Fonction publique et administration

Réforme constitutionnelle : les 40 propositions du Sénat

22 février 2018 • Samuel-Frédéric Servière

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Lancées à l’initiative du président de l’Assemblée nationale François de Rugy le 20 septembre dernier, les propositions de l’Assemblée nationale sur la réforme du Parlement et des institutions dans le cadre de la révision constitutionnelle à venir, appelaient une réponse contributive de la part de la Haute Chambre afin de répondre à l’intention du président de la République de procéder à une révision constitutionnelle, annoncée devant le Parlement réuni en Congrès le 3 juillet 2017. C’est chose faite désormais. A compter du 23 janvier 2018, le président du Sénat, Gérard Larcher, lors d’une conférence de presse dédiée, a présenté les 40 propositions pour une révision de la Constitution utile à la France, issues des travaux du Groupe de travail sur la révision constitutionnelle dont il assurait la présidence.

Les propositions du Sénat entendent engager un dialogue à distance avec celles émises par l’Assemblée nationale dans sa première livraison du 20 septembre 2017. A cette fin, certaines « propositions » sénatoriales ne sont pas des « actions » per se mais se conçoivent au contraire comme des mesures conservatoires de dispositions existantes. Le Sénat cependant formule des évolutions institutionnelles qui touchent également directement l’Exécutif lui-même en profitant de la révision constitutionnelle pour redéfinir le point d’équilibre des pouvoirs publics à la marge. Cette démarche n’a pas à notre connaissance d’équivalence à l’Assemblée (sans doute à cause de la congruence entre la majorité présidentielle et la majorité législative), où lorsque celle-ci porte son regard vers l’exécutif, il s’agit plutôt de rééquilibrer les moyens de contrôle de l’action du Gouvernement en faveur du Parlement via une réorientation des missions de la Cour des comptes (fin de l’équidistance) et dévolution ponctuelle de moyens de l’exécutif en faveur du législatif, ainsi qu’une transparence renforcée s’agissant de son agenda normatif (législatif et réglementaire).

Ces propositions s’articulent autour de quatre axes:

  • Développer la confiance dans les institutions ;
  • Un travail législatif rénové au service de la qualité de la loi ;
  • Un contrôle de l’action du Gouvernement et une évaluation des politiques publiques renforcés ;
  • Des juridictions modernisées[1]  ;

Des propositions alternativement défensives et innovantes

Les propositions formulées par le groupe de travail spécial du Sénat sont ventilées de façon assez hétérogènes entre les différents axes énoncés plus haut : le premier axe regroupe 12 mesures, le second 15, le troisième 10 et le dernier 3.

