Fonction publique et administration

L'enseignement à l'ENA 1953-2003

Rien n'a changé !

30 novembre 2004 • Bernard Zimmern

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Les cours de l'année 2003 ont été comparés à ceux de 1953. Peu de changements. Pas de benchmarking avec les pays étrangers, le rôle capital de la note de synthèse, le rôle primordial de l'Etat alors que l'entreprise est quasiment passée sous silence, la pérennité d'une culture de la langue de bois assurée par des professeurs sortant eux-mêmes de l'ENA.

Mais qu'apprennent les énarques ? Quelle formation leur donne-t-on à l'ENA ? Pour répondre à cela, l'iFRAP a mené l'enquête grâce à des témoignages de jeunes énarques (promotion 2003) et en se procurant les cours enseignés. Ceux-ci ont été comparés aux cours enseignés il y a 50 ans, conservés par notre président, Bernard Zimmern.

Cet article est tiré du livre Le dossier noir de l'ENA, publié en 2005.

Avant d'entrer dans les détails, voici quelques remarques qui se dégagent de cette enquête.

Contrairement au concours d'entrée, il n'y a pas de programme officiel. Il n'y a qu'une liste de disciplines et d'épreuves, et un vague programme pour chaque discipline sous la forme de quelques pages signées du responsable de chaque enseignement concerné. Le contenu des cours et les corrigés sont dominés par un credo étatiste : il faut toujours trouver les moyens pour que l'Etat intervienne, quel que soit le domaine concerné.

Une confirmation est le fait que le benchmarking international est totalement absent des études. On fait comme si la France était un pays trop particulier pour avoir besoin de s'inspirer de l'exemple des autres pays ou comme si ses élites administratives étaient suffisamment intelligentes pour trouver elles-mêmes les solutions à tous les problèmes. C'est toujours le « modèle français » qui prime, même si les échecs sont évidents.

Il existe, dans le cours, un discours qui prône le changement, la réforme. Mais derrière ce discours, se cachent les intérêts de la caste. On sous-entend qu'une réforme ne serait faisable que par l'Etat et les fonctionnaires, donc une réforme purement technocratique (pilotée par une élite composée d'énarques). Qui plus est, la réflexion sur la méthode de la réforme est totalement absente et il ne faut surtout pas voir ce qui se passe à l'étranger et pourquoi d'autres pays ont réussi dans tel ou tel domaine. Non, le salut ne peut venir que de l'intérieur, des autres énarques, il est hors de question de faire appel à ceux de l'extérieur, seul un énarque détient la réponse et les solutions aux problèmes.

Les programmes sont pratiquement restés les même depuis 60 ans. C'est-à-dire, l'élève apprend des disciplines qui ont toujours été enseignées. C'est une formation immuable qui consiste d'abord à apprendre au futur haut fonctionnaire comment faire une note de synthèse. C'est très important car tout le monde en a besoin : les ministres, les politiques, la presse, etc. La note de synthèse est le principal exercice, une manœuvre très habile pour se débarrasser de la problématique et éviter de répondre aux questions. C'est une pirouette, l'art de montrer que le sujet est très bien maîtrisé sans pour autant donner une solution.

Dans le domaine de l'économie pure, on remarque le rôle essentiel de l'Etat et des pouvoirs publics et l'occultation de l'entreprise et des entrepreneurs. D'ailleurs, les énarques ne font pas de stages en entreprise et n'apprennent pas le fonctionnement du privé [1].

Mais la grande caractéristique de cette formation est la langue de bois présente dans toutes les disciplines. Elle est utilisée partout, sans retenue. C'est l'arme la plus redoutable pour ne rien dire et rien proposer. Souvent, elle provoque l'hilarité du lecteur, mais derrière l'humour se cache l'un des traits principaux de l'enseignement dans cette école : dispenser un enseignement creux.

Enfin, cet enseignement ne saurait exister sans les enseignants dont plus de 90% proviennent de la fonction publique. Ce sont des inspecteurs des finances, des hauts fonctionnaires des ministères ou de la sécurité sociale, ils viennent de la Cour des comptes ou bien du Conseil d'Etat. Mais regardons un peu plus en détail ce qu'ils enseignent à la future élite qui dirigera la France.

Une des disciplines enseignées s'intitule « Questions internationales ». L'enseignant est un haut fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères. L'exercice principal, comme pour les autres disciplines, consiste à faire des notes de synthèse sur des sujets précis. L'accent est mis sur les organisations internationales, les normes, les réglementations, le rôle des… fonctionnaires de ces organisations. Mais le but est toujours de ne pas en faire trop, de ne pas donner la réponse ou la solution. Voici, en guise d'exemple, la conclusion de l'enseignant (haut fonctionnaire) dans une note de synthèse consacrée aux « Questions stratégiques ». Un beau morceau de langue de bois :

« La pérennité du régime international de non-prolifération repose sur sa crédibilité. Il importe donc de soumettre ses composantes à un examen continu, en fonction de l'évolution du contexte stratégique, d'en exploiter pleinement les mécanismes existants et d'en poursuivre l'adaptation à travers le développement de nouveaux mécanismes et de nouvelles normes lorsque cela est nécessaire. Une des voies à explorer consiste à améliorer la complémentarité entre les différentes approches de la prolifération et du désarmement en rappelant d'une part les liens unissant entre eux les différents instruments de désarmement et, d'autre part, le caractère indissociable du règlement des questions régionales et des progrès du désarmement. »

