Fonction publique et administration

Open Data et Open Government

Manifeste pour la transparence des données publiques

01 mars 2012 • Samuel-Frédéric Servière

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Séverin Naudet, ancien vice président de dailymotion, et conseiller internet du Premier ministre François Fillon, actuel directeur de la mission Etalab, appelle aujourd'hui à la transparence et à une accélération de l'accès aux données publiques à travers un manifeste pour l'inscription d'un principe de transparence des institutions dans notre constitution (ou sa reconnaissance comme principe à valeur constitutionnelle au travers d'une loi organique) et d'un droit à l'information renforcé en matière d'Open Data par l'intermédiaire d'une loi « transparence et libertés » appliquée à l'État et aux collectivités locales.

La Fondation iFRAP souscrit à cette initiative et d'autant plus facilement que celle-ci s'appuie sur un volet institutionnel puissant. Indépendamment de l'actuel projet européen de révision de la directive PSI [1] , qui devrait stimuler l'ouverture des données ayant trait à la recherche publique, que cela soit en direction des étudiants comme des particuliers, il est en effet nécessaire de profondément faire évoluer l'actuelle loi de 1978 relative à l'accès et à la réutilisation des documents administratifs et des données publiques (même toilettées par la directive PSI de 2003 transposée en 2005). En effet, des blocages subsistent dans les angles morts de la législation actuelle : documents parlementaires, documents préparatoires, données couvertes par le secret statistique, données produites par des établissements publics industriels et commerciaux etc.

L'importance de l'approche proposée par le directeur d'Etalab se structure à trois niveaux :

1. Au niveau institutionnel :

  • Par la création d'un Conseil supérieur de la Transparence et des libertés, qui serait la traduction d'une fusion que nous appelons de nos vœux : à savoir celle des services actuels de la CNIL et de la CADA, permettant à cette dernière de disposer enfin des pouvoirs de sanction (nous évoquions « d'injonction ») et surtout d'auto-saisine permettant à l'organisme d'auditer concrètement les administrations centrales, déconcentrées et locales sur leur politique d'Open Data, au regard des principes constitutionnels et législatifs de transparence et de libre communication des données publiques. Tout en prévenant les risques de conflit d'intérêt et d'atteinte à la protection des données personnelles et de la vie privée.
  • Mais aussi grâce à la création « en dur » d'une Agence nationale des données publiques qui serait en quelque sorte le bras actif et opérationnel avec une compétence interministérielle, afin de réaliser concrètement la centralisation, la standardisation et la mise à disposition des données et documents administratifs collectés. Une telle structure, qui pourrait résulter d'un remembrement de la DISIC et d'entités ministérielles pré-existantes, est pensée comme structurée sans coût additionnel par rapport au budget actuel. Il s'agirait vraisemblablement d'un service à compétence nationale (SCN) subordonné à l'autorité administrative indépendante que constituerait le CSTL (Conseil supérieur de la Transparence et des libertés), et chargé d'animer le réseau des producteurs de données.

2. Au niveau des principes à valeur législative :

Le projet de loi « transparence et libertés » proposerait la reconnaissance de plusieurs principes opposables à l'administration par les réutilisateurs de données :

  • Principe de délai préfixe pour la réponse d'une administration à un citoyen sur simple demande anonyme (via internet).
  • Principe de communication systématique de toute nouvelle information publique pour les administrations étatiques ou locales et leurs démembrements. Ce principe est essentiel, mais il gagnerait à être renforcé pour les cas « litigieux » nécessitant l'arbitrage du Conseil supérieur [2], pour les données « légalement protégées », par un système de délais maximum de non publication. En cas d'absence de réponse du Conseil supérieur dans les délais impartis, la publication de ces informations « dérogatoires » mais non « sensibles », serait automatique (on pense par exemple aux rapports d'inspection, aux documents administratifs préparatoires, aux données statistiques brutes et à certains supports documentaires (liasse fiscale, bilans sociaux, rapports d'exécution budgétaire, documents comptables des services, données fiscales macro etc.)
  • Enfin, la mise en place d'un principe général de « gratuité » est une évidence bienvenue, car elle est la pierre angulaire de la création de valeur liée à l'exploitation des données publiques. Il est temps en effet que dans le domaine de l'immatériel une distinction claire soit faite entre les données publiques et les autres éléments qui le composent (marques, brevets, droits d'auteurs, patrimoine exceptionnel, noms de domaines ou d'institutions). Si l'on conçoit que ces derniers puissent faire l'objet d'une exploitation commerciale par les institutions qui en ont la charge (approche actuelle de l'APIE), il est absolument contestable d'en faire de même pour des données publiques produites par l'administration dans le cadre du service public et qui, à ce titre, ont été payées une première fois par la collectivité publique au moyen des prélèvements obligatoires.

