Fonction publique et administration

L'ENA, l'enseigne de la bureaucratie

Pour en finir avec l'ENA

15 juillet 2003 • Nicolas Lecaussin

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Des énarques, il y en a partout. Dans les cabinets ministériels, les administrations, les ambassades, les entreprises publiques et privées, industrielles ou bancaires, ils sont nommés par les gouvernements, quelle que soit leur couleur politique, qu'il soit plutôt interventionniste ou libéral, que l'heure soit aux nationalisations ou aux privatisations, au protectionnisme ou au mondialisme. L'énarchie est au pouvoir depuis 1945, date de la fondation de l'Ecole.

La mise en place de cette école a imposé une véritable mystique de l'Etat jacobin et colbertiste dont les pouvoirs étaient considérés comme illimités. Depuis, l'omniprésence et l'omnipotence de l'Etat ont été continuellement alimentées par plusieurs générations d'énarques. Philippe le Bel avait ses légistes, Louis XIV ses Colbert, Louvois et Vauban, les Quatrième et Cinquième Républiques ont eu et continuent à avoir leurs "hauts fonctionnaires".

Une Ecole pas comme les autres

Lorsqu'on a proposé sa création, cette Ecole ne devait ressembler à aucun modèle. Car la " Mission provisoire de réforme de la Fonction publique" mise en place au printemps 1945 sous la direction de Michel Debré devait agir vite tout en proposant une nouveauté : ni Ecole polytechnique dont les débouchés sont plus variés, ni Ecole normale Supérieure trop ouverte pour des futurs hauts fonctionnaires. L'ENA devait refléter une nouvelle conception de l'administration et instaurer un nouveau climat de confiance à l'égard de l'Etat dans cet immédiat après-guerre. C'était à l'Etat de former une nouvelle génération de fonctionnaires qui se mettront à son service dès la fin de l'école. Le texte même de l'ordonnance instaurant l'ENA prévoit que ces futurs administrateurs seront compétents dans tous les domaines qui tiennent de l'Etat. Il s'agit, ni plus ni moins, de former les futurs décideurs de l'Etat-providence, c'est-à-dire du futur Etat omnipotent et omniprésent.

L'ENA gouverne la France

C'est à partir des années 1970 que l'énarchie prend le pouvoir. En 1974, à l'élection présidentielle, lorsqu'un énarque l'emporte sur un avocat, pour la première fois, l'expression s'impose : "l'énarchie prend le pouvoir". Au début des années 1970, 40% des membres des cabinets ministériels sont issus de l'ENA et 30% appartiennent aux "Grands Corps" et, sur les 19 anciens élèves de l'école élus députés depuis 1958, 11 d'entre eux ont déjà été ministres ou secrétaires d'Etat. Toutefois, le pouvoir des énarques ne s'arrête pas aux frontières des cabinets ; les principales directions du tout puissant ministère de l'Economie et des Finances - Trésor, Comptabilité publique, Impôts, Prix - sont affermées à l'Inspection des Finances qui dirige les grandes Banques nationalisées à l'époque comme la BNP ou le Crédit lyonnais et aussi sur les grands organismes financiers publics comme la Caisse des Dépôts et Consignations, le Crédit foncier ou le Crédit national ou bien une administration comme la DATAR. Enfin - et déjà -, les énarques n'hésitent pas à faire carrière dans le privé. Même si le pantouflage est ancien, il prend une autre ampleur avec les énarques. En 1969, neuf anciens élèves refusent de signer leur engagement auprès de l'Etat et décident de passer dans le privé. Dans le privé ou dans le public, les énarques se reconnaissent comme faisant partie du sérail. Ils ont le pouvoir en France et ils le savent. Cette période triomphante de l'ENA se confond avec l'âge d'or de l'Etat.