  • Le développement de la confiance dans les institutions (12 mesures) : ce premier groupe de mesures se divise en 4 sous-catégories :
    • Modernisation de l’exécutif (3 mesures) : le Sénat propose la mise en place d’un nombre maximal de membres du Gouvernement (y compris secrétaires d’Etat) qui serait fixé à 20, auquel s’ajouterait dans la constitution l’obligation de respecter le principe de parité. Par ailleurs les incompatibilités électives dont font l’objet les parlementaires seraient étendues aux membres de l’Exécutif.
    • Réaffirmation de la confiance dans les élus (4 mesures) : il s’agit de mesures négatives au sens où elles visent à maintenir la situation juridique actuelle ou conditionnelles. Ainsi le Sénat refuse la limitation du cumul des mandats dans le temps (conçu comme la conservation de la liberté de choix des électeurs et de la liberté d’accès aux mandats électoraux), demande le maintien du régime actuel des immunités, la subordination de la réduction du nombre de parlementaires à quatre prérequis (débattre du nombre de siège à supprimer, veiller au maintien de l’équilibre actuel Députés/Sénateurs (62/38%), veiller au maintien de l’ancrage territorial et à une juste représentation des territoires ; prévoir des mesures transitoires d’accompagnement ; enfin, déduire de cette baisse éventuelle le nouveau calcul du seuil de saisine du Conseil constitution ou de la CJUE.
    • Préserver l’ancrage territorial des parlementaires (2 mesures) : le groupe de travail demande de garantir constitutionnellement l’élection d’au moins un député et un sénateur par département ou collectivité territoriale particulière (COM etc.) ; respecter l’autonomie de chaque assemblée quant à son mode d’élection (fixer le mode de scrutin des élections législatives et sénatoriales au niveau de la loi organique et non plus de la loi ordinaire).
    • Préserver la diversité des territoires (3 mesures) : Assurer la représentation équilibrée des territoires dans la constitution (introduction de la notion dans la constitution, augmentation de 20% à 33,3% le plafond d’écart de représentation par élus aux élections locales, déroger à ce seuil pour des motifs d’intérêt général lié aux spécificités locales) ; renforcer la juste compensation financière des transferts de compétences Etat/coll loc (inclure une garantie constitutionnelle en cas de transfert, de création ou d’extension ou de toute modification de cette compétence, selon le principe « qui décide paie »). Renforcer enfin l’autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales dans la constitution (sans plus de précision).
  • Rénovation du travail législation afin de renforcer la qualité de la loi (15 mesures) : ce second axe de réforme se ventile en 6 sous-catégories :
    • Consacrer dans la constitution une nouvelle exigence de nécessité des normes (2 mesures) : le Sénat l’envisage sous l’angle de l’inscription de trois principes auxquels doivent répondre la loi et le règlement : accessibilité, clarté et nécessité des normes. Ces exigences normatives pouvant faire l’objet d’une saisine du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation afin d’en assurer le respect. Cette saisine serait accompagnée d’une autre complémentaire, lui permettant de prendre attache avec toute autorité administrative indépendante afin d’en assurer le respect.
    • Renforcer l’information du Parlement (5 mesures) : le Sénat propose en convergence avec les travaux de l’Assemblée nationale un certain nombre de mesures destinées à améliorer la qualité de la loi : Renforcement des exigences relatives aux études d’impact (avec mention obligatoire des moyens humains, financier et informatiques et des délais nécessaires à la mise en œuvre des mesures normatives, définissant pour les mesures nouvelles les mesures symétriques d’abrogation ou de simplification compensatoires) ; extension du champ d’application des études d’impact aux ordonnances, mais aussi aux amendements du Gouvernement prévoyant des mesures nouvelles. Le groupe de travail (GT) propose d’étendre la compétence de la Conférence des présidents du Sénat sur celle de l’Assemblée nationale afin de constater que les obligations relatives aux études d’impact ne sont pas remplies. Par ailleurs le GT propose que le délai permettant cette constatation soit rallongé pour passer de 10 jours à 3 semaines. Par ailleurs, le Sénat propose d’inclure dans la constitution le principe de publicité des avis du Conseil d’Etat s’agissant des projets de loi, des projets d’ordonnances et des propositions de lois (mais subordonné à l’accord de l’auteur quant à la saisine préalable de celui-ci).
    • Encadrement de la législation par ordonnance : il s’agit de fixer un délai dans lequel les ordonnances doivent être prises à 3 mois à compter de la promulgation de la loi d’habilitation. Prévoir une ratification expresse des ordonnances 1 an au plus tard à compter de la promulgation de la loi d’habilitation, à peine de caducité.
    • Encadrement de la procédure accélérée et amélioration de la navette parlementaire (4 mesures) : Cet encadrement passe par un resserrement de l’usage de la procédure accélérée[2] avec faculté d’opposition de la Conférence des Présidents de chaque assemblée, seconde lecture obligatoire en cas d’introduction de mesure nouvelles, suppression de la faculté de dérogations aux délais minimaux d’examen hors urgence, augmentation des délais d’instruction en première et seconde lecture ; faculté laissée aux deux assemblées d’inscrire à l’ordre du jour le texte élaboré en CMP (commission mixte paritaire) ; conserver en cas d’échec de la CMP une nouvelle lecture devant chaque assemblée ; autoriser que la discussion en séance des projets de loi constitutionnelle porte sur le texte de la commission et non sur le texte initial à l’instar des propositions de lois constitutionnelles.
