Fonction publique et administration

Quand l'intercommunalité se transforme en piège

04 janvier 2007 • l'équipe de la Fondation iFRAP

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Destinée à remédier à l'émiettement communal (36 700 communes), à rassembler des moyens dispersés, à relancer la politique d'aménagement du territoire, à structurer les initiatives locales, l'intercommunalité a pris son essor sous la loi Chevènement de 1999. Quel bilan peut-on dresser de cette réforme ? Quelles en sont les dérives ? Comment peut-on l'améliorer ?

Pour les auteurs du Livre noir de l'intercommunalité, les députés UMP, Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, l'intercommunalité a en fait été largement dévoyée, instrumentalisée, et constitue, depuis la loi Chevènement, une "grave source d'insécurité juridique".

Selon eux, les conséquences de l'intercommunalité sont en fait les suivantes :

- coût structurel et fiscal de cette opération dans les grandes villes et leur banlieue trop souvent supérieur aux bénéfices supposés de la mutualisation

- absence d'économie d'échelle alors même que c'était le but initial principal

- les postes de la structure intercommunale font doublons avec ceux des communes

- intercommunalité d'intérêt plutôt qu'une intercommunalité fondée sur un véritable projet d'aménagement du territoire et de partage des infrastructures (piscine, médiathèque..)

Nous illustrerons ces dérives diverses par l'exemple de la commune d'Élancourt dans les Yvelines.

Ces dérives sont d'autant plus importantes que 84% de la population vit aujourd'hui au sein d'une communauté de communes et que 88% des communes sont regroupées. 32 311 communes sont désormais membres d'un établissement de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, semble avoir reçu le message et partager l'avis des deux députés puisqu'il a, le 7 octobre dernier, dressé un bilan plus que critique de l'intercommunalité et en souhaite le recadrage.

Quelques semaines plus tard, la Cour des compte a pointé le coût de l'intercommunalité dans une enquête menée auprès de 144 communautés : « l'impact de l'intercommunalité en termes d'économies d'échelle ou de nouveaux services rendus n'apparaît pas de manière flagrante ». « Cette réforme inachevée » aura, en revanche, « représenté un coût réel pour les contribuables » et comporte « un risque de dérive financière ».

Il faut toutefois souligner que l'intercommunalité, telle que pratiquée actuellement, désavantage les communes urbaines ou périurbaines mais constituent souvent une aubaine pour les petites communes des campagnes.

En effet, dans de nombreux espaces ruraux, l'accès à la culture est largement dépendant de l'intercommunalité : école de musique, médiathèque… Et même dans les grandes agglomérations, le tri sélectif des déchets ménagers, par exemple, ne serait pas possible sans une mutualisation des efforts. L'intercommunalité a donc pour but l'efficacité et l'amélioration des services aux habitants. Toutefois, les critiques concernant sa mise en œuvre ne cessent de s'amplifier mettant à jour de véritables dérives.

Les dérives de l'intercommunalité

**EPCI : une création autoritaire ou obéissant au marchandage

Une participation à l'intercommunalité pas toujours souhaitée

L'initiative de création d'une structure intercommunale appartient :

- à un ou plusieurs conseils municipaux et

- au préfet après obtention d'un avis de la Commission départementale de coopération intercommunale.

Dans les deux cas, le préfet fixe ensuite par arrêté le périmètre de la structure intercommunale, c'est-à-dire la liste des communes intéressées. Les communes concernées par le projet doivent ensuite se prononcer dans un délai de 3 mois.

Si la majorité qualifiée (au moins 2/3 des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population) est réunie, le préfet établit par arrêté la création de la nouvelle structure intercommunale.

La première anomalie réside dans le fait qu'une commune peut entrer dans une communauté sans l'avoir choisi puisque la décision ne se prend pas à l'unanimité mais à la majorité qualifiée. Une commune peut donc entrer contre son gré dans une communauté de communes.