Toujours à la même époque, apparaissent aussi les premières critiques. D'abord de la part de la gauche, longtemps restée dans l'opposition. Mendès-France, dans une lettre ouverte au Président des anciens élèves de l'ENA, publiée dans Le Monde le 24 novembre 1967, s'inquiète de la féodalisation politique de la Haute Fonction publique (l'Histoire montrera que cette féodalisation n'était pas seulement politique…). La même année, deux énarques publient avec des noms d'emprunt un ouvrage qui restera dans les annales : L'Enarchie ou les mandarins de la société bourgeoise. Une seule citation de ce livre résume l'esprit des auteurs férocement critiques, mais lucides, à l'égard des défauts de l'Ecole : "Et contre l'inflation, que faites-vous ? Je crée une commission d'études. Les problèmes de conversion ? Je crée un groupement d'études. Le problème du logement ? Je crée une commission d'études.(…)". Pour ces auteurs, " l'ENA n'est pas une école mais un concours".

Les critiques vont encore plus loin. Même la majorité s'y met : l'énarchie monopolise l'information, la stérilise, elle double le Parlement, y compris dans le cas des parlementaires de la majorité, voient les lois biaisées par les décrets d'application ou les délais mis à leur parution, elle gouverne de façon solitaire dans sa tour d'ivoire technocratique, bloque l'initiative en dirigeant une administration pléthorique.

Malgré ces critiques, l'énarchie n'a jamais été en péril. Quarante ans après sa naissance, elle est toujours au pouvoir. En 1984, 25% des membres des cabinets sont énarques mais 60% sont directeurs de cabinets. Ils sont omniprésents dans les ministères clés : 58% du cabinet Economie et Finances ; 50% aux Affaires Etrangères ; 42% à l'Intérieur ; 42% à la culture ; 38% aux Affaires sociales et 34% à Matignon. De même, l'emprise des énarques a été renforcée dans les entreprises suite aux nationalisations du début des années 1980. D'ailleurs, leur pouvoir est tel que les promotions sont gonflées : 130 puis 150 et même 160 en 1985 pour un nombre de candidats toujours plus nombreux.

130.000 euros par élève

Avec la mise en cause, il est vrai, timide, de l'Etat en France, l'ENA est non seulement critiquée mais de plus en plus contestée. En 1986, pour la première fois, un chef d'entreprise, Roger Fauroux, prend la direction de l'Ecole. Il décide de supprimer la Troisième voie d'accès instaurée par la gauche, réduire de moitié les promotions, augmenter la durée du stage en entreprise (6 mois) et ouvrir l'Ecole aux candidats du privé. Quelques années plus tard, le gouvernement socialiste souhaite accélérer les réformes concernant l'ENA et décide son transfert à Strasbourg. Malgré les protestations, la droite confirme la délocalisation. Mais contrairement aux craintes des opposants à ce déménagement, cette réforme ne signifiera pas la fin de l'ENA ; elle se dédouble ! Car elle sera à Paris et Strasbourg. Dans le cadre d'un enseignement rallongé de 3 mois (27 au lieu de 24), à Strasbourg sont prévus les travaux de questions sociales, gestion publique, techniques quantitatives et questions communautaires et internationales ; à Paris, les enseignements de techniques juridiques, administratives et financières et de gestion publique. Cette nouvelle ENA dont le transfert a coûté 150 MF, a vu ses frais de fonctionnement accrus de 11 MF. En 1995, année de son cinquantenaire, sa dotation a été de 161 MF, en hausse de 7,4 % par rapport à 1994.

Aujourd'hui 1 élève à l'ENA coûte environ 130.000 € aux contribuables. Et cet argent est censé préparer les futurs serviteurs de l'Etat, alors que nombreux sont ceux qui vont dans le privé…

La mode du "pantouflage"

Au Japon, le passage d'un haut fonctionnaire vers le privé est désigné par le terme amakoudari, ce qui signifie, littéralement, "descente du ciel". En France, on préfère parler de "pantouflage", un terme qui prend son sens moderne vers 1880 et signifie, dans l'argot polytechnique, "situation trouvée dans le secteur privé par un militaire ou un fonctionnaire issu de l'Ecole polytechnique, ou par extension d'une grande école, et qui renonce à l'armée ou aux autres services de l'Etat".

