Fonction publique et administration

Le Pen - Macron : ce qu’ils proposent pour la fonction publique

03 mai 2017 • Samuel-Frédéric Servière

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Les deux candidats en lice pour le second tour de l’élection présidentielle ont à première vue une conception très différente du futur de la fonction publique. L’opposition est en effet frontale sur un grand nombre de sujets : baisse des effectifs, statut, encadrement supérieur de l’Etat, fonction publique territoriale, gestion des compétences (GPEC), etc. Il existe des convergences qui n’ont pas toujours été relevées : ajustements implicites importants sur les effectifs non prioritaires, notamment sur la territoriale, ouverture vers le privé de la fonction publique (notamment pour les séniors chez Marine Le Pen et le recrutement de magistrats par le tour extérieur), lutte contre l'absentéisme.

Effectifs de la Fonction publique

Marine Le Pen se prononce pour une augmentation du nombre de fonctionnaires mais de façon extrêmement ciblée : elle doit en effet tenir ensemble plusieurs engagements déclinés ainsi :

  • La proposition n°68 du programme de 144 mesures de la candidate, met en exergue[1] le fait de « Maintenir au maximum les hôpitaux de proximité et augmenter les effectifs de la fonction publique hospitalière ».
  • Cependant que dans le même temps[2], il est mis en exergue que « les collectivités territoriales devront maîtriser leurs effectifs et les effectifs de l’Etat seront dans le même temps stabilisés. »

Il est donc possible d’en déduire que pour Marine Le Pen les effectifs globaux des trois versants de la fonction publique largo sensu (agents publics) devrait croître, dans la mesure où les effectifs de la FPH augmenterait sensiblement, ceux de la FPT augmenteraient toujours mais beaucoup plus lentement, et que ceux de la FPE seraient stabilisés. Cela suppose par ailleurs deux choses :

  • Une objective : que les économies dégagées sur les effectifs territoriaux soient réalisées par « des non-remplacements de départs à la retraite. » La méthode est donc claire pour ralentir la croissance des effectifs et bien connue. Avec quelle ampleur ? La question n’est pas tranchée par la candidate.
  • Une autre subjective : la stabilisation des effectifs de l’Etat devra se réaliser malgré les plans de recrutements annoncés comme constituant des priorités gouvernementales : augmentation du nombre de magistrats, notamment via recrutement au tour extérieur ; plan de recrutement de 15.000 policiers et gendarmes et rétablissement de 6.000 postes de douaniers (proposition n°24) supprimés durant les derniers quinquennats. Cela implique donc des efforts très conséquents dans les autres ministères ou les opérateurs de l’Etat.

Emmanuel Macron quant à lui est beaucoup plus clair, dans la mesure où il propose une réduction du nombre d’agents publics de 120.000 emplois sur la durée du quinquennat. « Cela correspondra à un volume de 50.000 postes non renouvelés dans la fonction publique d’Etat et d’environ 70.000 dans la fonction publique territoriale, où les départs en retraite vont être nombreux dans les années à venir. Les effectifs de la fonction publique hospitalière seront en revanche maintenus. »

Cependant, ces objectifs devront prendre en compte les priorités gouvernementales affichées : engagement de 10.000 postes de policiers et de gendarmes supplémentaires, mais aussi de 12.000 postes de professeurs des écoles dans les classes de CP et de CE1 dans les zones prioritaires (ce qui suppose là encore de très forts ajustements des effectifs dans les missions non prioritaires).

Afin de parvenir à ces résultats le candidat envisage d’actionner plusieurs leviers :

  • La mise en place d’un « pacte quinquennal » avec les 48.000 employeurs territoriaux, « pour donner une visibilité aux employeurs territoriaux, en définissant des objectifs [3]». A la clé, donc, une réduction comprise entre 70.000 et 75.000 postes, avec des moyens dédiés à cet objectif : simplification des normes, amplification de la mobilité des agents, mutualisation par l’intermédiaire de plateformes, pacte de stabilité des périmètres avec les collectivités (afin d’éviter les débudgétisations non financées, etc.).
  • Sur le plan institutionnel : incitation à la fusion des départements et des métropoles (en zones urbaines), mais également des départements entre eux sur la base du volontariat. Poursuite du développement de l’intercommunalité en zone rurale.