La seconde anomalie tient au pouvoir arbitraire du préfet de définir le périmètre de cette communauté.
Comme le rappellent Patrick Beaudouin et Philippe Pemezec, "la pertinence du périmètre est un élément fondamental d'appréciation de la viabilité du projet de constitution d'un EPCI." Or selon leur enquête, 35% des maires estiment que le périmètre de leur intercommunalité a été mal défini.

**Il existe deux voies pour fixer le périmètre

- soit la voie d'initiative communale où l'on n'est pas tenu de consulter la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) pour arrêter le projet de périmètre,

- soit, lorsqu'il s'agit d'une initiative du préfet, celui-ci doit consulter la CDCI avant de fixer le projet de périmètre

L'exemple cité par Maître Philippe Gras, Avocat à la Cour, spécialiste en droit public et en questions intercommunales, montre bien comment un périmètre peut être décidé sans aucune prise en compte des intérêts territoriaux :
"Je vous cite un cas, une ville centre de 100 000 habitants qui désire créer une communauté d'agglomération et englober contre son gré une ville voisine de 40 000 habitants qui a une activité économique importante, un hôpital, un aéroport et qui donc fonctionnait jusqu'à présent très bien avec des structures classiques type syndicat. Comment réduire cette opposition ?
La CDCI était composée d'élus très favorables à la liberté des communes et à une coopération librement consentie. Que fait le préfet, en connivence avec le maire de la ville de 100 000 habitants : il choisit une toute petite commune qui devait être intégrée dans le périmètre, il lui dit de prendre l'initiative de la création du futur EPCI. 48 heures après que cette commune ait délibéré, le préfet avait pris l'arrêté fixant le projet de périmètre et consulté l'ensemble des communes : dès lors, il se dispensait de cette instance de concertation qu'est la CDCI et pouvait ainsi éviter une opposition d'élus locaux qui auraient pu soutenir la fameuse ville de 40 000 habitants rétive à cette communauté d'agglomération.
Ce type de pratique n'est pas du tout satisfaisant sur le plan démocratique puisque c'est de la combine, hélas permise par la loi, validée par le juge (car la procédure a été cependant respectée), alors que pour créer une intercommunalité à durée de vie illimitée, on pourrait prendre la peine d'étaler la procédure sur 6 mois ou 1 an pour appréhender au mieux ce que l'on va faire et être certain de construire du solide."

**Intercommunalité et marchandage

Au service de la mutualisation de projet, l'intercommunalité part cependant handicapée par le marchandage dont elle procède. Dans les formules d'intercommunalité actuelles, l'affectio societatis, c'est-à-dire l'intention de travailler ensemble, est souvent variable. Le CESR (Conseil économique et social régional) de Bretagne dans son rapport parle ainsi des méfaits du "donnant-donnant". Selon ce rapport, "les conflits peuvent engendrer des déséquilibres importants et durables car leur mode de résolution s'apparente parfois au marchandage. […] Quelle qu'en soit la raison, le « donnant-donnant » demeure fréquemment la règle de résolution des tensions. Les résultats de notre enquête montrent des tensions qui peuvent être politiques et dues à une intercommunalité monocolore où l'opposition ne peut s'exprimer. Cette éviction de l'opposition semble plus flagrante en zones urbaines et périurbaines.

M Christian Jeanjean, député de l'Hérault et maire de Palavas-les-Flots, décrit très clairement la pratique du marchandage : " Il y a […] deux raisons qui font que ce système ne peut pas fonctionner.
Premièrement, il y a un système de subventions : on achète les maires qui sont autour de la ville centre en leur promettant d'importantes sommes pour leurs investissements, en disant : " en cas d'objection, ces subventions seront ôtées ". La deuxième chose qui est gênante, c'est la distribution, pour certains maires autour de la grande ville, de vice-présidences, ce qui est honorable et qui induit un émolument certain. Mais cela pervertit le système. Le président d'agglomération conditionne bien souvent la fonction de vice-président à l'approbation des mesures initiées par la communauté d'agglomération. Les petits maires se voient ainsi offrir une indemnité de vice-président bien plus importante que celle de maire d'une petite commune. Il leur arrive alors de voter contre l'intérêt de leurs administrés".