    • Rééquilibrer les prérogatives gouvernementales (2 mesures) : le Sénat propose d’encadrer le temps de parole des membres du Gouvernement en séance plénière, en précisant dans la constitution qu’ils sont entendus quand ils le demandent mais « dans les conditions fixées par les règlements des assemblées ». Par ailleurs les sénateurs proposent de fixer des garanties à l’exercice du droit d’amendement du Gouvernement qui ne pourrait être sans limite : exiger que les amendements porteurs de mesures nouvelles soient soumis à l’avis du CE et assortis d’une étude d’impact et donner compétence à la commission saisie au fond de se prononcer sur la recevabilité de ces amendements (quant à la qualité de l’étude d’impact) et en cas de désaccord avec l’Exécutif, de prévoir une possibilité de saisine du Conseil constitutionnel.
    • Une meilleure protection de la loi : il s’agit de rénover l’irrecevabilité de l’article 41C qui assure le départ entre le domaine de la loi (prérogative du Parlement) et le domaine du règlement (prérogative de l’exécutif) en en étendant le champ d’application aux propositions et amendements ne relevant pas du domaine de la loi ou sans portée normative et en donnant compétence à la commission saisie au fond pour en constater l’irrecevabilité à l’instar de ce qu’elle fait déjà en vertu de l’article 45C[3].
  • Renforcement du contrôle de l’action du Gouvernement et de l’évaluation des politiques publiques (10 mesures) : Cet axe se subdivise en 5 sous-catégories.
    • Renforcer le contrôle parlementaire des nominations : agrément par le dégagement d’une majorité qualifiée des membres des commissions permanentes compétentes des deux assemblées se matérialisant par l’absence d’opposition d’une majorité de 3/5èmes. Mais aussi par l’extension des pouvoirs d’investigation des commissions permanentes en aménageant l’accès par le président et le rapporteur de ces mêmes commissions aux informations détenues par l’administration fiscale et la HATVP ainsi qu’au bulletin n°2 du casier judiciaire des personnalités nominables ;
    • Renforcer le contrôle parlementaire sur l’intervention des forces armées : le Sénat entend subordonner la prolongation de l’intervention des forces armées à l’étranger à une autorisation régulière et non plus ponctuelle du Parlement (organiser un débat annuel sur l’ensemble des interventions qui ont fait l’année précédente l’objet d’une prolongation, conclu par un vote) ;
    • Renforcer le contrôle parlementaire de l’application des lois : le GT propose d’inscrire dans la Constitution l’obligation de prendre des mesures réglementaires d’application des lois et consacrer le rôle du Parlement dans le contrôle de cette application et de l’évaluation de ces mesures infra-législatives. Le dispositif serait garanti par la possibilité offerte d’une saisine du CE par 60 députés/sénateurs[4] en cas de carence du Gouvernement en la matière dans un délai raisonnable ;
    • Elargir les moyens d’investigation des commissions (3 mesures) : il s’agit en particulier de « rompre » l’équidistance de l’assistance de la Cour dans le contrôle de l’application des lois et de l’évaluation de leur mise en œuvre au bénéfice unique du Parlement. Cette exclusivité serait complétée par l’extension à toutes les commissions permanentes du droit reconnu aux commissions des finances et des affaires sociales « de tirage » envers la Cour des comptes, avec un filtrage assuré par la Conférence des présidents ou l’instauration d’un droit de tirage annuel. Parallèlement, les commissions permanentes se verraient reconnaître explicitement dans la Constitution les missions de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques, de contrôle de l’application et d’évaluation des lois. Les présidents et les membres spécialement désignés se verraient conférer les mêmes prérogatives que celles des rapporteurs et présidents des commissions des finances et des affaires sociales (droit de communication, investigation sur pièces et sur place, etc.). Lever enfin, l’interdiction faites aux assemblées parlementaires de créer des commissions d’enquête sur les faits faisant l’objet de poursuites judiciaires sous réserve du respect de l’instruction ;
    • Rationalisation de l’agenda parlementaire (4 mesures) : le Sénat propose de relever le plafond actuel de séances de la session ordinaire de 120 à 140 jours. Ce plafond s’appliquerait également aux séances de sessions extraordinaires mais uniquement dans des cas strictement encadrés pour les projets de loi relatifs aux états de crise, les PLFR ou toute autre urgence constatée par la Conférence des présidents des deux assemblées. Par ailleurs le GT propose de « fusionner » les semaines de contrôle et d’initiative parlementaires, afin de donner une plus grande souplesse à chaque assemblée dans la détermination de son ordre du jour. Par ailleurs la répartition entre semaines réservées au Gouvernement ou au Parlement serait fixée par chaque assemblée en accord avec celui-ci. Enfin, la rationalisation de l’agenda parlementaire serait confortée par l’inscription dans la Constitution de l’obligation pour le Gouvernement d’informer la Conférence des présidents de chaque assemblée, au début de chaque session ordinaire au plus tard au 1er mars suivant ou après la formation du Gouvernement, des sujets dont il prévoit de demander l’inscription à l’ordre de jour de l’assemblée concernée et la période envisagée pour leur discussion.
  •  Modernisation des juridictions : Sous ce thème le Sénat aborde la réforme du Conseil constitutionnel, du CSM (conseil supérieur de la magistrature) et de la CJR (Cour de justice de la République).
    • Fin de l’appartenance de droit des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel ;
    • Réforme du CSM : il s’agit de la réforme proposée par le Sénat et votée conforme par l’Assemblée nationale le 26 avril 2016 par la précédente majorité. Il s’agit de garantir l’indépendance statutaire des magistrats du parquet en matière de nomination et de discipline[5]  ;
    • Suppression de la Cour de justice de la République : cette suppression devrait aboutir à la conservation d’une instance de filtrage dont la composition devrait prémunir les membres du Gouvernement contre des mises en cause abusives.

