Fonction publique et administration

L'ENA, allergique à la performance ?

18 novembre 2009 • Agnès Verdier-Molinié

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« Tout se passe comme si la gestion par la performance n'était ni enseignée ni pratiquée à l'École nationale d'administration (ENA) » nous dit dans son rapport spécial sur la Fonction publique le député de l'Essonne Georges Tron. Très remonté contre l'ENA, le rapporteur spécial constate en effet que le contrat d'objectifs et de moyens de l'ENA, pourtant voulu par la LOLF [1] votée en 2001, reste en attente de signature et que les indicateurs pour l'ENA sont défaillants. Malgré le fait que la scolarité ait été réduite de vingt-sept à vingt-quatre mois, la dotation versée par l'État doit encore augmenter de 35,7 à 36,1 millions d'euros pour 2010.

Il semble que la signature dudit contrat d'objectifs et de moyens ne soit pas aisée à obtenir pour le Parlement : « S'agissant de l'ENA, le Rapporteur spécial a la désagréable impression de se répéter année après année. La convention d'objectifs et de performance de cette école, sur laquelle s'était engagé M. Jean-François Copé, ancien ministre du Budget, en … novembre 2006 devant notre Assemblée, n'est toujours pas signée. Faut-il croire l'indication figurant dans la réponse au questionnaire budgétaire selon laquelle un projet de convention est désormais finalisé et que son adoption est programmée au conseil d'administration de l'École de novembre 2009 ? »

Il était attendu que l'ENA, qui se définit sur son site comme une « Ecole prestigieuse de formation, l'ENA constitue également un pôle de recherche et de publications spécialisées en sciences administratives », finance la mise en place d'une classe préparatoire réservée aux publics défavorisés et le renforcement de sa mission d'accompagnement et de formation des hauts fonctionnaires grâce aux économies résultant de la réduction de 27 à 24 mois de la durée de scolarité. Mais il n'en sera rien. Pourtant, déjà, le 13 octobre 2005, l'ENA organisait un colloque intitulé « Performance et organisation : innover pour réussir la LOLF ». Un prochain séminaire aura lieu le 4 mai 2010 sur « La gestion des finances publiques en mode LOLF ». Ces séminaires pointus n'ont toutefois pas incité l'ENA à renseigner exactement les indicateurs de la LOLF sur sa propre activité.

« L'indicateur mesurant le coût d'un élève de l'ENA, tel que présenté dans le projet annuel de performances, ne comprend toujours pas les dépenses d'investissement de l'école » dit le rapport de Georges Tron. L'iFRAP a tenté de connaître auprès du service de communication de l'ENA le coût d'un élève pour une année. Rien n'est moins facile à obtenir. Il apparaît que, pour 2008, le budget consolidé exécuté est de plus de 45 millions pour 32 millions de subvention de l'Etat. Si on considère seulement la formation initiale, c'est-à-dire les promotions d'énarques à proprement parler, l'équivalent de 252 élèves ont été présents tout au long de l'année 2008. Soit un coût par élève « diplômé de l'ENA » pour le budget de l'Etat d'environ 127 000 euros par an.

Cela dit, critique peut être faite que cela ne prend pas en compte toutes les autres formations dispensées à l'ENA. Car l'Ecole Nationale d'Administration multiplie, année après année, les formations courtes, les séminaires, la formation continue, les masters, les formations européennes… Le rapport annuel 2008 de l'ENA fait état de « 2200 élèves et stagiaires français, européens et originaires de pays tiers auront suivi une formation permanente à l'ENA en 2008, hors formations aux questions européennes. Cela a représenté plus de 36 000 journées/participants. » Mais aucun calcul consolidé pour calculer le coût par élève et par an. En revanche, certains de ces séminaires de gestion publique (850 euros à 1300 euros par stagiaire) ou le cycle de perfectionnement des assistants parlementaires (750 euros par personne à la charge des Assemblées) sont payants et ne sont donc pas, a priori, budgétés sur les dotations de l'Etat.