D'autre part, comme le souligne Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, certaines communes ne sont guidées que par l'intérêt financier ; elles se rassemblent pour "se partager un gâteau plus grand". Le but initial de l'intercommunalité est ainsi dévoyé.

Souvent, les communes ne sont donc pas guidées par des logiques d'aménagement du territoire, ni par la construction commune d'un projet mais par des intérêts purement privés.

Conséquences de l'absence du partage clair de compétences avec les communes

L'insécurité juridique vient du flou qui règne sur le partage des compétences entre les communes et l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI). Le principal critère de partage des compétences est celui de "l'intérêt communautaire", notion qui n'est pas définie juridiquement et qui reste par conséquent à la libre appréciation des personnes concernées.

Le livre noir de l'intercommunalité publie l'expérience édifiante citée par Maître Philippe Gras, Avocat à la Cour, spécialiste en droit public et en questions intercommunales, qui a assisté au montage juridique d'une zone d'activité : "En rencontrant le maire, j'apprends qu'il est membre d'une communauté d'agglomération. La question se pose alors de savoir si ce n'est pas la communauté d'agglomération qui est responsable de la zone d'activité. Personne à la mairie ne le sait. Une réunion avec le directeur du développement économique est alors organisée. On pourrait croire qu'il connaît le contenu de la délibération qu'il a peut-être rédigé pour définir l'intérêt communautaire. Or il ignore la date de cette délibération et encore plus son contenu. Nouvelle réunion avec cette fois-ci la délibération ; au vu de cette délibération, il semble que la zone d'activité relève de l'intérêt communautaire ; il faut donc la faire approuver par la communauté d'agglomération, mais des oppositions se manifestent. En conséquence, il a fallu faire un montage juridique pour échapper à la compétence communautaire."

Il est donc difficile de savoir qui de la commune ou de la communauté d'agglomération est compétente et souvent une autre structure, telle que les syndicats de communes, préexiste et détient des compétences.

**Première conséquence : des structures identiques se superposent

Toujours selon Le livre noir de l'intercommunalité "il ne fait guère de doute que l'intercommunalité représente une charge nette supportée par le contribuable". Le problème des postes en doublon en est l'aspect le plus visible. Selon notre enquête, 39% des maires estiment que les transferts de personnels accompagnant le transfert de compétences vers l'intercommunalité ne se sont pas concrétisés.

"Il existe en effet de nombreux cas où l'EPCI fait figure de structure coûteuse dont les services doublonnent avec les agents territoriaux des communes. Les communes cherchent souvent à garder leur capacité d'intervention sur les compétences qu'elles ont transférées, car, comme le souligne Vincent Guy, elles ont souvent " une confiance mesurée dans la communauté. Par conséquent, au moment de transférer, elles cherchent à conserver un droit de regard, donc elles cherchent à garder un petit service qui permet de contrôler ce qui est fait. La communauté passe alors une convention pour contrôler ce qu'elle fait, afin de s'assurer que la commune abondera dans son sens sur le plan financier : il en résulte une observation des deux côtés pour savoir qui a fait quoi et comment ".

Conclusion : le coût de l'intercommunalité est largement supérieur à ses avantages.

**Deuxième conséquence : augmentation de la fiscalité locale

Le but initial de l'intercommunalité est le suivant : fourniture par le service intercommunal des services locaux à un meilleur niveau pour un moindre coût, renforcement de la solidarité financière entre communes grâce à la mise en commun des moyens. En 1999, l'attribution automatique aux EPCI du pouvoir de lever l'impôt local allait dans ce sens.

Alors que la coopération intercommunale devait permettre de faire des économies d'échelle grâce à la mise en commun des compétences communales, la plupart des acteurs de l'intercommunalité y voient aujourd'hui une cause d'augmentation des impôts locaux en France.