Statut de la fonction publique

Marine Le Pen souhaite le maintien du statut de la fonction publique, ainsi qu’un objectif sur 5 ans consistant à réserver 1 embauche sur 3 dans la fonction publique aux plus de 45 ans issus du privé.

Concrètement, la candidate souhaite un élargissement et une généralisation du troisième concours de la fonction publique, qui sera réservé aux plus de 45 ans ayant au moins huit ans d’expérience dans le secteur privé[4].

Emmanuel Macron se prononce pour une non remise en cause de principe, mais une modernisation du statut et son décloisonnement.

Très prosaïquement, ces axes se présentent comme suit :

  • Le candidat veut rester pour la FPE dans une logique de corps (et non pas passer par une extension des cadres d’emplois via une nomenclature « métiers » comme dans la FPT), cependant il s’engage à poursuivre la simplification de leur organisation en accélérant la fusion des corps, qui, entamée sous Nicolas Sarkozy, sera menée à son terme.
  • La mise en place d’une véritable GPEC des agents (gestion prévisionnelle des emploi et compétences), dans les trois versants de la fonction publique, ce qui prolonge les actions menées par l’actuel gouvernement, notamment via la stratégie interministérielle des ressources humaines de l’Etat 2017-2019, et le placement de la DGAFP en véritable « DRH » de l’Etat[5].
  • L’ouverture du statut de l’encadrement supérieur de l’Etat, via l’encouragement à la mobilité et l’ouverture à tous les talents :
    • Les emplois de chef de service et de sous-directeur seront ouverts à l’ensemble des agents de catégorie A, avec des conditions d’expérience allégées.
    • Mais aussi ouverture en direction du secteur privé pour les talents qui auront fait preuve d’une expérience suffisante : « Nous recruterons un quart au moins des directeurs d’administration centrale en dehors de la fonction publique sur la base d’appels à candidatures ouverts visant à identifier les meilleures compétences techniques et managériales. [6]»
  • Enfin un assouplissement assumé du recours aux contractuels. « L’objectif est que le recrutement sous contrat puisse se faire partout où le responsable local juge que cela permet de répondre au mieux aux besoins du terrain. ». Ceci sera tout particulièrement vrai s’agissant des fonctions non-régaliennes (qui dans l’esprit du candidat semble impliquer naturellement l’enseignement). Par ailleurs, le candidat souhaite à cette fin une convergence entre le contrat de droit public et le contrat de droit privé.

Transparence de l’action publique (Open Government)

Seul Emmanuel Macron développe un argumentaire autour du gouvernement ouvert et de l’action publique. S’agissant de la fonction publique il précise :

  • D’ici la fin 2017, les directeurs d’administration centrale et les principaux dirigeants des organismes publics seront nommés ou confirmés au terme d’une procédure transparente, après revue de compétences et entretien.
  • Par ailleurs, s’ils décident de quitter le service de l’Etat, les hauts fonctionnaires ne pourront plus, au-delà d’une certaine période (limitation à cinq ans de la durée de mise en disponibilité ou de détachement des fonctionnaires dans des entreprises à caractère commercial), cumuler les rémunérations offertes par le secteur privé et la sécurité procurée par la faculté de retourner à leur guise dans le secteur public. En cas de dépassement de la limite de cinq ans, les agents concernés qui décideront de retourner dans la fonction publique le feront en tant de contractuels.

Symétriquement cette transparence sera également déclinée au niveau des fonctions opérationnelles et de la qualité des services publics :

  • Fonctions opérationnelles :
    • Au niveau ministériel : des contrats pluriannuels seront établis avec chaque ministre et publiés, sur la mise en œuvre des priorités, la réalisation des cibles d’économies, en matière d’effectifs notamment, et la transformation de l’administration ; « Je souhaite qu’une relation de confiance s’établisse entre les ministres et leurs principaux collaborateurs, que sont les directeurs d’administration centrale ». Les cabinets se concentreront davantage sur l’accompagnement politique et stratégique et sur l’interaction avec le Parlement et la communication.
    • Au niveau des titulaires de postes à la discrétion du gouvernement : dans les premiers mois, les 250 postes pourvus en Conseil des ministres feront l’objet d’une confirmation ou d’une nouvelle nomination (spoil system de fait).
    • Au niveau des procédures de recrutement : institution d’une obligation de publication de l’ensemble des offres sur la bourse interministérielle de l’emploi public (BIEP).

