectivités locales sont totalement compensées et plus que compensées par 2,03 milliards d'euros de recettes transférées de l'Etat aux collectivités locales ce qui va fragiliser un peu plus la situation de ses comptes. Cette "économie" coûte donc à l'Etat 503 millions d'euros environ.
  • Sur les dépenses d'Assurance maladie (ONDAM), le gouvernement annonce contraindre la hausse des dépenses à 2,4% contre 2,7 en 2013 et annonce pour cela 2,5 milliards d'économies là où il en faudrait certainement plutôt 3 milliards selon notre estimation.

Explications

Nous avons déjà expliqué sur ce même site et dans Le Monde que le tendanciel de hausse des dépenses publiques était largement surestimé. Sans pouvoir à ce stade proposer un contre-tendanciel, plusieurs éléments viennent à l'appui de cette constatation :

Tout d'abord le tendanciel servant de base de construction au présent projet de loi de finances 2014 n'a pas été transmis à la Cour des comptes. En conséquence, dès le mois de juillet, le Budget a expliqué s'appuyer sur un tendanciel identique à celui de l'année précédente et fourni aux magistrats de la rue Cambon, moyennant des différences mineurs sur les dépenses de personnel, et les dépenses de fonctionnement (soit 7 milliards de tendanciels hors contributions aux Pensions et dette, contre 6 pour la Cour). Ce chiffre est sans doute majoré de 2 milliards d'euros environ.

En effet, l'évolution spontanée des dépenses doit tenir compte des efforts réalisés pour rationaliser ces mêmes dépenses. Dans ce cas de figure trois scénarii sont possibles :

  • Des économies mineures sont réalisées sur ces dépenses, le tendanciel est donc quasiment inchangé d'un exercice à l'autre. Mais dans ce cas, les « économies annoncées » ne sont pas réellement de vraies économies réalisées mais plutôt la résultante d'une surestimation ab initio du tendanciel.
  • Des économies importantes sont réalisées mais sans casser la dynamique des dépense, du type rabot (économies indifférenciées, sans mesures structurelles), dans ce cas, le tendanciel augmente : l'édredon des dépenses tend d'autant plus violemment de reprendre sa forme qu'il est comprimé.
  • Des économies importantes sont dégagées mais avec de vraies réformes structurelles. Dans ce cas le périmètre de l'édredon est réduit et le tendanciel baisse. La dynamique des dépenses est structurellement affectée.

Ainsi de deux choses l'une, soit le tendanciel est majoré, ce qui permet de dégager des économies affichables mais invérifiables, soit les économies sur les dépenses ne sont tout simplement pas au rendez-vous car le tendanciel n'est pas affecté.

Revenons sur le projet de loi de Finances 2014 présenté mercredi en conseil des ministres.

Premières incertitudes sur la maîtrise des dépenses :

Tout d'abord le déficit de l'Etat passerait entre 2013 et 2014 de 62,3 milliards à 82,2 milliards, tandis que le solde déficitaire des comptes publics (toutes administrations confondues) ralentirait pour passer de 4,1% de PIB en 2013 à 3,6% de PIB en 2014. Ce chiffrage à 3,6% de déficit pour le total des administrations publiques au sens de Maastricht est incertain dans la mesure où, il n'intègre pas les programmes d'investissement d'avenir [1]. Ainsi, comptablement, avec les 82,2 milliards de déficit pour l'Etat, les 4 % sont largement atteints. Comme nous ne disposons pas encore de la décomposition des soldes par administrations publiques, nous ne pouvons pas évaluer l'impact exact de la rigueur demandée au niveau des autres organismes (ODAC (opérateurs/agences), collectivités locales et ASSO (administrations de sécurité sociale)).