"En 1993, la fiscalité directe des groupements de communes représentait moins de 10 % de la fiscalité de l'ensemble du secteur communal. En 2003, c'est presque 30 % d'impôts qui sont prélevés directement par l'intercommunalité à fiscalité propre.

Une enquête de la Chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées apportait déjà en 1999 une première réponse. Elle dénonçait les superpositions et le chevauchement des compétences qui avaient pour conséquence une hausse de la fiscalité. Sans remettre en cause le principe de l'intercommunalité et de la coopération entre communes, le Président Philippe Limouzin-Lamothe fustigeait un alourdissement des charges et des impôts qui se présentait ainsi :

- augmentation mesurée à 7% pour les communes entre 1994 et 1996,

- et plus de la moitié des communes adhérentes à un système intercommunal ont poursuivi la hausse de leur fiscalité parallèlement à l'augmentation des impôts de ces structures."

Dans le même sens, la Direction générale des collectivités locales considère que "les dépenses réalisées par les groupements de communes à fiscalité propre ont été multipliées par 3,9 entre 1993 et 2003, pour atteindre 22,9 milliards d'euros, soit 22,3 % du total du budget « communes + groupements », contre 8 % en 1993. L'accélération de l'accroissement des dépenses des groupements n'a malheureusement pas été compensée par une diminution de celles des communes".

L'objectif de mutualisation n'est pas atteint et dans certains cas la multiplication des organismes de coopération intercommunale accroît le gaspillage des deniers publics locaux.

**Le difficile retrait de l'intercommunalité

La procédure de droit commun est prévue à l'article L. 5211-19 du CGCT. Le retrait d'une commune est subordonné à l'accord concordant de la communauté et d'une majorité qualifiée de communes membres. de plus, la procédure de retrait ne peut jamais être mise en oeuvre dans les EPCI à taxe professionnelle unique au cours de l période d'unification des taux. Le retrait est donc quasi-impossible.

Selon Gérard Nirascou, maire de Saint-Jeannet, " quand on est dans une intercommunalité, il est difficile d'en sortir. Dans une communauté monocolore politiquement, et si l'accord a été scellé politiquement dans une commune " centre ", la commune est alors enfermée dedans. La seule possibilité, c'est lors du passage d'une communauté de communes à une communauté d'agglomération. Mais là encore, si la commune est ceinturée par une communauté, il est impossible d'entrer dans une autre communauté, d'où l'impossibilité d'en sortir ". Et Philippe Gras d'ajouter "étant donné toutes ces conditions, on voit mal comment une commune peut sortir d'une intercommunalité !"

Les communautés de communes créées en 1992 étaient destinées à l'origine uniquement au milieu rural, alors que les communautés d'agglomération associent plusieurs communes urbaines. Ces dernières ont d'ailleurs remplacé les communautés de villes. Les compétences obligatoires des communautés d'agglomération sont plus nombreuses que celles des communautés de communes.

**On remarque donc qu'on ne peut quitter une communauté que pour aller dans une autre.

Prenons l'exemple de la commune de Chennevières-sur-Marne énoncé par le Livre noir de l'intercommunalité. Elle avait déposé un recours en annulation de l'arrêté préfectoral du 27 janvier 2000, en notifiant notamment l'absence d'une élaboration concertée d'un projet commun. "Le tribunal administratif de Melun a, dans un premier temps, prononcé un sursis à exécution de l'arrêté préfectoral. Mais une notification de jugement du 25 mai 2000 a rejeté ce recours, précisant que " c'est à la communauté d'agglomération une fois créée, qu'il incombe d'élaborer un tel projet avant de le mettre en œuvre. "

L'absence de projet communautaire n'est, semble t-il, pas un motif suffisant d'insatisfaction et donc de volonté de retrait !"

Ces exemples font état de l'extrême difficulté à sortir de la communauté d'agglomération malgré des dysfonctionnements ou en dépit de l'intérêt que certaines communes pourraient avoir à intégrer une autre communauté, notamment pour des raisons territoriales.

