Fonction publique et administration

Réforme des collectivités territoriales

Il est temps de moins dépenser

04 mars 2009 • Agnès Verdier-Molinié

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Dans l'introduction de son rapport sur les collectivités intitulé « Il est temps de décider », l'ancien premier ministre Edouard Balladur pointe « la complexité » et « le coût » de l'organisation territoriale de la France. Et le rapport du patricien de conclure que nous souffrons de « trop de niveaux d'administration territoriale et trop de collectivités locales (…) ; caractère imparfaitement maîtrisé de la dépense publique locale en raison notamment des excès de financements croisés, enchevêtrement des compétences, vieillissement de la fiscalité directe locale »…

Au fil des pages, le rapport du comité Balladur pointe une véritable anomalie de nos dépenses publiques locales : la révision constitutionnelle de mars 2003 a consacré l'autonomie financière de nos collectivités locales mais, sur plus de 200 milliards d'argent public dépensé chaque année dans les collectivités (20 % du total des dépenses publiques), 64 milliards, soit près d'un tiers, viennent en réalité de l'ensemble des concours financiers de l'Etat, une participation qui, en dépit de la décentralisation affichée ne cesse d'augmenter. Seulement la moitié, soit 100 milliards, des dépenses locales sont issues de la fiscalité locale.

La plus grosse part des financements de l'Etat vers les collectivités est comprise dans l'enveloppe que l'on appelle la Dotation Globale de Fonctionnement (dans le jargon DGF) qui était de 38 milliards en 2006 et vise à garantir aux collectivités locales un niveau de ressources prévisible et à compenser une partie des écarts de richesse entre les collectivités. Le rapport Balladur pointe à juste titre que l'effort de l'Etat en faveur des collectivités locales ne pourra pas être purement et simplement augmenté en l'état des finances publiques. Il est vrai qu'avec 100 milliards d'euros de déficit pour 2009, c'est la sagesse qui parle.

Péréquation : la fausse piste

En revanche, quand le rapport évoque l'idée d'une « amélioration de la péréquation », il s'engage sur une fausse piste. En effet, la péréquation (entre strates locales et entre les collectivités et l'Etat) anesthésie les décideurs locaux en les déresponsabilisant au profit de l'administration centrale. Seule une concurrence interrégionale reposant sur une véritable responsabilité fiscale serait efficace et responsabilisante pour nos collectivités. Il pourrait s'ensuivre, comme en Suisse, une péréquation dégressive et un mécanisme permettant de prohiber les doublonnages des interventions centrales et locales sur les mêmes tâches.

Puisque le rapport Balladur n'impose pas de regroupement de régions mais propose aux collectivités locales de décider d'elles-mêmes des fusions, des réorganisations nécessaires que ce soit des regroupements volontaires de régions ou de départements, il serait certainement incitatif de subordonner les financements de l'Etat aux collectivités qui acceptent de fusionner et de réduire ainsi la toile d'araignée territoriale qui maille la France.

Clause générale de compétence : encore un effort

La clause générale de compétence permet pour l'instant aux collectivités locales d'être toutes compétentes dans tous les domaines. C'est le principe de « libre administration ». Quant à lui, l'Etat reste compétent sur tout. Déjà, en 2007, le sénateur Alain Lambert évoquait « l'enchevêtrement des compétences et la contractualisation polymorphe » ayant « un coût élevé » et entravant « l'efficacité des politiques publiques ».

La clarification des compétences entre les échelons qui est appelée de ses vœux par le comité Balladur ne va pas assez loin dans son exigence. En effet, si on suit les préconisations du rapport, le département serait prié de se désengager du tourisme, mais tous les échelons pourraient toujours allègrement intervenir en matière culturelle en « soutien à la création artistique ». Sur la question cruciale de l'actuel découpage entre les communes qui gèrent les écoles, les départements les collèges, les régions les lycées, le rapport ne trouve rien à redire à cette distribution des rôles plus qu'artificielle. Bref, au niveau de la clause générale de compétence, on n'a pas encore atteint le dégroupage total.

Et les effectifs ?

Derrière le problème du mille-feuille administratif local se pose la question capitale des effectifs que le président de la République posait dans un de ses discours : « j'assumerai mes responsabilités sur la diminution des effectifs et sur la réforme des échelons territoriaux. » La fonction publique locale a augmenté de 51 % en 25 ans alors que l'ensemble des administrations augmentait de 17 %. En tête des augmentations exponentielles des effectifs, ces dernières années, les régions ont le carton rouge avec + 92 % d'effectifs, suivent les intercommunalités avec + 89 % et les Départements avec + 42 %.

Le système de la péréquation verticale et horizontale et celui de la dotation globale de fonctionnement de l'Etat aux collectivités ont contribué à inciter les échelons territoriaux à embaucher sans compter les deniers publics, à créer, sans s'en soucier, des doublons et des déficits, entraînant une inflation des effectifs mais aussi des rémunérations. A qui son centre culturel, sa direction du tourisme, etc. Aujourd'hui, les dépenses de personnel des collectivités locales représentent 60 milliards d'euros par an.

Le rapport Balladur propose que soit voté tous les ans par le Parlement l'équivalent d'un ONDAM, soit un "objectif national d'évolution des finances locales". Cette piste n'est pas suffisante, d'autant plus qu'elle n'a pas vraiment fait ses preuves pour restreindre les dépenses d'Assurance maladie. La solution idoine pour inciter les collectivités à être plus productives, moins cigales avec les deniers publics et plus raisonnables sur leurs embauches serait plutôt de mettre en place des critères, à la manière de la Révision Générale des Politiques Publiques, incitant les collectivités à fusionner entre elles et réduire leurs effectifs. Une des pistes à explorer serait de subordonner les dotations de l'Etat aux fusions entre échelons locaux et aux réductions de postes dans la fonction publique territoriale.