Par ailleurs, un certain nombre de fragilités ont été relevées entre autre par le Haut Conseil aux finances publiques dans son troisième avis du 20 septembre 2013 (voir encadré), rendant les projections du gouvernement "plausibles", mais toujours entachées d'un certain nombre de biais aboutissant à une sous-estimation potentielle de 0,4 à 0,5 points de PIB en cas de mauvaise anticipation de la conjoncture :

D'une part, parce que le solde structurel (c'est-à-dire en dehors des aléas de la conjoncture) s'accroît par rapport au programme de stabilité de 0,6 point en 2014, à la suite de la révision du déficit structurel pour 2013 (-1 point). Le haut conseil estime que l'effort supplémentaire prévu par le gouvernement (0,4 points de PIB) ne permet pas de compenser totalement l'écart attendu issu de l'exécution du budget 2013. Il subsiste donc une incertitude de 0,2 points de PIB non compensée dans le budget 2014.

D'autre part, le déficit structurel anticipé par le gouvernement est sans doute lui-même trop optimiste, notamment parce qu'il surestime l'élasticité des recettes à la croissance avec une élasticité proche de 1, lorsque l'exercice 2013 a vu au contraire une élasticité révisée de 1 à 0,5. En conséquence, si l'on tient compte d'une élasticité comprise entre 0,7 et 0,8, la minoration de recettes attendues pourraient contribuer à un écart compris entre 0,2 et 0,3 points de PIB.

Enfin, toujours sur le volet dépenses, plusieurs points restent également incertains :
Le projet suppose une maîtrise consommée de la masse salariale. La revalorisation des bas salaires (cat.C) par attribution de points et réfaction des grilles sont affichées comme appartenant aux mesures catégorielles, mais sans vérification possible. A ce stade, le budget ne permet pas d'avoir une vision saine de la répartition entre les dépenses de personnel et les dépenses de fonctionnement (Bercy communique sur un volume de dépenses de fonctionnement totales (y.c de personnel) de l'Etat de 99 milliards, dont un volume maîtrisé de 17 milliards de dépenses de fonctionnement y compris militaires, ce qui nous paraît sous-estimé [2] .

Par ailleurs, il semble que la maîtrise affichée des dotations aux collectivités territoriales (avec une baisse des concours normés de 1,5 milliards) est sans doute totalement artificielle. En effet, cela suppose que des économies à due concurrence soient symétriquement dégagées par les collectivités locales elles-mêmes afin d'avoir un impact sur le niveau des dépenses publiques [3]. Or la stratégie adoptée est plutôt celle de la compensation, ce qui ne ralentit pas la dépense locale. Elle intervient à deux niveaux :

  • Une non baisse des dépenses de l'État par attribution de frais de gestion perçus par la DGFiP. Ceux-ci ne sont pas mince : 830 millions d'euros transférés aux départements sur les frais de perception des taxes d'habitation, plus 600 millions d'euros de frais sur la CFE et la CVAE en direction des régions, plus 300 millions d'euros fléchés toujours vers elles par attribution d'une part supplémentaire de TICPE. Le surcoût pour l'État est donc de 1,730 milliards d'euros, auxquels s'ajoute la compensation de la suppression des primes d'apprentissage par l'État, soit entre 250 et 300 millions d'euros. Le coût total est donc de 2,03 milliards d'euros en minoration de recettes contre 1,5 milliards d'économies sur les PSR normés, il existe donc un coût résiduel pour l'État de 503 millions d'euros.
  • Du côté des collectivités territoriales, l'économie n'est pas reportée, mais neutralisée par des affectations de recettes par redéploiement (cf supra) ou par augmentation [4]. C'est le cas du rehaussement arraché par le comité des finances locales, des DMTO (droit de mutation à titre onéreux) qui devraient apporter une ressource complémentaire de 1,3 milliards d'euros. On ne voit donc pas où sont les économies dans le bloc local.
  • S'agissant de l'ONDAM, le gouvernement affiche une contrainte renforcée qui limiterait sa progression de 2,7% en 2013 à 2,4% pour 2014 [5]. Il existe cependant des incertitudes quant à l'estimation des économies à réaliser pour parvenir à l'objectif. En effet, l'estimation proposée est de 2,5 milliards d'économies, alors que l'objectif supposerait que ces économies soit de 3 milliards. Le différentiel repose uniquement sur la moindre consommation anticipée de 500 millions d'euros en 2013. Cette prévision étant non seulement incertaine, elle suppose également que cette moindre consommation se reproduira mécaniquement l'année suivante. Il existe donc un aléa supplémentaire d'au moins 500 millions d'euros sur l'ONDAM.
Le Haut Conseil des finances publiques se montre très prudent sur le projet de budget du Gouvernement et laisse entendre que se profilerait vraisemblablement en cours d'année 2014 une loi de Finances rectificative.