Convergences et divergences avec les propositions de l’Assemblée nationale 

Les oppositions du Sénat et de l’Assemblée nationale sont assez attendues. Elles concernent avant tout le rôle et l’attachement constitutionnels de la Haute chambre à la représentation effective des territoires. Dans ces conditions :

  • La réforme proposée par le Sénat accepte une éventuelle réduction du nombre de parlementaire, mais la subordonne à une mise en adéquation des niveaux de saisine des parlementaires s’agissant du Conseil constitutionnel et de la CJUE, ainsi que la mise en place d’un régime de convergence transitoire et le respect d’un principe de parité (un député et un sénateur au minimum par département ou collectivité à statut spécifique) ;
  • Par contre le Sénat est fermement opposé à toute limitation des mandats dans le temps comme susceptible de porter atteinte aux principes de liberté d’accès aux mandats électifs et de liberté de choix des électeurs ;
  • Enfin, le Sénat propose l’introduction de la notion de territoire dans la Constitution, l’augmentation du plafond d’écart de représentation lié au vœu présidentiel de l’introduction d’une dose de proportionnelle via un scrutin national (mesure de coordination), et le renforcement des garanties d’autonomie financière et fiscale locales dans la Constitution.

On relèvera cependant que les conditions de travail au Sénat ne font pas partie de l’analyse, pas plus que la démocratie numérique et les nouvelles formes de participation citoyennes ou le développement durable dans la gestion du Sénat, voire l’ouverture de celui-ci à la société civile.

En revanche le Sénat propose de nouveaux thèmes comme la modernisation de l’exécutif, via plafond constitutionnel des membres du Gouvernement, l’extension à ces derniers du principe de parité ou des incompatibilités électives existantes à l’endroit des députés et des sénateurs, en particulier s’agissant des mandats locaux. Par ailleurs le Sénat se saisit de la « modernisation » de certaines juridictions (Conseil constitutionnel, Conseil supérieur de la magistrature, Cour de justice de la République) qui n’ont pas fait l’objet de propositions spécifiques de la part des groupes de travail de l’Assemblée nationale.

Restent donc les questions relatives à la procédure législative et au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. On assiste à de relatives convergences dans les propositions, malgré certains silences, voire certaines divergences :