D'ailleurs, 74% des maires estiment qu'il n'existe pas de véritable liberté de sortie de l'intercommunalité

Toutefois, la loi du 13 août 2004 dérogeant à la procédure de droit commun de l'article L.5211-19 CGCT, a permis au Préfet d'autoriser, jusqu'au 31 décembre 2004, le retrait de communes membres de communautés d'agglomération en vue de leur adhésion à un autre EPCI. Le préfet ne peut autoriser le retrait qu'après avoir recueilli l'avis de la Commission Départementale de la Coopération Intercommunale (CDCI).

Selon le bilan dressé par le ministère de l'Intérieur au 1 er janvier 2005, 16 communes ont délibéré pour demander leur retrait de 13 communautés d'agglomération. Ces chiffres sont donc assez faibles. Au final, 4 communes sur 16 ont été autorisées par les Préfets à quitter leur communauté d'agglomération d'origine : Noyal sur Vilaine, Escaupont, Bresson, Palavas-les-Flots.

**L'intercommunalité au service des rivalités politiques

Jean-Michel Fourgous, député-maire d'Élancourt, explique bien les rivalités politiques : "la particularité des Yvelines, c'est qu'il y a douze députés de droite sur douze, et l'opposition départementale de gauche s'est donc recroquevillée dans le SAN de St Quentin comme dans un bastion".

L'intercommunalité peut ainsi contribuer à « créer de petits pouvoirs sur mesure pour ceux qui assurent les présidences de ces communautés d'agglomération".

Il prend ensuite l'exemple de la communauté d'agglomération de Saint-Quentin en Yvelines : elle comprend 7 communes : 4 communes de gauche et 3 de droite. Les 4 communes de gauche, permettent d'emporter la présidence alors que les 3 communes de droite sont majoritaires au nombre d'habitants. Vous imaginez l'ambiance. Et le gros problème, est que la répartition des investissements suit une répartition de 70% pour les communes de gauche et de 30% pour les communes de droite. C'est une atteinte à la démocratie. De façon officielle, la communauté d'agglomération n'hésite pas à annoncer la couleur. C'est une injustice. Deuxièmement, selon le rapport de la chambre régionale des comptes sur cette institution intercommunale, il y a déséquilibre permanent, endettement excessif, opacité, politisation. On remarque que des associations politisées comme par exemple une association culturelle de Trappes, reçoit 450 000 euros de subventions annuelles.

Il y a aussi une explosion de fonctionnement, notamment en personnel sur la culture, alors que cette compétence n'est pas transférée. Pas de concertation. La communauté d'agglomération a racheté une radio, une télévision, un support hebdomadaire, sans possibilité de prises de paroles pour l'opposition, qui est évincée subtilement du journal. C'est un véritable outil de guerre.

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Quelques propositions pour remédier à ces dérives




- Interdire la création d'un EPCI à fiscalité propre si celui-ci se superpose à des syndicats intercommunaux qui remplissent pleinement les compétences qu'entend assumer le nouvel EPCI.

- Les communes doivent voter par délibération du conseil municipal un véritable projet commun faisant ainsi preuve de leur réelle volonté de s'associer dans un but autre que financier.

- La prédominance du critère "population" pour déterminer la répartition des sièges au sein d'un conseil communautaire doit être pondérée par l'importance de l'origine des recettes fiscales de la future structure intercommunale.

- Une commune peut présenter à tout moment son retrait à l'organe délibérant de l'intercommunalité :
  1. si la majorité du conseil municipal vote en faveur de ce retrait
  2. si elle estime que les conditions de fonctionnement de l'intercommunalité sont de nature à compromettre de manière essentielle son intérêt à participer au projet communautaire

- Création d'une mission parlementaire d'évaluation et de contrôle de la fiscalité intercommunale composée de représentants de tous les groupes politiques rendant un rapport tous les deux ans.
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