Cette opacité étonnante donne au député Georges Tron l'occasion de formuler que : « L'établissement chargé de former les hauts fonctionnaires de la République s'affranchit de la logique que toute l'administration s'astreint à respecter ». Bref, il serait temps de connaître précisément le coût public d'un élève de l'ENA sachant que même les formations courtes payantes sont le plus souvent prises en charge par les administrations d'origine des personnels. L'allergie de l'ENA à la performance des deniers publics ne devrait plus durer. En vertu de la LOLF.

ENA - Cycles de formation initiale (6 mois et plus)
Français Étrangers
Promotion 2002-2004 (Senghor) 137 51
Promotion 2003-2005 (Romain Gary) 119 47
Promotion 2004-2006 (Simone Veil) 101 39
Promotion 2005-2007 (République) 90 18
Promotion 2006-2008 (Aristide Briand) 81 18
Promotion 2007-2009 (Willy Brandt) 91 35
Promotion 2008-2010 (Emile Zola) 81 39
Promotion 2009-2011 (Robert Badinter) 81 25
Source ENA

[1] Loi Organique relative aux Lois de Finances

Commentaires

  • Par Caflomath • Posté le 04/12/2009 à 09:30 Vu vos réactions, vous ne devez plus être très jeune. Donc j'espère que "L'Etat et le secteur public en général" sera assez bon dans sa grande mansuétude pour continuer à vous soigner (grâce aux petits salaires perçus par vos enfants), à construire des infrastructures pour que vous puissiez vous mouvoir, et à vous offrir la sécurité que vous êtes en droit d'attendre car vous êtes un honnête citoyen qui payez tous vos impôts sans sourciller et qui habitez dans un quartier résidentiel où il est tout à fait légitime d'avoir accès à la tranquillité.

    En revanche si on laisse "l'Etat" que dans vos mains de gestionnaire avisé (à propos, de ce que vous écrivez au sujetde la construction budgétaire, c'est ce que j'ai écrit justement: les élus (et non les fonctionnaires) suppriment les projets car ils n'ont pas ou plus les recettes ! normal puisque l'on veut diminuer les impôts ! cqfd), vous risqueriez de ne plus pouvoir rouler avec votre belle voiture sur des routes dangereuses pour vous rendre en urgence au CHU parce que la grippe A que vous aurez attrapée entraînera des difficultés respiratoires.
    Avec un peu d'avance, je vous souhaite donc une bonne santé et une bonne année avec toutes vos convictions.
  • Par JM • Posté le 20/11/2009 à 14:22 Votre intervenante, qui a naturellement le droit d'exprimer un point de vue contraire et critique au mien. C’est même très bien. Cela permet de débattre. Indispensable débat....

    Mais cette réponse de bonne foi est tout de même caractéristique.

    Tout d’abord, non fonctionnaires, nous ne serions pas en mesure de savoir ce qu’est une mission de service public. Jugement sans appel. Et parfaitement faux. Mais si ! Nous savons parfaitement ce qu’est une mission de service public ! Incroyable ! Vous le savez à l’IFRAP. Les Français le savent !

    Et nous avons le droit de critiquer l’Etat. Nous avons le droit de critiquer sa gestion. Et oui, cela fait avancer le débat. Vos enquêtes font avancer le débat. Nous sommes déjà tellement minoritaires. Permettez un mot ou deux, tout de même…. Le débat ne se limite pas à s’entendre dire que nous sommes caricaturaux quand nous dénonçons des pratiques culturelles de mauvaise gestion. Que mes critiques ne plaisent pas, j’en suis conscient, et c’est normal, mais je les maintiens.
    Ensuite, votre intervenante avoue étudier les dépenses en adéquation avec les recettes et non l’inverse. Voilà une pratique caractéristique de la gestion publique.