3. Au niveau opérationnel :

La mise en place de plateformes déclinées sur le volet « national » (comme data.gouv.fr), mais aussi au niveau du Parlement (plateformes parlementaires avec les initiatives proposées « data.senat.fr » et « data.assemblee-nationale.fr) et de la société civile (plateforme de e-pétitions) ainsi que d'une boite à idées nationale et permanente (avec, espérons-le, un suivi des propositions) sont autant d'avancées concrètes qui pourraient être aisément et rapidement développées.

Il serait sans doute nécessaire de développer en sus :
- une plateforme « collectivités locales » afin de permettre la publication de données relatives aux finances publiques locales (dans le droit fil des déclarations récentes de Valérie Pécresse et de François Fillon sur la mise en place d'une RGPP locale et d'un principe de transparence des comptes publics locaux à l'instar et dans un format proche de celui qui existe déjà pour l'État) ;

- une plateforme data.secu.fr pour les données relatives aux organismes sociaux et data.sante.fr pour celles issues du secteur hospitalier ;

- une plateforme data-ess.fr afin de couvrir les organismes de l'économie sociale et solidaire : associations, fondations, mais aussi organismes mutualistes.

L'intérêt n'est pas seulement budgétaire, il permettrait une acclimatation concrète et globale de deux principes qui existent déjà chez nos voisins européens et américains :

  • Le premier est celui de l'intérêt pour l'évaluation et l'amélioration des services publics locaux ou déconcentrés, avec les initiatives de type « Fix my street ») permettant de régler des dysfonctionnements ponctuels ou des insuffisances de services locaux à un niveau local.
  • Le second est celui du suivi budgétaire des financements d'équipements publics ou de services publics localisés. Il s'agit des initiatives de type « Where does my money go ? », qui permettent par exemple de savoir que sa propre piscine municipale bénéficie d'un programme de l'Union européenne, d'aides de la région, du département, ou de sa commune avec les montants et leur ventilation (investissement, entretien, fonctionnement etc…).

Conclusion :

L'initiative est méritoire et inédite pour le responsable d'un projet gouvernemental prioritaire en cours d'exercice. Elle a le mérite de mettre en lumière les angles morts et les nécessités qui s'imposent si l'on veut vraiment promouvoir une transparence des institutions publiques suffisante pour faire des données publiques un élément qualitativement et quantitativement suffisant pour nourrir une « Data Economy » au service de la croissance et des aspirations de la Société civile.

Parce que l'Open Data est un mouvement fondamentalement dual, politique (e-administration, Open Gouvernement (libération volontaire et proactive des données publiques [3] ), initiatives citoyennes (participation et optimisation des politiques publiques)) et économique, il est essentiel que le principe de Transparence institutionnelle qui le sous-tend acquiert effectivement valeur constitutionnelle et soit effectivement appliqué et décliné par des autorités indépendantes ad hoc.

Comme l'indique avec justesse Séverin Naudet en conclusion d'une récente interview parue sur l'Express.fr « On a ajouté le principe de précaution à la Constitution, on peut bien y glisser le principe de transparence ». On serait tenté de dire : d'autant plus que le principe de transparence a toutes les chances de devenir un facteur essentiel de croissance pour notre économie dans les années à venir.

[1] http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/index_en.htm

[2] Par un principe de sunset law inversé selon lequel (hors secrets particuliers protégés par l'État), toute donnée ou document « légalement protégé » se verrait assigné légalement un délai maximum de non publication au-delà duquel en l'absence de décision expresse du Conseil supérieur, la publication serait automatique.