Une autre discipline, « Gestion publique » est destinée à former les futurs hauts fonctionnaires à la maîtrise des rouages de l'administration. Une note de synthèse distribuée aux élèves et faite par un fonctionnaire du Conseil d'Etat est consacrée à la « gestion des ressources humaine » (GRH). Elle est donc censée leur apprendre à gérer les fonctionnaires et les agents des services publics. Dès l'introduction, les choses sont claires. On apprend que la gestion du personnel n'a jamais été la priorité de l'Etat français. D'où les millions des fonctionnaires embauchés sans aucune évaluation des besoins. Il a donc fallu attendre le début du XXIe siècle et 7 millions de fonctionnaires pour commencer à réfléchir à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique : « La gestion des ressources humaines est un domaine nouveau. Pour l'administration aussi, qui s'y est mise, il y a seulement quelques années, et avec une réussite encore incertaine (sic). »

Cette réussite tient presque de la science fiction tant le discours est ambigu : « Les fonctions exercées par l'Etat et ses démembrements se modifient au fur et à mesure qu'évoluent les besoins de la population, les techniques et les compétences. Les problèmes que pose la gestion dynamique d'une population caractérisée par un certain niveau de compétence et une certaine démographie dans un environnement qui change sont donc essentiels ».

On reconnaît aussi les « difficultés » de la gestion : « La GRH constitue un domaine très sensible : les deux derniers ministres « démissionnés », aux finances et à l'éducation, l'ont été sur des questions de GRH mal traitées ». En fait, les deux ministres en question, Christian Sautter à Bercy et Claude Allègre à l'Education ont été « démissionnés » par les syndicats qui refusent toute réforme et toute atteinte aux privilèges des fonctionnaires. Alors, comment faire ? D'après l'enseignant, il faut « Montrer concrètement les espaces de liberté possibles (sic) pour mettre en œuvre une politique innovatrice de GRH dans un cadre administratif » Rien de plus clair…

Toujours en « Gestion publique », un Conseiller-maître à la Cour des comptes enseigne aux élèves comment lire un bilan, un compte de résultat et les principes comptables essentiels. C'est très louable sauf que lorsqu'il s'agit de la mise en pratique de ces notions, la théorie n'a servi à rien. Parmi les cas concrets à analyser, les élèves ont eu droit à l'Opéra de Paris et à l'Hôpital Pompidou sur lesquels l'iFRAP a mené l'enquête il y a quelques années. Les conclusions passent à côté de l'essentiel : rien sur le coût du personnel à l'Opéra de Paris par rapport aux autres Opéras du monde, rien sur les grèves et les privilèges de ce personnel et pour ce qui est de l'Hôpital Pompidou, rien sur les coûts faramineux de sa construction et le caractère inutilisable de certains secteurs de l'hôpital. Enfin, lorsque le personnel se met en grève, c'est considéré comme un échec de… la gestion et non pas comme un refus du changement.

Très significatives et révélatrices sont les études de cas. En « Gestion publique », on analyse aussi le cas des « Maisons des services publics » mises en place par le gouvernement Jospin. Dans l'étude, l'enseignant ne pousse pas l'élève à savoir si ces « maisons de l'emploi » servent à quelque chose, quelle serait leur utilité mais il ne fait qu'énumérer les attributions de l'Etat dans les domaines les plus variés comme l'éducation, l'emploi, la santé, les transports, etc. et donc l'utilité sine qua non de ces maisons de l'emploi. C'est un raisonnement de haut fonctionnaire : l'Etat est celui qui s'occupe de l'emploi, donc une « maison des services publics consacrée à l'emploi et aux chômeurs » est tout à fait indispensable.

Dans une autre discipline intitulée « Pratique de l'analyse et de la décision économiques », on peut constater que l'économie est vue comme la somme des décisions des pouvoirs publics. A partir de l'étude de l'économie européenne et américaine, on apprend aux élèves que l'économie fonctionne grâce aux « stimulations budgétaires ». Si l'on veut créer des emplois, faire revenir la croissance, stopper la récession, il n'y a qu'une seule solution : l'intervention des pouvoirs publics. Tout rôle éventuel des entreprises et des entrepreneurs est occulté, la relance ne saurait se faire que par une politique keynésienne. Il est important de noter que ce cours est accompagné de documents réalisés par l'OFCE (Office français des conjonctures économiques) dirigé par Jean-Paul Fitoussi, économiste étatiste, ancien conseiller de Jospin, lié aux milieux des hauts fonctionnaires. Cet enseignement n'est pas étonnant. Il faut toujours rappeler le rôle de l'Etat dans l'économie et la connaissance de l'entreprise est zappée.

Une étude de cas consacrée à « l'insertion des jeunes dans le secteur marchand » reconnaît les piètres résultats des politiques de lutte contre le chômage des jeunes. Mais les conclusions ne préconisent pas la suppression des emplois-jeunes ou des dizaines de contrats aidés proposés par les différents gouvernements et qui n'ont jamais contribué à la baisse du chômage. On reconnaît toutefois l'importance de la baisse des charges sociales dans les entreprises sans pour autant changer l'essentiel : le salut qui vient de l'Etat. Il est donc essentiel de « développer la prospective des métiers et des qualifications ». Pour cela, il faut créer un Institut de prospective des métiers et des qualifications » qui pourrait réaliser un « dictionnaire des professions ». Quand on sait que les emplois changent régulièrement, que les secteurs qui créent des emplois diffèrent d'une année à l'autre, que l'innovation ne se décrète pas et ne peut pas être anticipée, on ne peut qu'émettre des doutes sur l'efficacité de cet Institut des métiers.

[1] NB : Les stages en entreprise, d'une durée d'un mois et demi, ont été récemment introduits dans la formation des élèves de l'ENA

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