A l'ENA, les départs vers le privé s'amplifient. En 1990, on compte 725 énarques dans les entreprises, publiques pour une part mais désormais en majeure partie privée. A cette date, 27 élèves de la promotion de 1984, ont déjà trouvé leurs marques du côté de chez Bouygues, la Générale des Eaux, Rhône-Poulenc, Domino, Peat Marwick, Nathan, Mérieux. C'est le cas de plusieurs inspecteurs des Finances connus : Jean-Charles Naouri, ancien directeur de cabinet de Pierre Bérégovoy qui devient gérant chez Rothschild, Jean-Jacques Augier devenu vice-président des Taxis G7 ou encore de Jean-Marie Messier passé à la Générale des Eaux.

En 1994, 60% des énarques entre 25 et 40 ans envisagent de quitter le service public et les mises en disponibilité connaissent une croissance rapide. A l'inspection des Finances, de 11 à 68 entre 1980 et 1991, au Conseil d'Etat de 6 à 36. De 1980 au milieu des années 1990, le nombre total des disponibilités est passé de 500 à 900. Aujourd'hui, plus de 20% des énarques sont en activité en entreprises et 40% d'entre eux ont fait un passage dans les cabinets ministériels.

"L'Ecole supérieure des gouvernants"

Cette métaphore du philosophe Alain appliquée au fameux "Dindon-Collège" est aussi valable pour l'ENA. Car cette école bénéficie d'un véritable monopole en France. Il consiste en une main mise sur les postes importants dans l'administration française. Il signifie que les administrations et les corps s'interdisent de recruter dans des conditions normales. On n'entre pas aux Finances parce qu'on connaît la finance, ou l'économie ; ni au Conseil d'Etat parce qu'on connaît le droit ; ni aux Affaires sociales parce qu'on a travaillé sur les phénomènes sociétaux. On accède à ces postes parce qu'on a obtenu le diplôme de l'ENA. Plus qu'un monopole, cette pratique prouve aussi le manque d'intérêt qu'a notre Etat pour la société qu'il est censé administrer. Au lieu de promouvoir de véritables compétences économiques, financières, juridiques ou sociologiques capables d'apporter de véritables changements et des progrès, il préfère nommer des énarques pour gouverner la société.

L'ENA, ou le clonage administratif

Malgré le pantouflage, très majoritairement, les anciens éhlèves sont au service de l'Etat. Même si les fonctions occupées sont diverses, elles se recoupent régulièrement. On compte, parmi les anciens élèves, 70 préfets, 80 ambassadeurs, 80 directeurs d'administration centrale, 100 chefs de service-directeurs adjoints, 200 sous-directeurs, 45 trésoriers-payeurs généraux, 100 inspecteurs généraux … Ils (les énarques) sont majoritaires au Conseil d'Etat (80%), à la Cour des Comptes (72%) et à l'Inspection des Finances (66%). Dans le corps des administrateurs civils, ils sont aujourd'hui 69%, 49% sont des directeurs de ministères.

Au sein d'une administration vaste et tentaculaire, les énarques ont vite trouvé leurs marques. En créant des féodalités, ils peuvent conserver des postes importants à tous les niveaux. Et comme les nominations et les promotions ne se font pas au mérite, ils ont devant eux un véritable boulevard pour faire carrière. C'est là une des grandes différences avec les administrations des autres pays. Le point de départ se situe au niveau de la formation car ailleurs il n'existe pas d'équivalent à l'ENA.