[3] Il permettrait d'ailleurs sous ce vocable de répondre à la question essentielle du « Comment rendre compte aux citoyens, concevoir et mettre en oeuvre des politiques publiques répondant aux attentes de la société », donc indirectement de renforcer la « responsabilité » au sens large de l'administration devant les citoyens, son accountability (sa capacité à rendre des comptes). Plutôt que d'une hantise pour l'administration, le tournant de l'Open Data pourrait se révéler au contraire le moyen de démontrer son expertise, sa compétence, son adaptabilité, sa proximité et donc sa légitimité au service de la société civile.

Commentaires

  • Par Marsouin • Posté le 02/03/2012 à 10:46 De la transparence dans nos gouvernances..
    "L'information, c'est le pouvoir" L'adage reste d’actualité. Surtout depuis que la RGPP a conduit chaque ministère à démontrer la nécessité soit de maintenir ses effectifs, soit d'étendre ses prérogatives lorsque l'opportunité se présentait.
    La publication des données sur internet ou la rétention d'informations sous divers prétextes sont des moyens usuels d'accompagnement des logiques de pouvoir au dépend des logiques de résultats opérationnels, voir de la sécurité et de la sauvegarde des populations.

    Dans de dernier cas, le ministère de l’intérieur, dont différents textes ont renforcé le rôle de pilote dans les situations dites de « crise », a bien entendu les demandes d’information prospectives ou de situation, émanant des collectivité territoriales, des comités locaux d’information (CLI) sur le risque nucléaire et radiologique, et des services publics.

    Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale (2008) ambitionnait de faire participer la population à sa propre sécurité. Comment se peut-il quand la défiance de l’Etat démontrée en 2009 dans la gestion de la campagne de vaccination H1N1, alla même jusqu’à vouloir priver ses propres services, des informations nécessaire à la mise en œuvre de cette campagne ?
    La réponse à ces besoins implique une cohérence dans la continuité entre les différents type de données administratives/structurelles (quasi permanentes) et opérationnelles (conjoncturelles, mise à jour). D’autre leur regroupement nécessaire à l’élaboration de connaissances pertinentes ne peut se faire que sous l’égide du premier ministre, en respectant les règles d’interopérabilités et en développant les procédures et les outils de partage réellement interministériels.

    Ce ne sont pas les moyens techniques qui manquent sur le web, rendant possible le partage d’information et surtout les cartes de situation actuelles ou prévisionnelles dont les services ont besoin pour « se » coordonner. Pourtant il devient plus facile pour un service d’obtenir ces informations, de l’IRSN par exemple, qui répond aux exigences de transparence des CLI en présentant les cartes de scénarii d’un accident nucléaire, que d’une préfecture qui entend en conserver la primeur, voire l’exclusivité.
    En fait deux écoles s’opposent, chacune avec leur logique :

    - Celle d’une déconcentration territoriale contrôlée par de hauts fonctionnaires parisiens et leurs relais territoriaux. Pour eux comme le dit si bien Bruno Lemaire en faisant la distinction : « Dans les crises, l’important c’est de contrôler les médias et contrôler l’opinion » Leur logique prioritaire est celle du pouvoir par la maitrise de l’information. Avec eux la transparence trouve vite ses limites.

    -

    - Celle d’une communauté d’enjeux et d’intérêts complexes, parfois contradictoires, qui a besoin de « savoir » pour « pouvoir ». La transparence est une condition pour résoudre des contradictions, développer la confiance entre les partenaires, y compris l’Etat, développer des modes de travail collaboratif. Cette logique vise à atteindre des objectifs concrets. Elle peine à se mettre en place, faute d’une restructuration respectueuse des principes de subsidiarité.
    A propos, comment traduit on en russe « restructuration » et « transparence » ?

    Pourquoi notre mur de Berlin entre le Public et le Privé serait il plus difficile à abattre ?

    Souhaitons que les efforts de Mr Séverin Naudet ne soient pas les seuls. Mais trouvera t il assez de hauts fonctionnaires pour s’engager effectivement, en toute transparence, dans la voie qu’il propose ?…

    Ce n’est pas à eux qu’il faut demander de scier la branche sur laquelle ils sont assis.

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