    La question qui ne se pose jamais au sein de l’appareil d’Etat, et à aucun niveau, est : « Comment faire en sorte de prélever le moins possible de ressources sur le secteur privé ? » mais inévitablement : « Comment trouver un budget pour financer le projet x ou y ? ou « Quel budget affecter au projet x et y ? » Soit aménager le projet aux recettes disponibles et non pas chercher à minimiser celles-ci. Cela ne vient jamais à l’esprit d’aucun fonctionnaire que minimiser l’impôt devrait faire partie de ses préoccupations. Ce serait même un scandale.
    Mais pourquoi le Canada s’est-il réformé ? Parce que Jean Chrétien a inversé la question. Dans chaque administration il a posé comme objectif la minimisation des recettes via la chasse aux budgets superflus. Et la pêche a été miraculeuse !
    Vous voulez parier qu'elle le serait en France également ?
    Dans le privé – puisque nous parlons « culture de gestion » - nous faisons naturellement l’inverse – quand les choses vont mal – et même quand elles vont bien parfois – les questions sont : « Quelles dépenses peuvent êtres supprimées ? » ou « Quels budgets sont inutiles ? » ou « Quel est l’essentiel et quel est l’accessoire ? »

    Et pourquoi ces questions se posent-elles de manière naturelle et récurrente ? Mais parce que le chiffre d’affaires n’est jamais certain ! Il est à reconquérir chaque année, chaque mois. Les fonctionnaires ne comprennent rien à ce combat parce qu'ils ne le mènent jamais.

    Les fonctionnaires disposent de « recettes » quasiment assurées chaque année. Et ils n’intègrent pas le fait que ces recettes sont un sacrifice consenti par le secteur privé. Ce serait indécent que dire une chose pareille.

    Mais un budget pour une dépense publique est un budget en moins dans le secteur privé. Mathématiquement.
    Cette différence de "cultures" - pour revenir à l'ENA et au débat -provient en partie du fait que les élites publiques, pour la plupart, n'ont pas d'expérience du privé.
    Confiez-nous l’Etat. Nous l’amputerons. Sans sourciller.
  • Par caflomat • Posté le 20/11/2009 à 08:53 Effectivement Monsieur ou Mme JM, vos propos sont caricaturaux. Ce qui estt drôle c'est que votre vindicte contre "les fonctionnaires" pourrait tout à fait être inversée: une personne aussi sectaire que vous mais qui serait fonctionnaire pourrait tenir les mêmes propos à l'encontre des salariés du privé. Je sais que cela a toujours été la mode que d'opposer les gens. Mais je ne pense pas que cela apportera une amélioration du vivre ensemble. Un fonctionnaire, vous en déplaise n'est pas là que pour gérer des dépenses prévues dans une autorisation budgétaire. Il est également présent pour servir l'intérêt général (je sais, vous ne pouvez pas comprendre ce qu'il y a derrière) et donc pour trouver les moyens d'atteindre cet objectif! Il est totalement faux de dire qu'un budget pour un fonctionnaire, ce n'est que des dépenses. Faites un stage dans une collectivité territoriale au service des finances et vous verrez comment se construit un budget, d'abord en regardant ce que seront les recettes de la collectivité, puis les dépenses obligatoires liées à l'objectif "d'intérêt général" (excusez-moi d'être à nouveau grossier).
    Bref, ce genre de discours ne fait absolument pas avancer le débat. La société a besoin d'entreprises fortes de leurs capacités à entreprendre et d'un secteur public ayant les moyens de sa politique permettant le développement (puis leur entretien) d'infrastructures, de services... Et même si cela vous déplaît, cela nécessite encore, un peu, des hommes et des femmes dévoués (dans leur plus grande majorité) qu'on appelle des fonctionnaires.
  • Par PG • Posté le 19/11/2009 à 20:19 La division quasiment par deux du nombre d'élèves se traduit mécaniquement par une multiplication quasiment par deux des coûts unitaires, puisque les frais fixes sont prépondérants.
    Comme JM, j'admets le principe d'une formation spécifique de haut niveau, mais la confier à une école spéciale ne formant qu'une centaine de personnes par an (en supposant qu'on en ait besoin d'autant, car cela fait 40 ans de carrière x 100 = 4000 énarques !) c'est totalement idiot. Même si cette école se charge en outre de formation accessoire...
    Un cursus type MBA ou doctorat, accessible seulement après une expérience suffisante, et confié à une université, reviendrait beaucoup moins cher et surtout rendrait de bien meilleurs services.
    D'une manière générale, la manie de l'Etat de se constituer des écoles à lui pour ses agents est une plaie : ou bien ces écoles sont bien et il faut les ouvrir plus largement (ex : polytechnique), ou bien elles ne le sont pas et c'est plutôt leur fermeture qui s'impose.

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