L'ENA, ou les carcasses de libellule

Philippe Meyer, écrivain et journaliste de grand talent, a été membre du jury du concours d'entrée à l'ENA. Il consacre à cette expérience un chapitre entier dans un livre savoureux intitulé Dans mon pays lui-même… (Poche, 1993). Pour Meyer, "être membre du jury à l'ENA équivaut à séjourner plusieurs semaines au cœur de la France abstraite, en compagnie de gens qui prétendent à diriger le pays et se targuent de le connaître et de le comprendre". C'est lui qui a suggéré le thème de composition : "La culture peut-elle être l'affaire de l'Etat ?". Et grande fût sa surprise à la lecture des 300 copies. Tout d'abord, la plupart des candidats avaient rendu aux correcteurs des "magmas de paragraphes obèses rédigés sans souci de lisibilité, d'aération, de clarté, au milieu desquels, tel le chien truffier, il fallait deviner un plan et fouiller à la recherche de connaissances et d'idées". Ensuite, la quantité de sottises contenues dans la majorité des copies d'un concours d'un tel niveau l'ont poussé à rédiger un bêtisier. En voici quelques extraits : "La Joconde représente une vision essentiellement bourgeoise", "Le respect des traditions culinaires est, pour l'Etat, l'occasion de démontrer sa vocation à intervenir dans le domaine de la culture", "Le but de la politique culturelle est d'assurer aux employés du spectacle un pouvoir d'achat constant", "Le siècle des Lumières vit le début de la colonisation", "La conscience identitaire est faible aux Etats-Unis, qui n'ont pas de ministère de la Culture", "L'existence d'un ministère de la Culture au sein du gouvernement tend à démontrer que la culture relève des attributions de l'Etat", "Culture et Etat semblent liés comme semble le prouver l'existence d'un ministère". Dans leur fétichisme de l'Etat, et dans leur croyance en sa puissance et leur bonté, certains approchent du délire : "L'Etat est à l'origine de l'apparition de véritables génies tels Michel-Ange et Botticelli", se félicite un peut-être administrateur civil. Et un autre s'extasie : "Grâce à l'action culturelle de l'Etat, on dispose, depuis 1991, de l'intégrale enregistrée de l'œuvre de Mozart". En fait, c'est la firme multinationale Philips qui proposa les 635 oeuvres recensées par Köchel. Dans cette affaire, la part de l'Etat français se limita à… prélever une taxe de 18,5% sur les ventes de cette intégrale.

A l'opposé, il y avait aussi des candidats de qualité. Mais ils ressemblaient tellement à des hommes-machine dont la vie consiste en une série de dossiers à examiner et à traiter que faire un choix s'est révélé extrêmement dur. Parions toutefois que ceux qui ont été admis sauront s'occuper de notre pays.

Le Rapport de Silguy vise mal

Sorti en avril 2003 par la commission sur la réforme de l'ENA et la formation des cadres supérieurs des fonctions publiques présidée par Monsieur Yves-Thibault de Silguy, le Rapport Moderniser l'Etat : Le cas de l'ENA propose une nouvelle réforme (la 26ème en plus de 50 ans d'existence) de cette institution. En reconnaissant quelques défauts (un certain conformisme pendant la scolarité, la fermeture au monde, la méconnaissance de l'entreprise), la commission écarte sa suppression ("cela reviendrait, nous assurent les rapporteurs, à priver le pays d'un atout et d'un capital reconnus hors de l'Hexagone") et propose " l'insertion de l'ENA dans le système concurrentiel de formation pour élargir le recrutement et permettre à l'ENA de se situer au premier rang des grandes institutions équivalentes au plan mondial". Une remarque s'impose d'emblée. Sauf dans quelques pays du tiers monde, l'ENA n'a pas d'équivalent à l'étranger. Ensuite, l'ouverture au monde et l'élargissement du recrutement étaient déjà dans la plupart des 25 propositions de réforme des années précédentes. Enfin, comment réformer cette Ecole avec une commission dont un seul membre (Eric Izraelewicz -Rédacteur en chef aux Echos) sur 11 appartient au privé. Les autres sont tous fonctionnaires ou hauts fonctionnaires.

A lire également dans ce dossier :

-A-t-on besoin d'une école pour hauts fonctionnaires ?

- Pour en finir avec l'ENA

- Une institution à la réputation inversement proportionnelle à la connaissance qu'on en a, par Philippe Raphaël, ancien élève de l'ENA

- "L'ENA, un immense gâchis de talents et d'intelligences !", interview de Michel Fourgous, député UMP des Yvelines

-Embouteillage au sommet de l'administration

-Les énarques dans le privé

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