Commentaires

  • Par louise • Posté le 05/03/2009 à 15:21 Une solution pour améliorer l'efficience des collectivités consisterait à mutualiser certaines compétences (logistiques, juridiques, finances, organisation et méthodes...) comme c'est le cas dans les grandes entreprises. Cela permet de gagner en compétences et de faire des économies d'échelle mais va à l'encontre du césarisme local des élus (et des fonctionnaires territoriaux qui souvent ont le pouvoir localement en raison de l'accroissement de la complexité des affaires locales).

    La deuxième difficulté qui ne semble pas être traitée par le rapport Balladur est celle du contrôle administratif sur les actes que le Préfet n'assure pas pour 2 raisons: faiblesse des compétences des services préfectoraux et incompatibilité entre cette fonction essentielle pour la démocratie (exigence constitutionnelle CC 1981) et sa mission de lobbying auprès des élus. Comment demander au tribunal administratif de sanctionner un élu (car l'annulation d'un acte est vécu comme tel par le potentat politique local) avec lequel on se doit d'entretenir d'excellentes relations de proximité ? Or cette carence du Préfet n'est compensée par aucun réel pouvoir de contrôle de la part des populations locales. Les usines à gaz des référendums, droit de pétition et autres sont inefficaces et le recours direct au TA par le contribuable risqué financièrement (dépends de 1000 à 1500 euros très dissuasifs).
  • Par Paul Chérel • Posté le 05/03/2009 à 09:55 Si cela peut aider à la réflexion, ci-après l'éditorial du mensuel breton dont je suis le rédacteur :
    Éditorial
    Les “4 vieilles” se meurent
    C’est sous ce nom, comme chacun sait, que les “collectivités territoriales” françaises avaient acquis un peu - un tout petit peu - d’indépendance financière pour exercer des compétences que l’État central, dans sa magnanimité, avait daigné leur octroyer dans un de ces moments de mansuétude dont il est si coutumier : taxe d’habitation, taxes foncières sur le bâti et le non-bâti, et taxe professionnelle.
    Voilà quand même quelque temps que, regrettant ce geste “généreux”, il se demandait comment mettre fin à cette libéralité. Il projette donc de supprimer ce qui restait encore en vie de la taxe professionnelle.
    Réaction immédiate, comme il se doit, de l’ensemble du monde syndical devant ce «cadeau fait aux entreprises», ce sur quoi le gouvernement s’est empressé de déclarer qu’il allait étudier un autre moyen de récupérer ce «cadeau» auprès de ceux qui en étaient bénéficiaires. On ne voit pas bien alors le but de l’opération.

    Moins traditionnel toutefois est apparu le chœur unanime des représentants des collectivités territoriales et locales, de la région jusqu’à la plus petite des communes (ARF, ADF,AMF, AMGVF, FMVM, APVF, ACUF, ADCF... ) s’insurgeant contre la suppression d’un de leurs “maigres” droits, acquis au titre de la décentralisation. Ils réclament donc une juste “compensation”, par l’État, de ce manque à gagner.
    Ceci est très révélateur de l’esprit jacobin qui anime l’ensemble de ces 550 000 représentants du peuple, toujours la sébile à la main, pour mendier en pleurant quelques sous d’un État tout puissant, unique protecteur, bienfaiteur et répartiteur des richesses produites par ses sujets.
    L’occasion était pourtant belle pour ces collectivités et le poids démographique, économique et social qu’elles représentent, de demander, d’exiger, de l’État une refonte complète du système fiscal français et du mode de perception des divers impôts et taxes qui l’émaillent, dans la plus grande des complexités.

    Il serait tout à fait normal que la TVA, par exemple, soit prélevée au niveau régional, là où cette valeur ajoutée est produite par les entreprises de cette région. Il serait tout à fait normal que le revenu des CSG, soit prélevé directement par les collectivités de proximité qui s’occupent des affaires sociales de leur secteur d’activité puisqu’il s’agit d’un impôt de solidarité. Quitte à ces lieux de perception de verser un petit pourcentage à l’État central pour ses frais de fonctionnement, sans oublier d’ailleurs de lui demander de les réduire sérieusement.
    Cela se pratique au Pays basque en Espagne, pourquoi pas dans ce pays “éclairé” qui se nomme France ?
  • Par CL • Posté le 05/03/2009 à 09:25 Bonjour,

    Il est à craindre que ce rapport accouche d'une souris. D'une part, M. Mauroy se désengage, d'autre part, seuls les élus jugeront le projet de loi, et ils n'ont pas de raison de scier la branche sur laquelle ils sont assis depuis de nombreuses années, et qui leur a permis de faire carrière et de s'enrichir.

    Et pourtant, il est indispensable de transformer le mille-feuilles en galette.
  • Par BD • Posté le 05/03/2009 à 08:51 L'augmentation des dépenses de personnel des collectivités locales est le résultat de deux causes : la complexité croissante des règlementations et le transfert de charges de l'Etat vers les collectivités locales sans économies du côté de l'Etat.

    Vouloir obliger les collectivités locales à fusionner conduira seulement à une fonctionnarisation croissante de la vie sociale et à une opacité croissante des décisions.

    Dans ce domaine aussi, "small is beautiful".

    Dans les communes rurales, pourtant si décriées, la vie de la commune est beaucoup plus propre, parce que les citoyens sont au courant de tout.

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