Rémunérations

Marine Le Pen se prononce pour une revalorisation du point de fonction publique.

En revanche pour Emmanuel Macron, le point d’indice ne doit plus être central dans la politique salariale de la fonction publique. La rémunération au mérite liée à une plus grande responsabilisation des gestionnaires sectoriels et locaux sur la politique salariale doit amener au contraire à faire monter en puissance une meilleure rémunération individuelle et collective (catégorielle).

Le candidat envisage une proportion moyenne liée à la manière de servir variable en fonction du niveau hiérarchique du fonctionnaire, qui serait donc croissante en fonction de la responsabilité exercée avec une individualisation de plus en plus importante (rémunération au mérite) liée à la performance. Par ailleurs, le candidat n’envisage pas une uniformisation des régimes indemnitaires entre les administrations. Ceux-ci devraient donc continuer à varier en fonction des besoins et des priorités.

Enfin, les commissions administratives paritaires (CAP) seraient profondément modifiées : le dialogue social serait recentré progressivement sur les questions d’intérêt collectif plutôt que sur les questions individuelles. La question de la mobilité serait davantage réglée au niveau hiérarchique de proximité. Ces évolutions seraient valables pour l’ensemble des trois fonctions publiques.

Lutte contre l’absentéisme

Marine le Pen se prononce, dans un souci d’égalité, pour l’établissement de « deux jours […] de carence dans le public et le privé pour le paiement des indemnités journalières d’assurance maladie. »

Emmanuel Macron quant à lui se positionne uniquement pour le public pour le rétablissement d’un jour de carence dans la fonction publique. Mais sous conditions : « Restaurer le jour de carence dans le public tant qu’un dispositif de contrôle équivalent à celui du privé n’aura pas été mis en place ». Une fois cette phase de transition passée, une nouvelle suppression pourra être envisagée.

Formation et modernisation de la fonction publique

Marine Le Pen ne propose pas de mesure spécifique sur ce segment.

Au contraire, Emmanuel Macron met en avant un budget spécifique afin de moderniser le travail des agents :

  • 5 milliards d’euros (du plan d’investissement) seront consacrés à la modernisation du service public (Etat et collectivités territoriales) afin d’améliorer les outils de travail des agents, alléger les procédures, accélérer la transition numérique.
  • L’amélioration des conditions de travail des agents deviendra une priorité, ce qui supposera également de mettre des moyens importants de formation à disposition afin d’accroître la capacité de mobilité réelle des titulaires et des contractuels.

Les Ecoles d’application dont l’ENA 

Marine Le Pen se prononce uniquement pour le recrutement dans le cadre de l’augmentation du nombre de postes de magistrats, au tour extérieur. Elle envisage de supprimer l’ENM (école nationale de la magistrature) et de lui substituer une formation commune aux carrières judiciaires (avec des écoles d’application) (proposition n°23).

Emmanuel Macron se positionne sur cette question. L’accès direct aux grands corps à la sortie de l’ENA sera supprimé, ainsi qu’à la sortie des grandes écoles d’ingénieurs pour les corps correspondants (Mines, Ponts, télécoms, etc.). Les reçus devront donc effectuer une certaine durée de service dans l’administration classique avant de pouvoir briguer leur entrée dans les grands corps d’ingénieur ou de contrôle (IGF, Cour des comptes, Conseil d’Etat, etc.). Il s’agit de briser le plafond de verre consistant dans le monopole de certaines Ecoles dans l’accès aux grands corps.


[2] Consulter pour ce faire notre comparateur des programmes, http://www.ifrap.org/node/6093

[3] Voir acteurs publics, Emmanuel Macron : « je suis favorable au développement de la rémunération au mérite. », 23 avril 2017, https://www.acteurspublics.com/2017/04/13/emmanuel-macron-j-attendrai-de-la-part-des-cadres-dirigeants-du-secteur-public-un-engagement-sans-faille

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