  • Les divergences :
    • Le Sénat ne se prononce pas sur l’ouverture et la transparence des consultations préalables du CESE (conseil économique, social, environnemental) sur les projets de loi ;
    • Il ne formule également aucune proposition s’agissant de la réforme de la procédure budgétaire et au renforcement du temps consacré à la loi de règlement ;
    • L’approche quant à la rationalisation du travail législatif diverge également puisqu’alors que l’Assemblée nationale désire rendre la discussion des textes plus courte avec possibilité de limitation des amendements aux travaux en commission, réforme et transparence des travaux des CMP, nouvelle procédure accélérée s’affranchissant des délais constitutionnels de l’article 42 C, etc. Le Sénat oppose un ralentissement de l’examen des textes avec un encadrement du recours aux ordonnances, d’encadrement renforcé de la procédure accélérée, de conservation d’une seconde lecture après échec en CMP dans chaque assemblée, ainsi qu’un relèvement du plafond des jours de séances et l’encadrement de leur dépassement ;
    • Enfin, l’Assemblée nationale, s’agissant des actions de contrôle et d’évaluation, porte son regard davantage sur les moyens, notamment humains et techniques nécessaires, alors que le Sénat porte le sien davantage sur la procédure et la qualité des études d’impact gouvernementales et leur éventuel rejet par l’une ou l’autre chambre.
  • Les convergences :
    • Le Sénat rejoint l’Assemblée nationale quant à la suppression de l’équidistance de la Cour des comptes et l’associe dans le cadre de ses missions d’assistance à raison de l’évaluation, du contrôle et de l’application de la loi aux deux chambres à titre exclusif. Les deux chambres plaident globalement pour un renforcement des pouvoirs d’investigation des commissions permanentes (avec cependant la volonté à l’Assemblée nationale de faire sauter le plafond constitutionnel actuel), ainsi que sur le versant des commissions d’enquêtes portant sur des affaires judiciaires en cours ;
    • Le Sénat et l’Assemblée nationale se rejoignent également quant au renforcement de l’information du Parlement et plaident ensemble pour la publication des avis du Conseil d’Etat, mais aussi pour un encadrement du droit d’amendement du Gouvernement (notamment en cas de mesures nouvelles déposées en cours de discussion) et prévoit la possibilité de saisine du Conseil d’Etat en cas de manquement et du Conseil constitutionnel afin de prononcer leur irrecevabilité malgré l’opposition du Gouvernement. Le Sénat renforce par ailleurs les dispositifs nécessaires afin de sanctionner les cavaliers législatifs ou réglementaires ;
    • Le Sénat et l’Assemblée nationale tombent d’accord sur une rationalisation du travail parlementaire passant par une meilleure prévisibilité des séances et l’obligation faite au gouvernement de mieux planifier en amont la discussion des textes devant chaque assemblée afin d’améliorer le processus d’examen et d’évaluation ;
    • Les deux assemblées tombent également d’accord quant aux voies et moyens à prendre afin de renforcer l’application des lois par la publication des mesures réglementaires adéquates. Le Sénat déplaçant également la question sur le champ des ordonnances ;
    • Enfin les deux assemblées sont également convergentes dans leurs propositions tendant à améliorer la capacité d’initiative parlementaire, s’agissant des nominations aux postes à la discrétion du Gouvernement pour lesquels une audition préalable est nécessaire devant les assemblées et la maîtrise de leur ordre du jour.

La Fondation iFRAP se félicite des éléments de convergence avancés par les deux chambres, notamment s’agissant de l’accroissement des capacités d’évaluation et de contrôle. Le Sénat se positionnant davantage sur le terrain du parallélisme de ses attributions avec l’Assemblée nationale et sur le « ralentissement » de l’examen des textes afin de sortir des procédures accélérées actuelles, alors que l’Assemblée nationale au contraire propose de rationaliser l’examen lui-même des textes et de pouvoir aller au besoin encore plus vite. Un point d’interrogation cependant s’agissant d’une capacité de chiffrage autonome au Sénat ou partagé entre les deux chambres afin de disposer d’études d’impact contradictoires ou d’évaluations de la charge administrative. Sur ce champ le Sénat reste muet en dehors du bon usage de la Cour des comptes, et c’est bien dommage.


[1] Il apparaît cependant que les axes des travaux ne recoupent pas complètement ceux définis par le président du Sénat lors de sa communication du 23 janvier : « Nous avons donc retenu 4 axes pour nos travaux : Assurer la représentation au Parlement de tous les territoires de la République dans leur diversité ; rénover le travail parlementaire au service de la qualité de la loi et de la lutte contre l’inflation normative ; renforcer la fonction de contrôle et d’évaluation du Parlement au service d’une démocratie plus exigeante ; encadrer le pouvoir exécutif. »

[2] Faculté pour la Conférence des présidents de chaque assemblée de pouvoir s’y opposer ; rendre obligatoire en cas d’instruction d’une mesure nouvelle du Gouvernement devant la seconde assemblée, une seconde lecture devant la première assemblée saisie ; supprimer la possibilité de déroger aux délais minimaux d’examen des textes en première lecture, sauf urgence constatée par la Conférence des présidents et augmentation des délais d’examen de 6 à 8 semaine en première lecture et de 4 à 5 semaines pour la seconde.

[3] Appréciation du lien (indirect puis direct, (1ère puis 2nde lecture) selon la méthode de l’entonnoir) permettant de censurer les cavaliers législatifs.

[4] Nombre ajusté en fonction du nombre de Parlementaires définitivement retenu dans le cadre de la réforme.

[5] Plus particulièrement, il s’agit d’indiquer que le CSM concourt à garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire ; prévoir que les magistrats du parquet sont nommés sur avis conforme de la formation du CSM compétente, et que cette dernière est également compétente à l’égard de ces mêmes magistrats en matière disciplinaire.

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