Le projet de lois de finances pour 2014 est jugé par le Haut Conseil aux finances publiques dans son troisième avis comme structuré autour d'une hypothèse de croissance « plausible » (+0,9% contre +0,8% par le consensus des conjoncturistes). Relevons tout d'abord que le biais « optimiste » sévit toujours, il aurait tout aussi bien pu se caller sur l'hypothèse dégagée par le groupe technique de la commission économique de la Nation. Cependant le scénario macroéconomique du gouvernement est-il crédible ?

Didier Migaud Président du Haut Conseil lors de son audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale a ainsi mis en garde contre des éléments de fragilité en matière de prévision ainsi que des aléas baissiers pour 2014.

  • S'agissant des fragilités : celles-ci touchent d'abord à la perspective de création d'emplois : pour les emplois créés au sein du secteur public sous la forme de contrats aidés (emplois d'avenir), les perspectives de recrutements sont optimistes, tout comme dans le secteur privé où les mesures d'allégement de charges (CICE) pourraient ne pas aboutir aux embauches escomptées, car le dispositif ne peut être uniquement analysé comme un plan de baisse du coût du travail. En conséquence, cette surestimation de la croissance de la masse salariale pourrait déboucher sur de moindres recettes en matière de prélèvements obligatoires et de cotisations sociales, et à une sous-estimation du coût du chômage.
  • S'agissant des aléas, ils tiennent avant tout à la santé et aux dynamismes de nos partenaires européens et aux contraintes internationales.

[1] Voir par exemple, Valérie Pécresse, Le monde, 29/09/2013 http://www.lemonde.fr/politique/art…

[2] même après réfaction des subventions pour charges de service public destinées aux opérateurs, elles-mêmes retraités de 9 milliards environ afin de ne pas y inclure les dépenses liées aux cotisations de l'Etat au CAS pension pour ces derniers, ce qui incidemment allège la contrainte en faisant passer ces dépense de la norme zéro valeur à la norme zéro volume, plus souple

[3] Sur le niveau des comptes c'est différent puisqu'il suffit de les compléter par l'impôt pour ne pas dégrader le solde, stratégie attentiste que semble suivre le Gouvernement envers les collectivités territoriales.

[4] Le contribuable sera par ailleurs sollicité avec une majoration des DMTO à 4,5% pour les départements afin de financer l'explosion de leurs dépenses sociales. Soit un accroissement de la pression fiscale de 1,3 milliards d'euros.

[5] Le tendanciel entre 2002 et 2011 étant de 4,2%.

Commentaires

  • Par JEAN26 • Posté le 30/09/2013 à 23:47 Le"tendanciel" de croissance des dépenses de 4%, sur lequel des "économies" seraient faites, est faux à plusieurs titres:

    - la "consommation de santé" constatée, principal motif de croissance de ces dépenses,évolue depuis 10 ans en dessous de +3,5% par an (une seule année: 2007au dessus de 4%). Depuis trois ans ,elle est voisine de +2,5%,sans doute en raison de la loi HPST de 2009 qui a régionalisé les décisions budgétaires hospitalières,source majeure de coûts.Le taux "tendanciel" de 4% est donc infondé;

    - ce taux"tendanciel" suppose que les dépenses auxquelles il s'applique soient médicalement justifiées,ce qui est loin d'être le cas dans de nombreux domaines (cf Cour des Comptes)

    On peut donc soutenir que les "efforts" annoncés par le ministre -mis à part certaines coupes dans les prix- n'en sont pas ,d'autant qu'ils épargnent par principe depuis deux ans l'hôpital public ,principal source de mauvaise utilisation des dépenses (cf Cour des Comptes)